台湾地区“公投绑选举”现象评析

■ 韩冰

公投作为一种直接民主形式，本身就存在一定弊端以及操作上的局限性。台湾地区“统独认同”分化、族群矛盾尖锐、政党政争激烈，“公投”制度极易背离其就特定重大争议性事项征求真正民意的制度设计初衷。特别是在“公投”与选举同时举办的情况下，围绕“公投”展开的提案、联署或投票等活动，均易被异化成特定政党与政治人物进行选举动员，实现某种政治目的的筹码。2018年台湾地区地方公职人员选举期间，“公投”再次成为岛内政党、社会团体政治博弈工具，其对台湾政局走向、两岸关系前景的影响值得关注。

一、“公投”提升选举投票率

自2018年初以来，朝野政党、社会团体均欲以“公投”体现出的民意为工具攫取政治利益，围绕“公投绑选举”议题展开惨烈政治厮杀。因为早在2004年，陈水扁一手策划“防御性公投”时，民进党即认定只要“公投”与大型选举一起办，即可提高4%—8%投票率。2018年底，10项“公投”与选举同时举行，国民党、“时代力量”等政党依照以往经验，同样认为“公投”可提升民众投票意愿，提升“九合一”选举投票率。

一是“公投”激发岛内选民政治参与热情。在台湾地区民主化进程中，“公投”被民进党等政治势力赋予“神圣”色彩，成为检验、实践“民主”“人权”的重要指标，其危害则被遮掩。台湾民众对“公投”的认知，普遍停留在“深化民主”、“公民自决”、直接参与公共政策决策等层面，未能认清“公投”本身存在的弊端及其滥用带来的潜在政治风险。新版“公投法”大幅降低“公投”发起、联署以及通过门槛，“公投”在台湾民众公共政治生活中出现的频率越来越高，参与联署或议题讨论等相关活动，对民众而言越来越习惯化，他们为此投入的时间与精力往往进一步强化其对“公投”的关注度。在与选举捆绑的10项“公投”里，“东京奥运正名”“同性婚姻合法”等议题争议性大，内容敏感，极易引发民众辩论，激起支持或反对群体通过投票表达自身立场的意愿。“反空污”“反对‘非核家园’”等“公投”，与民众切身利益密切相关，让选民有更大动机出门投票。

二是影响青年群体投票行为。台湾青年群体深受民主教育与多元文化影响，“加之见证或参与岛内三次政党轮替，对民主、自由、公平、正义等‘普世价值观’认同度甚高”。这些青睐“非传统”“非常规”政治活动的年轻选民，服从传统及权威规范意愿较低，倾向直接参与公共政策制定与决策。特别是在“反服贸运动”、2016年大选影响下，岛内青年群体逐渐摆脱政治“边缘人”处境，成为决定台湾政局走向关键力量之一。2018年2月开始，“东京奥运正名”“同性婚姻合法”等“公投”在台北市西门町等闹市区驻点宣传、联署，且有青年政治人物，特别是民进党、“时代力量”县市议员参选人做政策说明，强化“公投”议题传播效能，很大程度上增加年轻族群投票意愿。2018年9月，“台湾民意基金会”公布民调显示，针对“同性婚姻合法公投”，可能会出席投票的人预估将不低于四成七，年轻且高教育程度选民因对该“公投”有高度兴趣，“有望提升投票意愿，对选情也会带来意想不到的冲击”。

二、候选人借“公投”展开选举营销

参照世界其他地区的选举经验，在“公投”与选举同时举办且候选人为“公投”发起者的情况下，候选人得票率可得到提升。因此，投身岛内“九合一”选举的政党提名人，争相将“公投”视作“先手棋”，竭力推动、参与“公投”活动。

一是发起“公投”议题增加曝光度。为避免竞选宣传过度浪费资源、干扰民众生活，岛内现行选举制度严格规范候选人宣传造势行为。然而，各政党候选人为规避法规掣肘，最大限度增加曝光度，屡以“公投”提案发起人或支持者身份占据媒体版面。2018年初，国民党将选举文宣主轴锚定为“反空污”等3项“公投”后，国民党台北市市长参选人丁守中、新北市市长提名人侯友宜、台中市市长候选人卢秀燕等多次就“公投”举办记者会，并担纲发言人角色。而民进党、“时代力量”、“社民党”等候选人同样不甘落后。民进党台北市市长候选人姚文智公开声称自己是“东京奥运正名公投”志工。“时代力量”县市议员参选人为在地方基层打响知名度，不断鼓噪“东京奥运正名”议题。“社民党”台北市议员参选人苗博雅力推“同性婚姻合法公投”，多次接受《民报》等媒体专访，舆论热度迅速蹿升。此外，依“中选会”规划，在投票日28天前为每项成案“公投”举办至少5场电视、网络同步直播的意见发表会，卢秀燕得以借此向民众展示个人形象，因为“卢秀燕借助由‘反空污公投’争取支持的策略相当明显，意见发表会的表现，攸关她是否能进一步拉抬选情”。

二是参与“公投”宣传、联署活动赢取选民支持。对发起或支持特定“公投”议题的参选人而言，通过举办、参与联署活动，可获取与选民互动的机会，向选民传递个人政策主张与价值理念，争取选民支持。选前敏感时期，卢秀燕、侯友宜即多次奔赴选区基层，与民众共同手持“反空污”“反深澳”等标语合照，抢占民意高地。在高雄地区，“基督教丰收教会”、“基督教长老教会”、三凤宫等宗教团体一直是民进党基本盘组成部分，由于不满民进党当局支持“同性婚姻合法”的立场，这些宗教团体表示，“同婚议题已在高雄选区延烧，如果民进党陈其迈再不回应教会诉求，未来与教会的关系恐有紧绷趋势”。与此相对，国民党高雄市市长候选人韩国瑜参选之初就表态坚守传统家庭价值，力挺“爱家公投”，2018年6月公开签署“爱家公投”联署书，他亦因此获得当地社会团体、宗教组织认可。

从选举结果来看，“反空污公投”和“反扩建深澳电厂公投”两项“公投”在全台范围内的“有效同意票占投票权人数比例”分别为40.27%、38.46%。在台中市，该数据分别为44.13%、41.42%，不但高于全台平均水平，也位列“六都”首位。这从侧面表明，国民党操盘的“反空污”和“反扩建深澳电厂”议题在台中市充分发酵，得到选民支持，也为卢秀燕大胜对手林佳龙逾20万票增添了注脚。

三是政党利用“公投”议题凝聚基本盘。政党候选人发起“公投”、举行联署造势的时间节点，大多配合岛内外热点事件，在有限的时间里，制造出紧绷的政治张力，激发其基本盘的危机意识，最终将支持者送到投票现场。以“东京奥运正名”为例，2018年7月，台中市“东亚青运会”主办权被取消后，选情持续落后的民进党台北市市长姚文智趁机打“悲情牌”与“统独牌”，称“台湾绝不向中国蛮横打压低头”，宣布开放其选举服务处方便民众为“东京奥运正名”联署，其目的就是讨好深绿选民，拉抬选情。多位“时代力量”县市议员候选人也以协助“东京奥运正名行动小组”为名，密集参与“东京奥运正名”联署活动，吸引“独”派势力选票。

台北市市长选举结果显示，姚文智最终获得24.4641万票，得票率17.29%，超过选前多家民调预估的约10%得票率，显见其利用“东京奥运正名公投”聚拢基本盘策略取得一定成效。与此类似，“时代力量”借“公投”拉抬整体选情的选举策略的确亦产生效果。其提名的40位县市议员候选人，在台北市、桃园市、新竹市、苗栗县等县市共拿下16席议员席次，台北市和新竹市各取得3席，均已跨过组成议会党团的门槛，“桃竹苗地区更是提名9席当选7席”。

四是民进党搭“台独公投”便车拉抬低迷选情。新版“公投法”虽将涉及两岸关系的“领土变更”“宪法改造”“两岸政治协议”等敏感事项排除在“公投”之外，但岛内“独”派势力通过“打擦边球”方式，抛出“东京奥运正名公投”，利用“公投”区分“我族”和“他族”的“溢出效应”，增加参与“公投”者对“我族”的认同，明确与“他族”的区隔，强化岛内民众“共同体意识”，进一步塑造岛内民众对台湾和祖国大陆是两个社会的认知，冲撞两岸关系红线。蔡英文当局最初虽不愿完全屈从“独”派要挟，但民进党整体选情不佳，亟需稳固基本盘。基于这种选举利益考虑，民进党在实际政治动作上逐渐向“独”派靠拢，企图让“绿营‘主权控’出来投票，借以强化民进党候选人的得票率”。10月20日，“喜乐岛联盟”召集人、“民视”电视台董事长郭倍宏集结“时代力量”“社民党”“台联党”等政党，在台北市发起“全民公投反并吞”游行，要求“独立公投、正名入联”。早前有意与“喜乐岛联盟”进行切割的民进党，一度下令禁止党公职及候选人参加、参与游行动员。但是面对高雄市选情不佳的现实，蔡英文与民进党为安抚基本盘不满情绪，扭转选战颓势，匆忙决定10月20日在高雄市自办“反并吞、护台湾”活动。其如意算盘是搭“独”派便车，重演陈水扁“牵手护台湾”戏码，“在十分紧缩的时间中，制造出异常尖锐的政治冲突，激荡起敌忾氛围，将满怀悲情与仇怒的台湾选民送到选举投票箱前”。

三、“公投”结果以及“公投绑选举”后续影响

依据“中选会”选前发布的公告，2018年“公投绑‘九合一’选举”期间，台湾地区拥有“公投”投票权人数为1975.7067万人，其中18岁以上未满20岁的“公投首投族”为58.2043万人。按照“公投法”规定，“公投”正式成案并举行投票，只要获得超过493.9267万张有效同意票，且有效同意票数多于不同意票，即可获得通过。

11月25日凌晨，10项“公投”投票结果出炉。“反空污”、“反扩建深澳电厂”、“反对进口日本核灾地区食品”、反对蔡英文当局“非核家园”能源政策的“‘以核养绿’”等7项“公投”获得通过，“民法保障‘同性婚姻’”“中小学阶段开展‘同性恋教育’”“东京奥运正名”等3项“公投”未获通过。引发岛内政治纷扰的“公投绑选举”活动尘埃落定，但其后续效应值得关注。

一是影响民众投票行为。繁多的“公投”项目与选举同时举行，增加民众投票复杂程度，拉长每个人投票的时间。为消化投票人潮，“中选会”宣布在投票截止时限前开始排队者，都可行使投票权。此举让去年“九合一”选举出现“这边有人还在投、那边就已经在开票”的奇异景象，导致台北市出现“弃保”效应，国民党候选人丁守中以3000余票小幅差距输给寻求连任的柯文哲，一度引发司法纠纷，很大程度上拉低岛内选举制度的正当性与合法性。

二是冲击政党社会动员模式。相较“九合一”选举约6成6的投票率，这次“公投”投票率接近5成5，每项“公投”均有约1100万人参与投票。与2004年“防御性公投”4成5投票率、2008年“入联公投”3成5投票率相比，民众参与“公投”热度创下新高。该现象在展示“公投”强大社会影响力的同时，也向岛内政党传统组织动员模式发起挑战。过去政党通过“绑桩”或媒体放大议题声量来影响民众的效果，与“公投”制造、传播以及说服民众支持的能力相比可谓“小巫见大巫”。不过，“公投”议题的发起、宣传与联署需要投放庞大人力、物力与财力，这也对岛内诸多资源匮乏但又希望借助“公投”放大政治能见度的政党提出严峻挑战。

三是徒增社会治理成本。现行“公投法”为“公投”发起、通过等设置宽松条件，使“公投绑选举”成为岛内政党政治惯常现象。由于政策制定需要一定知识与技能，特别是高度复杂的政策立法，更是普通民众短时间内难以掌握的素养，“公投”门槛下修、“选举”激化政党恶斗的交互作用将对岛内社会产生极大负面影响。以此次“公投”为例，岛内多数民众对10项“公投案”内容本身以及通过后的影响了解有限，加之“公投”用“同意”和“不同意”决定社会议题或政策方向，产生了简化议题复杂性的问题。因此，“公投”将原本应由政治专业人士解决的问题贸然抛给一般民众，交由他们自己做决定，而不是彼此面对歧异，通过充分讨论寻求共识，非但无法解决问题，反而虚耗社会治理资源。

四是警惕“台独公投”再掀台海波澜。民进党在2018年“九合一”选举中遭遇惨败，为赢得2020年台湾地区领导人选举，联手岛内“独”派势力推动“统独公投”的可能性上升。届时，两岸关系面临的风险随之升高。总的来看，在岛内政党、社会团体均欲以“公投”体现出的民意为工具获取政治利益的情况下，“公投绑选举”不但无助化解岛内社会争议，反而助长民粹思潮抬头，并将政党政治竞争窄化为统“独”之争，为两岸关系和平发展投下沉重阴霾。不过，需要指出的是，操弄“统独公投”捞取政治选票的行为，本质上是以台湾同胞福祉为赌注挑战一个中国原则，制造两岸紧张对立，搅乱台海局势，这种行径必将自食恶果。