图书馆理事会研究的三重面向：机构属性、西方镜像和中国实践

刘 辉，郑 晨（河南大学哲学与公共管理学院）

图书馆理事会建设是推动我国事业单位法人治理结构改革的重要内容，也是政府转变职能、引入社会力量参与公共图书馆治理、强化公共图书馆公益属性的重要举措。2017年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》要求推动公共图书馆等“建立事业单位法人治理结构”。［1］2017年7月，《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》明确“深入推进公共图书馆法人治理结构改革”“基本建立以理事会为主要形式的法人治理结构”。［2］2017年9月，中共中央宣传部、文化部等七部委联合印发的《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》进一步要求推动公共图书馆等“建立以理事会为主要形式的法人治理结构”。［3］2018年1月1日起施行的《中华人民共和国公共图书馆法》第二十三条规定：“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”。［4］事实上，“图书馆理事会”的相关研究已经引起学术界的关注。笔者在梳理现有文献的基础上发现，学术界和实务界围绕图书馆理事会（本文所述图书馆均指“公共图书馆”）的探讨主要聚焦于对其性质、西方经验和中国实践的讨论并形成了不同观点。因此，基于这些研究焦点厘清相关观点，具有重要的理论与现实意义。

1 何谓图书馆理事会：“权力”机构、“咨询”机构亦或“自治”机构

“图书馆理事会”一词为学界所广泛使用，但是对其概念的界定却不尽相同，目前尚未形成统一的观点。归纳起来，主要形成了3种观点：一是有研究将之界定为“权力”机构；二是有研究将之界定为“咨询”机构；三是有研究将之界定为“自治”机构。

1.1 作为“权力”机构的图书馆理事会

研究者在“权力”机构意义上就图书馆理事会的界定主要包含3种观点：一是认为图书馆理事会为“决策”机构；二是认为图书馆理事会为“决策+监督”机构；三是认为图书馆理事会为“议事+决策+监督”机构。

持“决策”机构观点的研究者认为理事会是“公共图书馆法人治理结构的核心”，其主要职能包括“确定图书馆的发展战略和发展规划，行使图书馆重大事项决策权”“依法行使管理权，自主处理图书馆业务”。理事会所拥有的决策权来自于图书馆所有者的让渡，而馆长和其他管理层人员则拥有具体事务的执行权，从而“实现了决策权与管理执行权的分离，形成了权力互相制衡和民主、科学决策的理事会治理模式”。［5］而作为“决策+监督”机构的图书馆理事会在行使决策权力之外，还要对本单位以及分馆的管理工作进行检查和监督。如，英国国家图书馆理事会不仅负责制定图书馆的组织战略方向，还要对图书馆公共经费的使用是否“符合强制和管理要求以及图书馆日常高标准的运转”进行监督。［6］但也有研究认为，“决策+监督”机构这一界定本身存在着“矛盾”——这种“双重身份”可能会导致理事会的“监督权力流失”，即当理事会集决策权和监督权于一身时对其决策权行使的监督将如何实现？当馆长、行政负责人、高级管理人员与理事会成员身份重合时又如何保证监督主体的独立性和监督过程的公正性？［7］针对上述问题，1982年，南澳大利亚在《图书馆法案》中作出了规定，理事会不仅需要监督和评估公共图书馆的工作情况，其自身也要接受政府的监督和考核。“理事会每年需将年度报告提交给南澳文化部长和地方政府联合会的主席，汇报这一年的工作状况、财务状况以及是否达到业务考核标准。文化部长也对理事会事务拥有一定的指导和约束权力，包括年度报告在内的理事会会议记录都会以文本的形式放到州立图书馆的网站上，接受大众的监督，做到工作的透明化”。［8］除了上述两种主要类型外，还有深圳市福田区图书馆成立的“议事+决策+监督”型理事会，其图书馆章程中所规定的理事会职能包括审议、决策和行使议事权等。［9］

在“权力”机构意义上设定图书馆理事会既是对文化行政部门和图书馆关系的调整，也是对图书馆原有馆长负责制的重构。一方面，这将减少行政力量直接干预公共图书馆运行；另一方面，也能够避免图书馆馆长事权过于集中，以致出现仅凭个人意愿管理图书馆的情形。需要注意的是，这种理事会的设立必须有法律规制——对治理主体的权责有明确的划分以避免法人治理结构沦为形式。

1.2 作为“咨询”机构的图书馆理事会

尽管“咨询型”理事会在理事人员构成和委任方式上与“权力型”理事会大体相同，但两者在设立方式、职能范围和组织地位等方面仍有很大的区别。作为“权力”机构的图书馆理事会，其设立需符合法律或政策规定；而作为“咨询”机构的理事会则“一般由图书馆的设置部门根据需要而设立，其程序有的依据某种政策或立法规定而设立，有的则完全由图书馆治理当局自行设立”。［10］当公共图书馆规模较大、馆藏众多、日常事务较为繁琐时，“咨询”型理事会的设立能够提高图书馆决策效率，提升图书馆决策的科学性。但是对一些服务区域较小、馆藏种类较少、读者数量不多、管理事务简单的图书馆而言，盲目设置专门的咨询型机构可能会因为程序繁琐而耽误决策时机。掌握决策权的图书馆理事会是图书馆治理结构中的“枢纽”和“中心”，起着连接政府和图书馆执行层的媒介作用；而咨询型理事会则处于政府和图书馆管理层之下，“为馆长决策、图书馆管理提供参考意见和建议，不具有参与图书馆实际运行管理和决定制定的实权，扮演着联系图书馆、地方政府和公众的‘联络员’角色”，［11］其何时以及如何发挥决策咨询作用主要由图书馆管理层或馆长来决定。

以美国各州图书馆理事会为例，在职能的行使方面，其“咨询”型理事会是“通过综合各位理事的观点，为图书馆的运营管理、发展规划等提供建设性意见，并依据州图书馆理事会的隶属关系，由州政府及相关部门或图书馆行使最终决定权”。［12］而在图书馆的人事任命、财务管理和馆藏等重大事项上，“咨询”型理事会只具备建议权或咨询权，对图书馆的发展方向影响较小。

1.3 作为“自治”机构的图书馆理事会

还有一些研究从理事会、政府和图书馆三者之间的关系出发，将图书馆理事会界定为具备“准自主管理权”的“非部门的公共实体”。尽管作为“自治”机构的图书馆理事会仍需在上级监管部门指导下建立和运作，但它并不归属于政府部门，而是“介于政府和图书馆之间”发挥承上启下的媒介作用。［13］如，英国图书馆理事会既是实现政府对图书馆管理的代理机构，也是介于国家政府部门与公共图书馆之间的自治管理机构。［14］

将图书馆理事会界定为自治机构更加清晰地表达了其在图书馆法人治理结构改革中的重要作用。原有的“政府—馆长”两级管理制度使得图书馆基本上按照某个部门或某个人的意愿运行，不利于图书馆的科学决策，限制了图书馆信息化创新发展。作为自治管理机构，理事会的理事构成更加多元，不仅有政府部门和图书馆管理层选派的成员，还有读者和有关专家等第三方利益的代表。相关研究认为，作为“自治”机构的图书馆理事会使得图书馆管理过程更加专业化和民主化，协调了各利益主体之间的冲突关系，因而成为一种更加科学和民主的图书馆治理体制。

2 图书馆理事会域外经验的镜像：以“法律”为基的多重面向

图书馆理事会域外经验受到学界的重点关注，其中美国图书馆理事会经验尤其受到关注。除此之外，学界对德国图书馆理事会、英国图书馆理事会经验亦有研究。目前，已有关于图书馆理事会域外经验的研究主要有：一是基于法律、行政任命和委员会的“美国”图书馆理事会实践；二是基于法律、行政力量和咨询委员会的“德国”图书馆理事会实践；三是基于法律、专业性和约束机制的“英国”图书馆理事会实践。也就是说，国外图书馆理事会的“镜像”呈现以“法律”为基的多重面向。

2.1 基于法律、行政任命和委员会的美国图书馆理事会实践

由于美国的图书馆理事会实践开始较早，经过不断的改革和创新，全美范围内已经形成了“多层多面”的图书馆理事会实践。在国家层面，美国成立了国家博物馆与图书馆服务署并下设国家博物馆图书馆服务理事会，作为全国的公共图书馆、博物馆的管理和服务机构。该理事会的主要职责是为总署主任“在总体政策和实践上建言献策以及评审国家博物馆和图书馆服务基金项目”，并与总署主任、理事会主席以及主任行政助理一起领导并服务于总署的各项事务。［15］在州及地方层面，州政府及各级地方政府在其区域内公共图书馆的管理中具有较大自主权。这种自治权力主要表现在以下两方面。一方面，各州有权制定符合本州实际情况的公共图书馆法。法律基础的稳固是美国图书馆事业不断发展壮大以及理事会制度长盛不衰的主要原因之一，“美国图书馆事业的管理体制建立在完善的立法基础上”，其中仅“联邦层级的图书馆专门法和相关法律就多达20余部”，50个州和1个联邦特区也通过明确的法律条文规定了各州图书馆的设立与运营以及理事会的实施细则。如《加利福尼亚州图书馆法》《俄亥俄修正法典》《纽约州教育法》等。［15］另一方面，各州及地方层面的图书馆理事会成员大都由最高行政官员直接任命。如，弗吉尼亚州立图书馆理事会成员由州长直接任命；地方性公共图书馆理事成员则由地方议会任命；相关图书馆法同时规定，理事成员构成中需要有1名来自政府部门的代表，“政府部门委派代表担任理事，实现政府作为图书馆举办者对图书馆工作、理事会工作进行监督，实现开放、民主、去行政化的管理方式”。［11］波士顿公共图书馆实行实权市长制下的理事会管理，“市长作为一个城市的最高行政官员对图书馆理事会成员进行选取和委任，市长直接参与到图书馆的管理中去，与理事会进行较为密切的互动，充分体现了政府对公共图书馆事业的关怀”。［16］

由于图书馆治理实践的不断深入，美国各州（及市等地方层级）公共图书馆除了组建理事会之外，还设置了各类独立的委员会。作为配套机构，这些委员会能够在理事会决定重大事项时提供专业化的建议和意见，有利于发挥理事会的咨询乃至制约作用。如，布鲁克林公共图书馆设立的执行委员会、理事委员会、专门委员会和特殊委员会；［17］波士顿图书馆设立了资金项目委员会、馆藏委员会、财政和审计委员会、社区服务委员会以及市场营销和筹资特别小组、技术特别小组等。［18］除图书馆理事会授权外，这些委员会多作为图书馆理事会的咨询机构，“为保证客观、专业，内设委员会通常由一定比例的理事会成员或由理事会任命的所有外部理事组成，负责协助理事会做好相关工作”。［12］

2.2 基于法律、行政力量和咨询委员会的德国图书馆理事会实践

在德国，公共图书馆属于“公营造物机构”，这类机构是指“为了履行一定的行政管理职能，由人和物有组织地结合起来所组成的公法人”，［19］其最大的特点在于要受到“设立人持续不断的影响和支配”。以德国国家图书馆为例，作为“具有公法法律行为能力的联邦机构”，该图书馆由“德意志联邦共和国联邦政府文化和传媒部门”管辖。［19］因此，行政力量在德国国家图书馆行政理事会（The Administrative Council）运行中扮演着重要角色，其影响具体表现在以下3个方面。① 在理事会人员构成方面，每届13名理事成员中5人由联邦政府、德国管理文化和传媒的最高联邦当局（3人）、法兰克福市政府（1人）和莱比锡市政府（1人）委派；另有2人由联邦议院委派。② 在资金和财务方面，理事会运营经费主要来源于联邦政府的财政拨款，因此其财政预算和所经营的收费服务范围都要受到行政权力的限制，“图书馆预算方面的行政决策必须获得理事会中德国联邦政府代表的批准，也要得到理事会中德国最高联邦当局文化和媒体专员的批准”。［19］③ 在重大事项决策方面，行政理事会主席对理事会事务拥有投决定票的权力。而作为“最高行政权威的代表”的理事会主席“必须由德国联邦政府委派，并由来自文化和传媒最高联邦当局的理事会成员担任”。［19］

需要指出的是，德国的图书馆理事会并非是简单履行公共事务的“政治工具”，虽然受到政府较多的干预，但该理事会仍保持着“公益性事业机构管理的独立性”。尽管政府选派的代表在理事会成员中占较大比例，但其选择标准是“专业技能和代表原则”，并不存在行政力量垄断理事会的现象，“并且理事会大多采取绩效考核、预算审批、还有决策公开等方式增加公益服务机构决策的问责行为和透明度”。而理事会主席虽然具有最高行政权威，对于理事会决策有绝对的判断力和影响力，但在具体的决策执行方面，理事会主席需要将一部分个人权力赋予图书馆馆长，由馆长负责图书馆的日常业务和常规事务。另外，为了保证“技术性需要”，德国国家图书馆还成立了专家咨询委员会“对行政理事会作重要建议和提出新计划”，“即专家咨询委员会的服务工作不是用行政手段，而是通过对图书馆的咨询、建议以及参与一些具体项目来完成”。［19］

2.3 基于法律、专业性和约束机制的英国图书馆理事会实践

英国的图书馆理事会也称“图书馆顾问委员会”，通常代理政府对图书馆实行管理。［14］《大英图书馆法》及一系列地方政府法案是英国图书馆理事会存在和发展的依据。根据政府的委托，图书馆理事会所负职责不只针对公共图书馆，在一些地方甚至还包括“博物馆、美术馆或者其他文化、教育、休闲等机构”等。［20］

大英图书馆是由英国文化传媒体育部设立的“执行性非政府公共机构”，这类机构不属于政府的组成部分，但拥有部分行政职权以履行相应的社会责任。因此，理事会在图书馆法规定的范围内处理“图书馆的发展规划、人事、财政”等事项时拥有相当大的自主权，同时也“承担着一定的独立责任”。［21］同时，大英图书馆理事会还具有较强的专业性。理事会成员由英国女王或文化传媒教育部部长任命，组织架构包括理事会主席，副主席兼图书馆馆长以及多名理事；而部长选任理事时则优先考虑候选者的专业知识和工作经验。通过对2015年大英图书馆理事会成员背景进行考察可以发现，“理事会主席具有多个公共机构的工作经验，其他12名理事中，其职业背景涵盖了法律、媒体、管理咨询、大学、房地产等多种类型”。除此以外，理事会还设立了建设项目委员会、薪酬委员会、审计委员会等辅助性机构，从而形成了合理的专业分工、提高了理事会的治理能力和效率。大英图书馆理事会中还设置了一项特殊制度即权益登记制度，其中包括“受薪董事合作关系”“持有股权情况”等内容，与理事成员“关系密切的家庭成员及相关人员”也需要进行登记；该制度“为理事在参与理事会讨论、做出决定以及与图书馆管理层和官员进行交流时提供额外的保障”。虽然理事会理事大多属于“公益性”岗位，没有工资、奖金等物质回报，但理事会掌握着图书馆建设项目的管理权、图书馆馆长等受薪职位的审查权以及财政经费使用的监督权等与经济利益有关的权力，因此，对其加以严格的权益登记制度约束能够“避免公众认为理事参与理事会决策活动时以理事自身的直接或间接经济利益为目的而不是以公众利益为目的，甚至会危害公众利益”。［6］

3 图书馆理事会的中国实践：地域失衡、权力落差及理事长来源的选择问题

我国的图书馆理事会实践起步较晚，立法的相对滞后给实践带来了一定的阻碍，而对国外经验的“泛化”借鉴则造成了理事会建设的路径依赖、制度创新动力不足等突出问题。理论界对我国公共图书馆理事会的研究多集中于近7年，研究主要集中于对各地理事会实践的介绍，理论研究成果相对欠缺。总的来说，图书馆理事会的中国实践及其研究在以下方面形成了“碰撞”：一是地域上——发展的区域失衡与研究的重“东”轻“西”问题；二是职能定位上——文本中的权力和实践中的权力之间的落差问题；三是理事长人选来源上——行政化来源与社会化来源的选择问题。

3.1 地域特征：发展的区域失衡与研究的重“东”轻“西”

通过对图书馆理事会实践的地域分布进行分析可以发现，广东、江苏、浙江、上海等地启动图书馆理事会组建工作较早、实施效果较好、普及程度较高并具有良好示范效应，华中、华北地区部分省份的探索也已出现。［22］我国图书馆理事会发展存在区域不平衡的问题。通过对现有研究成果的分析同样可以看出，深圳、温州、上海、宁波等沿海开放城市或经济发达地区的实践为研究者（一些研究者也是实践者）所偏爱；相较而言，西北、东北和西南地区部分省份的图书馆理事会实践很少为研究者所关注，图书馆理事会实践研究的重“东”轻“西”特征明显。

我国幅员辽阔，区域间不仅在政治、经济发展水平和方式上有很大差异，而且各地人口分布、文化传统及社会价值取向等方面都不尽相同，而这些因素在不同程度上影响了当地图书馆理事会的人员组成、机构设置和运营模式。因此，各地应因地制宜的制定图书馆章程以及理事会运行规则，避免图书馆之间章程设置雷同不能适应自身发展。有研究者在调研中发现，“许多经济欠发达地区以及县区级图书馆由于编制、经济以及公共文化需求等方面的原因，加上举办单位领导大都会任下属单位理事会的理事长而分身乏术，并未单独成立图书馆的理事会，而是成立了博物馆、文化馆以及图书馆合一的理事会”。［22］需要指出的是，欠发达地区的类似实践是一种创新还是一种“无奈”？欠发达地区图书馆理事会如何建章立制、如何有效运作？欠发达地区图书馆理事会能否以及如何“复制”发达地区图书馆理事会经验？这些问题都值得后续研究加以重点关注和探讨。

3.2 职能定位：文本中的权力和实践中的权力之间的落差

从已有文献来看，我国（大陆地区）一些地市级图书馆理事会都被赋予了决策权、监督权和议事权，如深圳图书馆理事会的定位是议事和决策机构。从理事会职能上看，其基本职责包括业务职能、人事职能、财务职能和社会职能四个方面。［23］温州图书馆理事会“作为议事、决策和监督机构，负责确定全市公共图书馆的发展战略和发展规划，行使温州图书馆重大事项议事权、决策权和监督权”。［24］广州图书馆理事会以及宁波图书馆理事会的定位都是决策和监督机构，所行使的职权基本上包括修正图书馆章程，对图书馆发展规划、年度预决算报告进行审核，确定馆长及副馆长人选并监督其决策执行活动等。［25］相较而言，被定义为决策咨询和监督管理机构的上海图书馆理事会则只能针对上海图书馆管理事务提出意见和建议，也就意味着其并不具备实际的决定权。［26］

值得注意的是，作为文本“规定”的图书馆理事会决策权等权力与作为实践的图书馆理事会决策权等权力之间存在张力。多有研究在对我国目前的图书馆理事会实践进行分析时发现：决策权难以落实是决策型理事会运行过程中面临的重要问题。由于公共图书馆属于财政拨款支持建设的事业单位，要接受上级文化主管部门的领导，其人员的招聘与选任以及预算资金的拨付和使用都需要上级部门的批示，理事会的组成人员中必须包括一定比例的政府代表且多数理事会的理事长是由分管单位的领导担任，因此行政力量在理事会决策中多起到主导甚至决定性作用。而图书馆和社会代表多只是提出建议等，这就使得理事会的设置难免流于形式，难以形成真正发挥作用的法人治理结构。也就是说，图书馆理事会文本中的权力和实践中的权力之间存在较大落差。而为解决这一问题及派生的相关问题，后续研究应重点探讨以下问题：应该“虚化”图书馆理事会在文本上的权力？还是应该（以及如何）夯实图书馆理事会在实践中的权力？即图书馆理事会的职能如何定位、如何保障、如何实现等问题都有待后续研究予以重点关注。

3.3 理事长人选来源：行政化来源亦或社会化来源

图书馆理事会的有效运作及其成员间的相互配合都离不开理事长的领导。作为重要的连接者，理事长还在政府、图书馆和理事会的互动中扮演重要角色。因此，理事长的来源与选择对理事会和图书馆的发展都起着举足轻重的作用。从已有文献来看，我国部分图书馆理事会的理事长都是由文化相关部门中的行政人员兼职担任。如：深圳图书馆理事会的理事长由深圳市文体旅游局分管副局长担任，图书馆馆长为执行理事；广州图书馆理事会的理事长由广州市文体旅游局分管副局长担任，副理事长通过提名和选举的方式产生，由广州图书馆馆长担任；湖南省图书馆理事会理事长为湖南省文化厅党组副书记、副厅长；新余图书馆理事会理事长由新余市文广新局主管图书馆工作的领导担任，副理事长由新余市图书馆馆长担任，秘书长由新余市文广新局主管业务科长担任。［14］政府工作人员在理事会担任理事、理事长能够保障政府指导精神的贯彻，也有利于图书馆理事会、图书馆获得政府的支持。但是，作为文化事业单位法人治理结构改革的重要举措，如果图书馆理事会只体现了文化行政部门的“决定”而无法发挥其他社会主体的力量，那就违背了设置图书馆理事会的初衷。

值得注意的是，一些地区在图书馆理事会理事长人选来源上做出了新的尝试。如：深圳市福田区图书馆理事会理事长由图书馆学专家担任，强化了理事会决策的专业化导向；［9］上海图书馆理事会由著名学者余秋雨担任理事长，这在避免图书馆理事会“行政化”倾向的同时对于提升图书馆的知名度及增强对读者的吸引力方面发挥了重要作用；［26］宁波市图书馆第一届理事长由宁波如意股份有限公司董事长储吉旺担任，通过企业人士“掌舵”公共图书馆理事会既提高了理事会决策的自主性和独立性，也为图书馆治理提供了新方法和新思路。［25］社会主体加入及其“掌舵”图书馆理事会既有利于创新图书馆建设资金的筹集方式，也有利于汇集专业人士和社会贤达保障图书馆发展的专业性和公共性，还有利于解决政府财力不足和人才匮乏的困境。不过，社会人士担任图书馆理事会理事长大多属于兼职，仅仅利用其正式工作时间之余来“掌舵”图书馆理事会事务，加之图书馆理事会成员属于志愿性工作，一般不支付薪酬，有可能导致理事会运行激励不足和难以常态化等问题。［7］因此，图书馆理事会如何建立荣誉机制和激励机制应成为后续研究者和实践者重点探索的课题。