中国区域经济40年的发展成就与展望

北京市社会科学院课题组

改革开放以来，党中央、国务院始终高度重视区域经济发展，完善区域发展战略，统筹协调东中西部地区和东北地区四大板块，出台一系列改革举措及指导意见。20 世纪80 年代，中央启动了以提升区域竞争力为目标的重视沿海地区发展的区域经济非均衡发展战略，力求通过改革开放启动区域经济制度创新，推动区域经济快速发展。20世纪90年代后，以均衡协调为目标的区域经济发展战略启动，2000—2006 年，中央先后出台《西部大开发战略》《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》《关于促进中部地区崛起的若干意见》，统筹推进东部率先发展、西部大开发、中部崛起和东北振兴，区域经济发展取得重要阶段性成就。在中国经济进入新常态背景下，党的十八大对中国的区域经济发展提出了更加精准的政策意见。2013年，中国提出“一带一路”倡议，成为全面提升经济水平、构建新型国际关系和打造人类命运共同体的重要支撑。之后，进一步推进京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略。“一倡议两战略”的提出，使得区域协调发展战略得到了进一步深化，全面促进当前区域协调发展格局的形成。在国家政策的有力支持下，中国区域协调发展取得了历史性的成就，长期困扰中国经济发展的结构不合理状况有了明显改观。然而，区域发展不平衡不充分的问题尚未完全解决，区域协调发展仍面临挑战。在未来一段时间内，中国区域政策的重心还是进一步促进区域协调发展，为迈向高质量发展奠定坚实基础。

一、区域经济发展战略不断完善，引领作用凸显

改革开放40年来，中国区域经济发展战略经历了从区域不均衡发展到区域均衡发展的转型。区域经济实现高速增长，区域发展差距由扩大演变为缩小，区域经济格局实现历史性演变。科技创新成为中国区域经济发展的最强动能，创业创新活力竞相迸发，创新体系日益完善，推动中国区域经济向高质量方向迈进。

从1978 年至1998 年，中国的区域经济发展战略以东部地区率先发展为重心，东部地区取得了丰硕的经济发展成果。但同时，中、西部地区与东部地区的区域经济水平也在不断拉大。为了扭转区域差距扩大的趋势，从“九五”计划起，中央提出要缓解区域发展差距。之后，中国的区域经济发展战略就转向了区域协调发展战略。

1.非均衡发展战略（1978—1998年）

改革开放初期，国民经济发展动力不足，急需转变经济发展方式，调整经济发展战略。党的十一届三中全会做出了把全党工作重点转移到经济建设上的重大决定，并采取了优先发展东部沿海地区的非均衡区域发展战略。1979 年至1980 年，中央政府先后批准在珠海、深圳、汕头、厦门四地建立经济特区，探索能够让中国人民富裕起来的经济发展道路。“六五”时期，国家明确提出了“沿海地区”和“内陆地区”，并指出沿海是“带动”内地经济发展，而内地则是“支援”沿海地区发展。1984年，中央进一步开放沿海的大连、营口等14 个港口城市，并在这些城市兴办经济技术开发区，希望通过引进外资和新技术，扩大对外贸易，带动经济发展。

“七五”时期，国家明确将全国划分为东、中、西三大地带，并提出“要加速东部沿海地区的发展，同时把能源、原材料建设的重点放在西部，并积极做好进一步开发西部地带的准备”。到20 世纪90 年代时，中国东、中、西部之间已经在经济总量上、经济结构和对外开放程度上客观形成了一种梯度格局，使得中国的地区间经济差距在不断扩大。1995年时，东部与西部之间的人均GDP之比已经达到了2.31∶1。因此，从“九五”计划开始，国家就提出要调整区域经济发展战略，逐步缩小区域经济差距。

2.21世纪开始的区域协调发展战略（1999—2011年）

中国的“九五”计划明确提出要“坚持区域协调发展，逐步缩小区域差距”，而1999年提出的西部大开发战略即意味着中国正式改变了非均衡区域发展战略，转向促进各个区域均衡发展。

四大板块的区域总体发展战略。以1999 年提出的西部大开发战略为起点，这意味着中国正式开始实施促进区域协调发展。从2000年开始，中国西部地区的基础设施建设、地区经济开发等都进入了快车道。2002 年，党的十六大报告正式提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”，并于2004年启动“振兴东北”老工业基地战略。2006年，中央出台《关于促进中部崛起的若干意见》，标志着“中部崛起”战略进入实施阶段，正式鼓励中部地区省份承接产业转移，发展现代制造业。至此，中国正式依照地理要素将国土划分为四大板块，按照不同区域的要素禀赋、发展基础、功能分工和规划前景，提出了差别化的区域发展战略，以期缩小区域间的发展差距。四大板块区域发展战略的提出，奠定了中国促进区域协调发展的基础格局，成为指导各地实施区域经济发展政策的战略基础。

主体功能区发展战略。2007年，党的十七大报告将“生态文明”理念加入了区域发展战略。之后依据不同区域国土上的要素禀赋基础，将国土划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域的主体功能区。2010 年提出主体功能区战略，并于2011 年正式发布《全国主体功能区规划》，将主体功能区发展战略上升为国家战略。主体功能区发展战略，即在主体功能区划分的基础上，对优化开发区域要注重开发强度，促进资源承载力的可持续性，重点开发区域要实施合理开发，成为未来人口和产业集聚的重点，而限制开发区和禁止开发区要严格保护相应区域的自然资源，避免经济发展和基础设施建设造成不可逆的生态资源损失。主体功能区发展战略也是在国土空间差异化开发方面的重大创新，对中国的生态文明建设和实现可持续发展都有重要的意义。

3.党的十八大之后推动区域协调发展战略走向新高度（2012年—至今）

2012 年，在中国经济进入新常态背景下，党的十八大对中国的区域经济发展提出了更加精准的政策意见。为了促进跨区域经济合作和深化对外开放，国家开始逐步针对重点区域或特定区域制定发展战略，并陆续提出了“一带一路”倡议、京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略等一系列战略，推动形成东西南北纵横联动的区域经济发展新格局。

2015 年3 月，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》发布，向世界阐述了“一带一路”的合作原则、合作框架、合作方向以及中国做出的积极行动。“一带一路”倡议以国际经济合作为主骨架，加强沿线地区重大基础设施互联互通，切实助推中国沿海、内陆和沿边地区的协同开放，构建了统筹国内国际、协调东南西北的区域发展新格局。“一带一路”倡议也为相关国家带来了积极作用，中国同“一带一路”相关国家的货物贸易额已经累计超过5万亿美元，对外直接投资超过600亿美元，为当地创造20多万个就业岗位①。“一带一路”倡议已经成为中国全面提升开放型经济水平、构建新型国际关系和打造人类命运共同体的重要支撑。

京津冀协同发展战略力求为全国跨省级行政区协同合作提供示范。以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”，京津冀协同发展稳步有序。目前，两大承载地北京通州城市副中心与雄安新区都在如火如荼地建设推进中。2018年12月，《河北雄安新区总体规划（2018—2035 年）》正式获得批复。当前，通过一系列的合作框架协议，京津冀地区已经在交通互联、生态环保、产业转移等重点领域率先实现协同发展，为成为中国北方地区重要经济增长极和实现京津冀世界级城市群建设奠定良好的发展基础。

长江经济带发展战略是重点探索长江沿岸省份人口、城镇、产业与资源环境协调发展，打造更加合理的产业分工和空间布局，沟通连接中国的海洋和内陆地区，促进经济要素的流通与海陆统筹开放格局的实现。2016年，《长江经济带发展规划纲要》确定了长江经济带“一轴两翼、三极多点”的发展新格局。为支撑长江经济带发展，《长江中游城市群发展规划》《成渝城市群发展规划》和《长江三角洲城市群发展规划》等规划也先后获得批复。2017年，《长江经济带生态环境保护规划》确定“共抓大保护，不搞大开发”为重要指导方针。

珠三角地区的粤港澳大湾区建设既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。2017年7月，《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》在香港签署，粤港澳大湾区的发展建设正式启动。2019 年2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式发布，粤港澳大湾区将成为中国对外开放程度更高、世界影响力更大、区域经济活力更强的世界级城市群。

2017 年，党的十九大报告正式将“实施区域协调发展”上升为国家战略，立足于解决发展不平衡不充分问题，以全方位、系统化视角提出今后一个时期的主要任务，着力提升各层面区域战略的联动性和全局性，增强区域发展的协同性和整体性。为落实党的十九大提出的区域协调发展战略，区域协调发展政策体系也在不断完善。2018年6月，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，为争取脱贫、实现全面小康社会发起冲锋。2018 年9 月，中共中央、国务院正式印发了《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，为未来中国乡村地区振兴、促进城乡协调发展、实现全面小康社会确定了总方针。2018年11月，中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，进一步指出实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一。可以预见，区域协调发展战略将继续成为中国未来区域发展的顶层战略，促进中国各个地区进一步发展。

二、区域经济格局实现历史性变革，区域协调性显著增强

改革开放40年来，中国经济社会发展取得显著成就，综合国力和国际影响力取得历史性进步。东部地区率先发展，中西部地区经济发展水平显著增强，东北地区经济逐步复苏。区域发展差距由扩大演变为缩小，经济发展由高速发展步入高质量发展阶段，但区域分化态势加剧。

1.区域经济高速增长，经济发展迈上新台阶

从经济增长的速度来看，从1978年到2017年，中国国内生产总值（GDP）的年增长率达到14.5%，剔除4.8%的通胀率，实际年增长率仍然高达9.3%。随着中国国民经济的快速发展，区域经济发展也取得了显著的成就，各地区的经济总产值都实现了历史性飞跃，不断跨上新台阶。实际年增长率仍然高达9.3%。随着中国国民经济的快速发展，区域经济发展也取得了显著的成就，各地区的经济总产值都实现了历史性飞跃，不断跨上新台阶。

东部地区率先发展，由高速发展步入高质量发展阶段。1978 年，东部地区GDP 仅为1514 亿元，2017年增加到了449681亿元，按不变价格计算，增长了66.9倍。2017年，东部地区国内生产总值占全国52.6%，比1978 年增长9.0 个百分点。人均GDP约为11530 美元，接近世界银行对高收入国家的定义标准。自改革开放以来，在中央政策的支持下，东部地区加快提高自主创新能力，优先发展高新技术产业和现代服务业，加快形成一批自主知识产权、核心技术和知名品牌。随着东部地区生产技术的提升，大量的资本要素及劳动力从中西部地区积聚到东部城市，中西部地区成为产业链上游阶段的主要输出地。同时，东部地区在制度建设、体制建设、科技创新等方面为全国经济发展创造经验，充分发挥了引领带动作用。

中部地区经济发展水平显著增强，可持续发展能力明显提升。1978 年，中部地区生产总值仅为750 亿元，2017 年增加到179412 亿元，按不变价格计算，增长了46.0倍。20世纪90年代以来，为了逐步解决区域发展差距扩大的问题，国家出台西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部崛起等一系列政策。随着各项战略政策的逐步落实，中部地区经济发展的支撑条件得到明显改善，基础设施与社会服务设施与东部沿海地区的差距进一步缩小，发展势头增强。同时，中部地区由于具有要素成本低、资源丰富等先天优势，积极承接东部沿海地区的产业转移，工业化及城镇化进程加快推进，对全国经济发展形成重要新支撑。

西部区域发展战略成效显著，经济总量连上新台阶。1978 年，西部地区生产总值仅为726 亿元，2017年增加到170955亿元，按不变价格计算，增长了46.6倍。1999年，国家正式提出了“西部大开发”的战略思想。2001 年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确提出了“实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，合理调整地区经济布局，促进地区经济协调发展”的指导方针，并对西部大开发进行具体部署。目前，虽然西部地区的发展仍处于上升阶段，西部地区经济发展的活力已经初步显现。

东北地区经济逐步复苏，内部出现回暖信号。1978 年，东北区域地区生产总值仅为486 亿元，到2017年增加到55431亿元，按不变价格计算，增长了28.2倍。东北地区省份数量较少，地区生产总值尚未达到10万亿元量级。改革开放以来，东部沿海地区经济快速发展，东北地区经济明显落后。实施振兴东北战略以来，东北地区从体制创新和机制创新出发，大力发展现代农业，振兴装备制造业，加快国有企业改革重组，推进产业结构调整和升级。近年来，振兴东北老工业基地战略扎实推进，取得重要进展。东北地区体制改革和机制创新步伐加快，对外开放明显增强，经济持续复苏，呈现较好发展态势。

2.区域发展差距由扩大演变为缩小，区域分化态势加大

改革开放以来，中国四大区域发展差距经历了由扩大到缩小的过程，从GDP 占全国经济总量来看，1978年东部、中部、西部及东北区域地区生产总值占比分别为43.56%、21.58%、20.89%、13.98%，2017年演变为52.56%、20.97%、19.98%、6.48%。从经济增长速度来看，改革开放以来，东部、中部、西部地区年均增速保持在两位数以上，分别为11.4%、10.4%、10.4%，而东北地区略低，经济增速为9.0%。从人均GDP 来看，东部、中部、西部、东北地区人均地区生产总值分别为84595 元、48747 元、45522元和50890元。

在改革开放初期，中国确定了优先发展东部沿海地区的发展战略，并给予沿海地区诸多优惠政策，基于其工业及区位发展优势，构建开放型经济发展格局，推动东部沿海地区先发展起来，东部与中西部间的发展差距持续扩大。1995年，中国提出实施西部大开发、东北振兴、促进中部地区崛起、东部地区率先发展等针对性区域发展战略，构建四大板块协调发展的总体发展格局。近年来，中国进一步实施“一带一路”倡议及京津冀协同发展、长江经济带战略，进一步推动区域协调发展。由此，中国形成“四大板块”“三大战略”统筹协调的经济发展布局，区域经济发展的稳定性及可持续性显著增强，各区域经济增长速度及经济总量都实现较大提升。

在四大区域经济总量及人均经济发展水平逐渐缩小的同时，区域内部也出现显著分化态势，主要包括四大区域板块间的分化、板块内部分化以及区域南北分化三个层面。在四大经济板块分化方面，2008 年至2012 年，东部地区产业转型升级加快，经济增长速度逐渐放缓；中西部地区经济增长速度加快，近几年超过东部地区；而东北地区经济增长相对较慢。在区域内部分化方面，尽管中西部地区总体经济增速相对东部地区较快，但中西部部分省份经济增速相对东部地区省份较慢。区域南北分化方面，2017 年中国南方地区GDP 占比达到60%以上，区域经济发展呈现出南快北慢、经济增长南升北降的发展格局。

3.区域经济增长的主动力逐渐由第二产业转向第三产业，产业结构逐步优化升级

改革开放以来，伴随着国家各项发展战略的深度实施，中国三次产业结构有较大改善，产业竞争力及现代化发展水平有较大提升，三次产业结构由“二一三”向“二三一”，再向“三二一”演变。40 年间，随着经济总量的增加，服务业逐渐成为区域经济发展的主导产业。从三次产业来看，1978年三次产业结构比重为24.6：47.7：27.7，而2017 年三次产业结构优化为7.9：40.5：51.6。

从四大经济板块产业结构来看，1978年与2017年，东部地区三次产业比重分别为23.3：56.8：19.9、4.9：42.0：53.1，中部地区三次产业比重分别为39.2：42.4：18.4、9.5：45.5：45.0，西部地区三次产业比重分别为36.9：43.3：19.8、11.5：41.8：46.7，东北地区三次产业比重分别为20.1：64.2：15.7、11.9：37.3：50.8，四大区域板块产业结构呈现出“由重到轻”的变化趋势。1978年，中国第二产业比重较高的省份主要分布在东北地区、东部三个直辖市以及中部的山西、西部的甘肃等地区，到2017 年，第二产业分布产生较大变化，南部的安徽、江西、福建、四川等地工业发展较快，之前第二产业比重较高的地区下降幅度也较大。第三产业方面，1978 年，中国第三产业比重最高的省份为青海，2017 年，广西作为第三产业比重最低的省份比重也达到40%左右；东部三个直辖市第三产业比重提升幅度较大，1978年，北京、上海、天津第三产业比重相对其余省市较低，2017年，北京、上海、天津第三产业比重分别达到81%、69%和58%，在全国排名前三位。

三、城镇化进程不断演进，城市群逐渐形成

世界正在经历一个城市化的进程，一个新的属于城市的时代已经来临，全球城市化水平在未来的40年内将达到70%。庞大的人口规模、飞快的经济增速，使得正处于快速城市化阶段的中国成为这一波城市化浪潮中的排头兵。

1.城市群发展初具雏形

中国城市人口比重在新中国成立初期只有10.6%，仅有0.58亿人生活在城市。2017年，中国城镇常住人口为81347万人，比上年末增加2049万人，城镇人口占总人口比重（城镇化率）为58.52%。人口不断向城市集聚，是不可逆转的历史潮流。中国处于快速城市化阶段，虽然近年来增速略有放缓，也属于中高速发展区间。根据中国官方的人口统计数据，截至2017年，中国有13座城市居民数量超过了1000万人。由于官方统计人口主要是指户籍人口，与城市实际居住人口数据存在一定出入。若按照国际惯例，把外来务工人员和城郊居民计算在内，中国目前人口超过1000万人的超大城市将更多。

随着交通网络的不断密集以及交通技术的不断发达，城市的物理边界逐步扩容，城市与城市之间的通勤时间正在缩短。很多传统意义上的大城市、小城市正在融为一体，构成一个新的经济生态，即城市群经济体。2017年1月，国家发展和改革委员会印发《中原城市群发展规划》，标志着中原城市群正式跻身7 大国家级城市群。2018 年2 月，国家发展和改革委员会印发《关中平原城市群发展规划》，在与北部湾、呼包鄂榆等城市群的激烈竞争中，关中城市群加入了第8 大国家城市群的队伍。至此形成了8个国家城市群：长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、中原城市群、关中城市群。

2.中心城市的崛起

2005 年，中国住房和城乡建设部编制的《全国城镇体系规划》正式提出建设国家中心城市。从此，中心城市在全国城镇体系中的地位和影响力不断攀升，很多城市都积极争取成为国家中心城市。目前，获此殊荣的城市有9个，分别是北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安。中心城市具有多中心、网络化特征，全面支撑巨型都市区和欠发达地区的发展。

四、深入实施创新驱动发展战略，筑牢现代化区域经济体系

改革开放以来的实践和经验已经证明，创新驱动发展战略是中国区域经济发展的最强劲动能，科技创新在区域经济增长过程的乘数效应和对区域经济增长质量与效益的促进作用日益凸现。

1.创新创业驱动取得重要进展

自党的十八大以来，以供给侧结构性改革和五大发展理念为核心的国家经济发展新思路逐渐清晰，在追求区域经济高质量发展的政策理念引导下，中国区域经济增长的新动能在不断孕育，新产品、新技术加快成长，新模式、新服务和新业态不断出现。以工业机器人、集成电路、新能源汽车、光缆、高端智能手机等为代表的高技术产品不断涌现并产业化，战略性新兴产业对经济增长的贡献比例持续加大，共享经济，蓬勃发展，区域经济发展的新动能有效释放。自由贸易试验区、国家级新区、综合配套改革试验区和自主创新示范区等改革性示范区的创新发展，为区域经济不断释放新动能提供了新平台。

2.促进新经济新动能形成的体制机制改革不断推进

党的十八届三中全会对全面深化改革做出了一系列重大部署，中央通过先行先试的方式，很多重大任务在特定目标区域落地，使其探索新路径，积累新经验。以体制机制改革，构建现代化区域经济体系的长效机制可供选择的路径还包括：努力构建并持续运行适宜的新载体和新平台，对关乎全局及区域发展的目标地区、关键领域和重要环节进行探索性试验，推动形成支持创新、鼓励突破和促进协调发展的制度环境。以改革创新为宗旨，搭建区域经济试验性平台。通过创新性试验平台等途径赋予优惠政策空间，推动创新要素不断集聚；强化财政、税收和金融等政策的指向，给予区域经济试验性平台的创新发展提供有力支持；推动重大科技创新和重大科研项目在试验性平台的布局。开展创新性探索，构建现代化区域经济体系的长效机制。围绕构建现代化区域经济体系的长效机制，在完善市场环境，促进市场资源和政府调控的良性互动等方面均取得了积极有效的成果。

3.创业创新活力竞相迸发，创新体系日益完善

党的十八大以来，中央不断鼓励自主创新，已有统计数据充分表明②：市场竞争主体的创业创新活力竞相迸发，创新创业体系日益完善。区域创新要素空前活跃，满足区域经济高质量增长需求的创新体系不断孕育、成长，主要表现在以下几个方面：第一，创新已成为企业占据市场份额的核心竞争力。2017年，据国家统计局对全国74.9万家规模以上企业开展调查，所获调查数据显示：总计29.8 万家企业开展了创新研发活动，占规模以上企业总数的39.9%。这表明创新是企业在市场经济竞争中生存的必要条件。第二，产学研合作协同创新明显加强。产学研结合是科研成果市场化的关键一环，中央先后出台并落地多项利好政策措施，鼓励并引导产学研融通协作，为打通科研成果与市场间通道，使科技创新转化为新经济动能，取得了显著成果。第三，加快构筑科技创新中介服务体系。技术孵化转化、科技咨询培训和投融资服务等全方面多层次的科技创新中介服务体系不断完善，蓬勃发展，极大地促进了中国创新要素的整合和创新成果的转化。

4.科技创新对区域经济发展的带动效应愈发凸显

党的十八大以来，科技创新在产业结构优化升级、产品供给结构优化和经济新动能培育等方面的支撑和提升作用愈发凸现。科技创新已成为提升区域经济核心竞争力的根本性动力。科技创新对区域经济发展的引领作用主要源自③：第一，国家高新技术产业开发区成为区域创新发展的主力平台，与国家创新城市、自主创新示范区的互补互通、互联互惠发展。第二，各区域科研要素投入强度与研发支出规模不断扩大，科技成果转化能力提升。第三，科技创新优化区域产业结构促进区域产业协作与深度分工的形成。

5.创新保障体系不断完善，创新环境持续优化

区域经济高质量发展，必须要有符合创新需求的制度供给，同时还要有符合创新型经济发展所需要素的供给。创新环境持续优化可供选择的主要路径包括：第一，以体制机制创新为突破，发挥市场在基础资源配置中的决定性作用。第二，释放创新活力，营造有利于创新的社会氛围。第三，继续夯实创新基础设施，加快部署重大科技基础设施，重点支撑前沿性交叉学科研究平台的建设。

五、生态文明建设持续推进，区域环境治理成果显著

1.生态文明理念不断完善，生态文明建设持续推进

自改革开放以来，依据不同发展时期经济社会建设需求与生态环境特征，党中央持续推进生态环境保护与建设实践，形成了具有中国特色的生态文明思想理论成果，各时期特征如下。

生态环境保护思想萌芽期（1978—1989 年）。改革开放初期，中国开始重视生态保护，将环境保护作为一项基本国策，主要措施如下：重视森林资源保护，鼓励公众参与义务植树，运用法律法规手段杜绝滥伐森林行为；提出应用先进科学技术保护生态环境，包括新能源开发、环境治理技术、“三废”综合利用技术等。该时期中国形成了生态环境保护的基本思想和理念，但尚未形成科学体系。

以协调发展为核心生态环境保护思想持续深化期（1990—2000年）。伴随着经济社会快速发展，生态环境形势日益严峻，对此，中国提出了可持续发展战略，强化生态环境保护理念。在具体实践中，重视西部大开发造成的环境退化问题，依法依规进行生态综合治理；重视生态技术革新，建立了资源节约型经济发展模式；强调国际与区域合作，共同治理生态环境问题。

以科学发展观为指导的生态文明理念初步形成期（2001—2010 年）。进入新世纪，生态资源短缺、环境污染与生态退化严重影响区域可持续发展，中国提出“以人为本，树立全面、协调、可持续发展观，促进经济社会和人的全面发展”，在党的十七大报告中首次提出生态文明建设，推进建设资源节约型与环境友好型社会，初步形成了具有中国特色的生态文明的新理念，生态环境保护思想开始趋于系统化。实践上，提出通过环境立法推进生态文明建设，鼓励环保产业技术革新，发展循环经济，减轻生态环境压力，加快转变经济增长模式。

以绿色发展理念为指导的生态文明理念深化期（2011年—至今）。党的十八大以来，以习近平同志为核心的中央领导集体系统地阐述了中国特色社会主义生态文明建设理念，在党的十九大报告中首次提出了“绿水青山就是金山银山”的理念，探索了中国特色的生态文明建设道路，完善了生态环境保护的科学理论体系。实践上，制订了蓝天保卫战三年作战计划；构建绿色低碳循环产业体系，鼓励发展环保型战略性新兴产业与现代服务业；完善多主体共同参与的环境治理体系与环境保护的法律法规与保障机制。

2.区域环境治理成效显著，生态环境质量持续好转

改革开放初期，由于缺少环境保护意识，区域生态环境质量存在一定程度的下降，后期，在可持续发展、科学发展观、生态文明等战略理念的指引下，四大区域对生态环境与污染治理的认识不断深化，生态环境质量总体上呈现出先下降后缓慢回升的变化趋势，治理模式由各省市政府各自为政向跨区域联防联控转变，四大区域在环境治理实践中形成了多样化的区域环境治理路径。具体来看：东部地区作为改革开放的前沿地区，资源禀赋条件优越，在快速工业化与城镇化过程中，产生了秋冬灰霾污染、臭气污染、酸雨等跨流域环境污染，环境质量持续下降，对此，东部地区通过实施跨流域污染治理工程，应用新技术，有效推动了生态环境质量的提升。

中部地区是中国重要的粮食主产区与能源原材料基地，工业化的起步发展导致环境污染日益加重，长江流域水污染与大气污染加剧了粮食主产区农业面源污染，对此，地方政府采取优化产业布局，整治散乱污企业，提高产业环境准入标准，发展生态友好型农业，构建绿色产业体系，降低煤炭等重点燃料消费总量等措施，开创了生态治理新局面。

受自然资源禀赋与地理环境的制约，西部地区生态环境较为脆弱，生态环境退化与水资源短缺问题严重，制约了区域可持续发展，对此，西部地区通过实施植树造林、开源节水、退耕还林还草等生态修复工程，使生态环境质量总体趋于稳定并略有上升。

东北地区是中国重要的粮食主产区与装备制造业生产基地，重工业发展导致各类资源过度消耗，“三废”污染严重，对此，东北地区通过实施“天保工程”、盐碱地改造、退耕还林还草、湿地保护与生态移民等生态建设与环境修护工程，有效提升了生态环境质量。

六、体制机制改革不断推进，区域发展更加协调

自实施区域经济协调发展战略以来，中国不断地从体制机制上进行调整，促进区域协调发展战略的实施。2018 年11 月，中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，明确要建立区域战略统筹机制、健全市场一体化发展机制、深化区域合作机制、优化区域互助机制、健全区际利益补偿机制、完全基本公共服务均等化机制、创新区域政策调控机制、健全区域发展保障机制，大力推动促进区域协调发展的体制机制改革走向新高度。

1.以区域经济联系为主体推动区域战略统筹达到新高度

首先，中国在实施区域经济协调发展战略过程中，对区域总体的认识在不断深化，区域经济发展政策越来越集中于以区域经济联系为重心。“西部大开发”“东北振兴”和“中部崛起”战略都是以地理为核心划分的。之后，中国将生态文明的理念加入了区域发展总体战略，并进一步提出了主体功能区的划分，以主体功能区战略进一步促进区域经济协调发展。在党的十八大之后，“京津冀协同发展战略”“长江经济带发展战略”和“一带一路”倡议等以经济联系为侧重的区域协调发展战略陆续提出。这些战略和倡议从跨行政边界等更高层次考虑整个区域的要素禀赋、资源配置方式、经济发展模式等问题，更有利于整合区域的经济发展资源，明确区域经济的发展方向，促进区域经济的互动增加，提升区域经济的发展质量。2017年，党的十九大报告指出，将“以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，进一步强化对区域经济联系的关注，即要通过城市群的建设，构建跨行政边界，支撑区域经济发展的坚实基础，推动区域经济实现协调发展。

从基于地理的划分到基于功能的划分，再到基于区域经济联系的划分，对区域总体认识的不断深化，促进了区域经济协调发展机制的不断改革，有利于从更高的高度统筹区域发展，充分地利用好区域内的经济发展要素，加强区域经济联系，提升整个区域的经济活力。

2.以扩大开放为推手引领区域对外开放实现高层次发展

对外开放是中国改革开放获得巨大成就的重要原因。更好地实现内陆地区的开放是进一步推动改革开放的必然要求。2011 年，第一趟中欧班列“重庆—杜伊斯堡”开行，打开了以铁路运输为载体进行对外贸易的稳定通道。2014 年，《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》提出构建沿海、沿江、沿边对外开放新优势，建设陆海双向对外开放新走廊。此后，在“一带一路”倡议的推动下，中国不仅有更多的城市以铁路运输的方式构建对外开放的新通道，还同时通过沿长江开放内河贸易，充分联动中国的沿海和内陆，形成海陆统筹的对外开放格局，为中国绝大部分地区都争取到对外开放的机遇，有利于区域协调发展。

除开放地域扩大外，中国的对外开放层次也在不断提升。2013 年，上海自由贸易试验区率先成立，其不仅整合、优化了过去对外开放与对外贸易的成果，还进一步启动了金融业的开放创新，为全面深化对外开放提供经验。之后，国务院进一步批准了福建、天津、广东、河南、湖北、重庆、四川、陕西、海南等省（市）的自由贸易试验区方案，特别是中西部省份自由贸易区的建立，表明了中国深化开放、更多地参与全球化的积极态度。

3.以政府管理改革为契机激发区域市场经济活力

改革开放的目的，还在于激发区域市场经济的活力。过去，中国地区间政府管理的差距都阻碍着区域协调发展的实现。因此，政府管理领域的改革也一直在不断深化。

首先，各级政府积极改革政府治理方式，促进政府从管制型向服务型转变。2006年，党的十六届六中全会第一次指出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。党的十八大以后，通过反腐倡廉、创新政府管理方式等改革措施，各级政府积极实施“简政放权”，有效减少行政管理对市场经济的约束。党的十九大报告进一步指出，要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，建设廉洁高效、人民满意的服务型政府。2018 年3 月，国务院也进行了重要机构改革，大大推动了政府管理改革的进程。

其次，促进区域协调发展的改革一直朝着加强地区间合作、打破行政壁垒的方向不断推进，加快区域经济一体化实现。当前中国京津冀、长江经济带、珠三角地区三大区域均已实现海关通关一体化，整体贸易便利度大大上升。2018年7月，上海、江苏、浙江、安徽的《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020年）》正式发布，将涵盖交通、能源等12 个领域的一体化合作。同时，国家级新区、自由贸易试验区等特区建设已经在提高区域经济发展的协调性中担当越来越重要的角色：一是特区中可以率先试行更加创新的政府治理方式；二是国家级新区已经逐步成为区域协调发展的重要支点，部分国家级新区本身已经突破了原本的行政边界，既有利于协调优势要素和产业的配置，又能与已经发展成熟的城市区域相辅相成实现新发展；三是建立较高级别的国家级新区，有利于构建新的区域经济增长极，例如，雄安新区就为京津冀协同发展奠定了全新的发展格局。

4.以财税制度改革为抓手促进区域经济协调达到高水平

解决发展差距问题，单纯靠市场自发调节是无效的，政府必须履行好再分配的功能，而财政则是政府进行再分配的主要手段。公共服务均等化水平是体现区域经济协调发展的重要领域，因此，财税制度改革的重要目标就要对中央政府和地方政府在财权与事权上进行重新调整，对地区间发展差距过大的公共服务实施必要的平衡和调节。2018年，《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》出台，将义务教育、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障等8大类共计18个事项纳入中央与地方共同财政事权范围，并规范指出责任分担方式，标志着财政事权和支出责任划分取得了新的重大进展，有利于促进基本公共服务均等化水平的提高。

为促进区域经济协调发展的实现，优化区域互助机制与健全区际利益补偿机制等一系列相关举措都在积极推进中。例如，在扶贫工作方面，中共中央、国务院发布了一系列文件，指导重点脱贫攻坚工作，并针对贵州等地区发布了一系列对口支援计划，力求实现脱贫目标。在健全利益补偿机制方面，中国生态保护补偿方面的顶层制度设计《关于健全生态保护补偿机制的意见》于2016 年发布，要求到2020年基本建立生态补偿制度体系，促进生态保护者和受益者之间的良性互动。可以预见在财税改革不断推进的基础上，中央政府和各个地区政府将更有实力促进区域经济协调发展的实现。

七、中国区域经济发展的未来趋势

总地来看，改革开放40 年来，中国经济发展方式转变和经济结构调整取得重大进展，长期困扰中国经济发展的结构不合理状况有了明显改观，经济运行的质量和效益显著提升，内生动力不断增强，为迈向高质量发展奠定了较好基础。

1.区域协调发展战略引领作用将进一步提升

党的十九大报告正式提出，将“区域协调发展战略”上升为国家战略，这就意味着在未来的区域发展中，区域协调发展战略的引领作用将更加凸显，其指导作用也会进一步强化。具体体现在以下三个方面。

第一，区域发展协同性不断增强。区域协调发展战略将促进中国区域发展的协同性不断增强。这种协同性，一方面，体现为加强区域间协同，即四大板块还需要进一步根据各自的现状和特点，增强发展动力，实现更加有效的区域协调发展。另一方面，党的十九大报告进一步指出，要“以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，这就意味着以经济联系为基础将成为制定区域经济发展政策的着力点，区域间的分工协作和协同治理将成为促进区域发展的重要方式。因此，区域协调发展战略将提升各层面区域战略的联动性和全局性，未来城市群之间的交流和合作也将增强区域发展的协同性和整体性，必将进一步开创中国区域协调发展新局面。

第二，区域发展空间将不断扩大。党的十九大报告强调的区域协调发展战略将进一步促进中国经济的纵深发展。一是明确提出区域互动，进一步要求经济优先发展的地区带动经济相对落后的区域，促进区域发展的均衡。二是明确提出城乡联动，通过实施乡村振兴，将支持乡村地区发展提升到新高度。三是明确指出要坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。四是明确提出要加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区的经济发展。五是强调生态文明，促进区域经济发展的可持续性。因此，整个区域所涵盖的不同类型空间都有了差异化的发展战略和发展政策，将有力促进区域发展的空间协调性。

第三，区域经济实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。实施区域协调发展战略将促进区域经济实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。一是实施区域协调发展战略将推动各区域充分发挥比较优势，深化区际分工，建立协调的区域合作机制，实现区域发展的共赢；二是实施区域协调发展战略将促进更加便利的区域互动机制建立，促进各类要素有序自由流动，提高资源空间配置效率，提高整个区域经济的运行效率；三是实施区域协调发展战略将更加注重缩小区域间的基本公共服务差距，使各地区群众享有均等化的基本公共服务，让区域实现更加公平的发展；四是实现区域协调发展战略也与主体功能区规划理念相一致，将推动各地区依据主体功能定位，采取适宜各地区的发展模式，促进人口、经济和资源、环境的匹配和空间均衡，实现各个地区的区域可持续发展。

2.区域经济发展差异化态势仍将持续

随着中国经济发展进入新常态，结构调整和改革推进力度不断加大，中国区域结构正逐步由差别化向均衡化转变，但短期内区域经济发展差异化态势仍将持续。

第一，东中西部地区经济发展差距将进一步缩小。改革开放以来，东部地区实现率先发展，逐步进入城镇化及工业化发展的后期阶段，未来经济发展将向稳增长、提质量方向发展，经济增速也将逐步放缓。“十四五”时期，国家将进一步深入实施西部大开发、东北等老工业基地振兴以及中部地区崛起等发展战略。中西部地区具备良好的资源条件，是国家实施“一带一路”倡议的关键地区，加上国家实施西部大开发战略和中部崛起战略，中西部地区迎来更多政策机遇，未来也将成为中国经济增长的重要支撑区。东北地区未来将以深化体制机制改革为主线，全面振兴老工业基地。随着国家中西部发展战略的深入实施及基础设施和社会服务设施的进一步改善，未来中西部地区与东部地区的发展差距将进一步缩小。

第二，中西部地区经济增速继续领跑全国。从国际形势来看，世界经济复苏缓慢，以出口为导向的东部地区经济发展将受到很大影响。从国内发展背景来看，东部地区进入城镇化及工业化发展的后期阶段，未来城镇化及工业化发展的重点将逐步向中西部地区转移，成为中国经济发展的重要载体。随着国家“一带一路”、长江经济带等重大倡议和战略的落地实施，中西部地区基础设施建设及交通基础条件将得到极大改善，以高速铁路、高速公路为主的交通运输系统将为中西部地区经济社会发展提供重要支撑。此外，中西部地区在能源、原材料行业的投资强度明显高于东部地区，将大幅度拉动中西部地区经济的发展。同时，由于东部地区的劳动力、土地等生产要素价格大幅度上升，部分低附加值的产业开始向中西部地区转移，中西部地区经济增速将继续领跑全国。

第三，东北地区增速将有所回升，但仍是发展洼地。东北地区国有企业比重较高，在经济发展中面临市场化程度低、经济增长动力不足等问题。目前东北地区经济发展有一定的回暖信号，但由于东北经济仍面临投资需求不足、国企改革滞后等问题，未来投资营商环境仍待改善，政府与市场、政府与企业及社会的发展关系等一系列深层次矛盾仍待破解。

3.创新驱动成为新时期中国区域经济发展的重要路径

中国科技发展已转向重点提升自主创新能力，创新驱动发展战略与中国经济社会的发展深度融合。能否构建区域现代化经济体系，进而有效启动区域创新网络，增强创新功能和提高创新成果转化效率，实现创新驱动发展战略有效融入区域经济发展布局，是今后破解区域经济发展及区域动态竞争优势的关键性课题。为在推进新时代创新谱写区域发展的新篇章，课题组提出以下展望性建议。

第一，继续构建高端化区域创新网络。区域创新网络又称区域创新环境，是指地方行为主体（企业、大学、科研院所、地方政府等组织及个人）之间在长期正式或非正式的合作与交流关系的基础上所形成的相对稳定的系统。通过这种创新网络系统的构筑，区域内企业能够发挥协同创新优势，充分利用本地创新资源研发有发展潜力的新产品、新产业，实现企业自主创新能力的显著增强。

第二，有效发挥政府职能，培育良好的区域创新环境。培植良好的区域创新环境必须发挥政府的有效调控作用。可以从以下几方面着手：一是由政府主导，采用多种投资模式，建设通达的区域交通运输体系、网络信息通信系统，并进一步增加对人才培养、科研机构的投入；二是制定符合各地实际状况的规划与政策，鼓励产学研之间的密切交流与有效合作，增加政府、研发机构以及企业之间的互惠互联，培植具有创新精神的企业公共文化；三是进一步打破各种体制机制障碍，将不同所有制的创新要素都纳入到创新网络中，通过网络组织的高效整合与运行，实现对创新要素和创新资源的优化重置。

第三，深入实施创新驱动发展战略，实现区域经济增长方式的根本性转变。率先支持重点地区改革创新，先行先试。支持东部地区继续发挥创新引领支撑作用，积极引进国际先进技术及管理经验，创造出更多具备自主知识产权的核心技术和知名品牌，聚焦原始创新能力，率先实现创新发展，并辐射、引动中国整体科技创新能力的提高。

提升劳动力技能和素质，促进劳动力红利由数量型向质量型转变。其一，缩小区域间基本公共服务差距，为创新型科技人才营造良好的政策环境和服务空间；其二，因地制宜，积极发展不同层次教育，在中西部地区和广大农村地区着力提高劳动力平均受教育年限，加快发展高等教育，大力发展职业教育、岗前培训；其三，加快对创新科技人才的引进、培育，精准对标，着重引进重点发展产业及对应高层次创新型人才。

分类施政，因地制宜，继续创新区域政策体系。推动建立多维度、多空间尺度的区域政策框架体系。一方面，在尊重市场对资源配置起决定性作用的基础上，针对东中西部地区和南北方的各自区域经济社会发展阶段与特征，加速形成以城市群为核心的区域经济发展单元。另一方面，适度缩小区域单元空间尺度，提升区域政策的目标性与精准性，注重解决各类型区域在发展中所面临的问题。

4.城市群成为区域高质量发展的重要载体

中国的城市化由粗放式发展阶段逐步转型到高质量发展阶段，一方面，城市化不再是以往的“化地不化人”，城乡统筹发展日益加强；另一方面，城市之间分工协作日益紧密，开始呈现网络化、智能化和协同发展趋势。

第一，土地制度改革将提高城市化质量。2018年10 月23 日，党的十三届全国人大常委会第六次会议对农村土地承包法修正案草案二审稿进行了分组审议。土地确权是农村土地制度改革的基础性工作，2018 年也是土地确权的收官之年，国家全面完成土地承包经营权的确权登记以及颁证工作，并完善农村承包地“三权分置”制度。土地制度改革将在坚持落实集体土地所有权、稳定农户土地承包权前提下，平等保护土地经营权。土地制度改革的主要影响如下：一是加速城市建设进程。以大力开发城镇和进行城市现代化建设是中国推动城市化进程的主要方式。对比国外城市发展历史，中国之所以能快速有效地推进城市化，土地制度起到了关键作用。然而，时至今日，不少城市土地资源紧张，而周边农村土地资源闲置。通过土地制度的改革，促进农村土地资源合法入市，将进一步释放土地资源开发潜力，增加城市土地资源供给，降低城市建设成本。二是加速农民城市化。土地制度改革将推动农村土地规模化经营，剩余的农业人口将逐步与土地分离。为了得到更好的工作机会，也为了给子女创造更好的教育条件，这些农民将逐渐迁居城镇，并转变为市民。随着基本医疗保障体系以及各项社会保障制度的不断完善，人们在城市的生活也会有基本的保障。三是加速农业产业化。农村土地规模化经营的条件日益成熟。近年来，农用无人机技术突飞猛进，应用范围不断拓展。加之物联网技术的普及，即便以往山地丘陵地区不适宜大规模机械耕作的土地也会逐渐实现规模化经营，从而推动农业实现产业化经营。

第二，城市群将呈现网络化、智能化和协同发展趋势。城市群的总体布局不仅要与中国的经济地理格局和中国经济社会发展水平相适应，也要适应当前互联网背景下城市群集散方式变革和开放式架构的新特征。随着交通和通信技术的飞速发展，物质、信息的沟通更加顺畅，使得城市群的结构也将不断演化。一是城市群的网络化发展。城市群体系内部多城的协调更畅通，跨区域、跨行业、跨部门的城市群发展协调机制更完善，城市群将逐渐形成合理定位和专业分工，形成一个覆盖全国的城市网络体系。二是城市群的智能化发展。利用互联网、物联网、大数据、云计算等新技术，人们将创新城市群的建设和协作方式，不断进行自我迭代和动态演化，构建智能、立体、高效、安全的现代城市群体系。三是中心城市的协同发展。随着数字经济和交通互联的同步，特别是互联网与高速交通的深度融合，城市群的中心城市之间联系将更加紧密。

5.城乡区域协调发展将稳步推进

进入新时代，乡村发展滞后与城乡发展不平衡成为中国城乡区域协调发展的主要障碍性因素。自乡村振兴上升为国家发展战略，大力推动乡村建设、缩小城乡发展差距将是中国未来一段时期内的重点建设任务。

一是城乡公共服务均等化的体制机制将得到进一步健全。涉及内容包括农村公共服务需求将进一步完善，农村公共服务的财政投入将进一步提高，各级政府参与城乡公共服务的事权、财权的责任与分工将进一步明晰，城乡一体化的法律法规将进一步出台与落实，跨区域、跨城乡、统一的劳动力市场有待进一步构建。

二是区域协调发展战略与规划将进一步落实。西部大开发、东北振兴、中部崛起、长江经济带、京津冀协同发展等国家战略规划将得到进一步落实，国家战略对区域协调发展的积极作用将进一步凸显；以市场机制为主、政府调控为辅的区域协调发展的体制机制也将进一步完善。

三是跨行政区域合作将得到进一步深化。从区域总体需求出发，不同地区、不同部门之间区域规划不衔接、不协调的问题将得到进一步解决，跨区域规划的统筹与协调、生态环境协同治理与合作、生态联防联控的执法协作机制、生态治理的法律法规的标准化将进一步深化，跨区域生态补偿机制将进一步明晰。

四是贫困农区的支持性政策将进一步完善。农民就业的鼓励性政策将进一步强化，改善贫困农区生活生产条件的公共服务设施与基础设施建设投入将进一步加大，村镇适度集中居住规划将进一步落实，以培育优势产业为核心、充分发挥资源优势、带动农民致富的具体脱贫办法将进一步出台，生态脆弱区维护生态安全的补偿机制将进一步健全，贫困农区脱贫的政绩考核机制、政策激励机制等保障机制将进一步完善。

注释

①《习近平主席提出“一带一路”倡议5周年：构建人类命运共同体的伟大实践》，人民日报，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-10/05/content_5327979.htm，2018年10月5日。②数据来源：《国家统计局发布改革开放40年科技创新成就报告》http：//www.sohu.com/a/253876069_697460.③数据来源：《改革开放40年以来各省级区域经济社会发展对比启示及政策建议》，http：//www.sohu.com/a/230034993_618573.