浅析美国政府对台经济政策特征

■ 顾登晨

长期以来，台湾与美国在经济贸易领域联系紧密。进入新世纪，虽然台湾在美国经济“大盘子”中的分量有所下降，但据白宫贸易代表办公室数据显示，2017年，台湾仍位列美国第13大货物贸易进口市场和第14大货物贸易出口市场。然而，随着2018年来特朗普政府以加征关税发起对外贸易竞争，台湾对美经贸开始面临新挑战。通过梳理特朗普执政以来对台经济政策，可以总结出其对台经济政策的四项特征。

一、以“贸易战”为核心武器，大幅度压缩台湾对美贸易顺差

根据台湾经济部门国际贸易网站数据，2017年度台湾与美国双边贸易总额约671亿美元，占同期台湾对外贸易总额11.65%。其中，台湾向美国出口约396亿美元，占同期出口总额11.64%，台湾从美国进口约302亿美元，占同期进口总额11.66%。台湾对美国保持贸易顺差约94亿美元。

商人出身的特朗普对经济有着天生的敏感性，其执政以来，一直将高国内生产总值(GDP)增速、低失业率和表现良好的美股，作为主要政绩予以彰显。在“美国优先”目标框架下，特朗普团队逐步搭建出“咄咄逼人”的对外经贸政策，以加征关税等手段要求重塑双边经贸关系，避免“美国吃亏”，以让美国经济“再次伟大”，突出表现在对包括中国大陆、欧盟、日本在内的主要经济体全面“开炮”，台湾自然也被波及。

进入2018年，随着特朗普政府全球贸易战的全面打响，台湾与美国的双边贸易格局发生显著变化：2018年度，台湾与美国贸易总额约744亿美元，占同期台湾对外贸易总额11.96%。其中，台湾向美国出口约397亿美元，占同期出口总额11.82%，台湾从美国进口约347亿美元，占同期进口总额12.12%。台湾对美国依然保持贸易顺差，但顺差仅约50亿美元，相较于2017年度跌去近一半。

对比上述数据可以发现，特朗普执政第二年，台美贸易总额虽然出现小幅上扬(近11%)，但台湾向美国出口几乎没有增长(从396亿美元到397亿美元)，台湾从美国进口出现大幅增长(202亿美元增长到347亿美元)，即台美贸易总额上升的原因，在于台湾从美国进口了更多商品与服务。在此背景下，虽然台湾对美国继续保持贸易顺差，但顺差额出现大幅下降，降幅高达47%。数据证明，虽然特朗普政府并没有将台湾作为其主要贸易对手，但美国贸易保护政策依然波及台湾，造成台美贸易向着有利于美国的方向倾斜，特朗普政府通过贸易战，暂时缓解了对台贸易赤字问题。

二、以加征关税为主要手段，重塑台湾产业结构与市场

美国白宫贸易办公室网站信息显示，2017年度，台湾出口美国主要产品包括：机械、电机、汽车、钢铁和塑料制品，而此类产品多数被囊括在了2018年特朗普政府拟定的全球加税目录中。以台美钢铁贸易举例，2018年3月23日，美国对来自多个国家和地区的进口钢铝加征关税，占美国钢铝进口总量4%的台湾自然受到严重冲击，台湾因此不得以将目光转向美国之外，努力拓展新的合适的钢铝出口地。此后相当长时间内，台湾经济部门负责人沈荣津一直尝试与美国沟通以争取豁免权，截至目前，台湾未获得任何形式豁免。与此同时，占美国总进口量近半的台湾太阳能电池，也在2018年1月被美国加征关税，部分厂商因此被迫撤出美国市场转而寻求其他合适目标。

特朗普政府的加税，除了对台湾相关产业市场产生影响，在更为隐蔽的层面上，对台湾产业机构亦产生了塑造作用。据《观察者》网站报道，在特朗普政府公布加税之后，台湾经济部门有关人士第一时间敏感地捕捉到：美国对华贸易战将间接对台湾的“中间产品产商”和“在陆台商”产生重大影响，相关厂商将面临危机决策；台湾地区货币政策主管机关负责人杨金龙接受采访时亦表示，由于台湾的全球价值链参与度高达67.6%，如今受美国对大陆贸易保护措施的影响，预计台湾产出额将减少0.8%，而如果大陆采取报复措施，台湾产出额将下跌1.8%。此后半年内，随着中国大陆针对特朗普政府的贸易保护措施出台了相对应的政策，中美贸易争端一度呈现高烈度态势。受此影响，台湾《中时电子报》2018年9月27日引用“中华征信所”数据报道：“台商正加速退出大陆市场，未来三年内，台湾上市公司有可能进一步处置在大陆的相关投资。”由此可见，特朗普政府的全球加税政策，对台湾相关行业的市场格局和产业结构，均产生了塑造作用。

三、以贸易暨投资框架协议(TIFA)停摆施压台湾，要求彻底解除“美猪、美牛入台”禁令

2007年以来，岛内围绕是否应当允许进口美国使用含瘦肉精饲料喂养的牛肉、猪肉，产生了持续性争议。美国坚称食用该类肉不妨碍人体健康，但台湾朝野对此问题态度不一，陈水扁、马英九、蔡英文当局对美猪、美牛入台的考虑也并不一致，致使这一食品安全问题如今在岛内已经升级为涉及台美双方贸易、政治与战略关系的问题。受美猪、美牛入台问题冲击，1994年经美国在台协会和台北驻美国经济文化代表处协商后订立的贸易暨投资框架协议，近两年陷入了停摆。在过去25年中，贸易暨投资框架协议一直是台美之间最为重要的双边经贸协商管道，但因为台美双方在美猪、美牛入台问题上始终谈不拢，贸易暨投资框架协议框架下的台美贸易协商几度中断，至今也未能恢复正常。

美国白宫贸易代表办公室网站显示，贸易暨投资框架协议框架下的最新一次台美磋商发生在2016年10月6日。这场磋商会上，美国在简单谈及台美贸易概况后，重点“敦促台湾尽快解决台美农产品贸易问题，包括取消对美国牛肉和猪肉的长期和无根据的准入限制”。2018年2月28日，美国贸易代表办公室公布《2018年贸易政策议程暨2017年度报告》，在“台美贸易关系”章节中，报告指责“台湾的农业政策不是基于科学来制定的”，明确美国对台湾贸易的“当务之急”是“台湾必须解除对美国含瘦肉精的猪、牛肉产品的进口限制”。美国对美猪、美牛入台问题的重视，可见一斑。

停摆近三年后，截至目前，台美双方仍未能在贸易暨投资框架协议框架下举行新一轮的贸易磋商协商达成一致。虽然台湾经济部门多次予以否认，台湾媒体、民众、部分民意代表均将贸易暨投资框架协议停摆，归因于美国未能如愿得到台湾在美猪、美牛入台问题上的妥协。考虑到美国贸易官员在美猪、美牛入台问题上一直以来的高敏感度，加之特朗普团队在对外经济政策上的“较真”与“苛刻”，除非台湾当局针对此问题做出实际让步，否则短时间内将很难看到重启贸易暨投资框架协议磋商的可能性。

四、搁置台美贸易谈判，冷淡回应台湾诉求

特朗普政府上台以来，美国对外贸易政策一个特点是跳出原先的多边框架协议，转而选择与相关方单独建立一对一的贸易协定，即实现由多边到单边的跳转。2016年10月台美贸易暨投资框架协议磋商搁浅以来，作为特朗普政府全球贸易竞争政策的受影响方之一，台湾一直努力尝试与美国达成新的台美双边贸易协定。在去年美国与墨西哥、加拿大正式达成《美墨加三国协议》，并与日本着手构建新的贸易协定后，台湾的这一诉求更为迫切。

2018年9月12日，位于美国华盛顿的智库“全球台湾研究所”举行了一次例行座谈会，部分美国政要、学者出席。座谈会上，台湾外事部门负责人吴钊燮通过视频“远程喊话”，称自己“因为身份问题不便到场”，鼓励在场多方合力采取措施推动建立台美自由贸易协定，并重申了“台美自由贸易协定重大的经济和战略意义”。对于吴钊燮的鼓吹和呼吁，美国在台协会主席莫健(James Moriaty)在随后的发言中予以谨慎回应，称台美达成贸易协定尚需时间，因为“双方有部分特定事项需要解决”。此外，2018年11月17日，在巴布亚新几内亚召开的亚洲太平洋经济合作组织(APEC)峰会期间，美国代表副总统彭斯会见了台北代表张忠谋。据彭博社(Bloomberg)报道，彭斯称“与台湾探讨的话题是有关经济的”，“台湾是跨太平洋伙伴关系协定(TPP)的坚定支持者，并希望与美国建立一个自由贸易协定”。但彭斯拒绝评论美国是否已经准备好与台湾就贸易问题进行新的谈判。截至目前，美国也并未透露拟与台湾就双边贸易问题进行谈判的打算。

综上，在特朗普首个任期过半的节点上，与美国国会、防务部门积极炒作台湾议题不同的是，特朗普政府并未在经济议题上给予台湾照顾或“优待”，这难免给外界一种“口惠而实不至”的印象。在特朗普政府发起的本轮全球贸易竞争中，美国虽未公布单独针对台湾的贸易制裁措施，但其向“全球加税”的做法，尤其是对台湾核心贸易伙伴中国大陆展开的持续、高烈度贸易竞争，不可避免地对台湾经贸构成冲击。受此影响，台湾产业结构和市场格局被迫做出调整，台美间贸易配比在2018年度发生显著变化，台湾对美贸易总量增长乏力、顺差大幅下滑。同时，因为台美间既有贸易沟通机制停摆，受制于岛内民意和党派竞争，台湾在美猪、美牛入台这一核心问题上也难以做出彻底妥协，因此，台湾一直所积极争取的台美贸易协定将遥遥无期，台美贸易在未来可预见的一段时间内，也会在相对低水平徘徊。