行政事业单位专项资金管理现状及建议——基于黄山市林业局的调研报告

杨 卉，许绍双

(1.2.皖西学院 经济与管理学院，安徽 六安 237012)

行政事业单位的专项资金在促进社会经济发展、改善人民生产和生活条件、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。相关人员在审计工作中发现，专项资金在分配、拨转、使用、管理等方面仍存在很多问题[1]。文章以黄山市林业局为例，对其专项资金管理情况进行调研，从中发现问题，提出改善黄山市林业局专项资金管理情况的可行性建议。

一、调研概况

(一)调研对象基本情况

本次调研的对象是黄山市林业局的基本情况，其中着重调研该单位的专项资金管理情况，并根据调研情况做调研报告。黄山市林业局为黄山市重要市直单位之一，执行政府职能。黄山市的各方向边界与多发达省市接壤，境内有迭戈的山峰，纵横交错的沟壑，复杂的地形，各种丰富的资源，森林覆盖率大，是我国重点森林旅游度假区，闻名于世界。近年来，黄山市着手缔造国家森林城市、着力争取省级森林城市，各区县着手建立森林城镇、新建森林长廊示范段。黄山市林业局作为林业资源管理部门，在这当中起着至关重要的作用，在做好日常林业资源检查工作的同时，还要积极改善市县林业环境，争取成功获得“国家森林城市”等称号，所以黄山市林业局的工作范围较大，开展的重要项目较多，启用的专项资金数目庞大，对于该单位的调研工作难度较大。

黄山市林业局积极配合调研，表示尽力提供相关重要资料，如银行对账单、记账凭证、账簿等，并随时解答调研过程中发现的问题，保证调研工作进展顺利，并取得良好的调研结果。

(二)调研目的

通过对黄山市林业局的专项资金进行专项审计及专项审计调查，深入了解黄山市林业局专项资金管理程序、成效等综合情况，并根据黄山市制定的《专项资金管理办法》，探索分析黄山市林业局对专项资金的管理是否使用得当，是否有虚报假报等现象。为了保障专项资金在分配、使用和管理等各环节的合规性、效率性，调研小组必须加强对该单位专项资金的监督，从管理和制度的角度去披露、剖析存在的问题，保证专项资金的安全性，推动专门的支出预算制度建设，提高专项资金的管理制度的完整性[2]。

(三)调研方法

1.顺藤摸瓜法

根据专项资金的流通顺序和发生每一笔款项的时间序列，追寻资金的踪迹，检查资金的最终落点，是否与预算相符，是否存在不合理现象。这是最有用的方法，但耗时、耗力，工作量较大，对于该单位部分重点项目调研小组采用此方法。

2.银行存款核对法

通过核对开户银行的存款余额，查找是否存在挪借专项资金的现象。不仅要核查每一笔款项的发生是否合理，还要核对银行对账单，并着重注意是否存在未达账项以及形成原因[3]。假如遇见与事实不相符、相差金额较大，或者虽然相符，但与正常往来相悖的发生额，要着重核查，如条件允许，可延伸调查相关部门账簿，做到不漏查缺查，不放过任何一个银行账户往来细节，调查清楚专项资金的具体流向。

3.计算机核对法

通过应用计算机上的记账程序、审查程序，使两程序相互结合，做到数据透明化，从中查找是否存在不合理、不真实的账务数据，假如发现存在问题后，则进一步查阅相关资料，如银行对账单、记账凭证等。同时做到综合分析财务数据，两者对比，从中发现对口数据是否有较大差额，并延伸调查其成因。

(四)调研结果

通过查阅黄山市林业局提供的财务资料，包括银行对账单、记账凭证、财务报表等，调研小组综合分析该单位财务状况，并从中截取部分资料，得出调研结果。

1.引导资金情况

统计财务资料后，整理出以下表格，为黄山市林业局2013—2015年收到中央财政、省财政下划的专项资金。

表1 2013年黄山市林业局专项资金下划单 (单位：万元)

(资料来源：黄山市林业局)

如表1所示，表内数据为2013年中央财政、省财政下划给黄山市林业局的专项资金。

表2 2014年黄山市林业局专项资金下划单 (单位：万元)

(资料来源：黄山市林业局)

如表2所示，表内数据为2014年中央财政、省财政下划给黄山市林业局的专项资金。

表3 2015年黄山市林业局专项资金下划单 (单位：万元)

(资料来源：黄山市林业局)

如表3所示，表内数据为2015年中央财政、省财政下划给黄山市林业局的专项资金。

2.支持的建设项目情况

黄山市林业局日常工作中，除了收到中央财政、省财政的下划拨款外，还针对黄山市林业资源现状，制定相关项目计划，逐笔逐项地解决现存在的问题，如针对某种类树木、针对某种类昆虫，均有相应的独立项目可行性研究及项目概算，并根据项目完成情况，作出相关总结。

黄山市林业局的部分项目已进入收尾阶段，需要相关中介机构在综合评定之后给出验收报告，黄山市林业局根据项目建设期财务、人工等方面，进行成果验收；部分项目正在进行阶段，黄山市林业局需要在相关机构的支持下，持续完成项目建设；部分项目计划开始，黄山市林业局正在组织相关中介机构拟定可行性研究计划，并根据上级批复，制定最终项目建设计划。

二、黄山市林业局专项资金管理存在的问题

(一)资金管理方面

1.项目资金财务管理不规范

对黄山市林业局部分项目的抽查结果显示：有的项目未按基本建设财务管理相关规定单独建账、自主核算，而部分项目则由于点多面广，资金分散，资金与其他专项资金整合核算、使用，导致建设项目总投资概况不清、费用核算不明晰以及用引导资金偿还以往债务等不规范行为的存在[4]。

2.各单位财务管理职能并未得到有效发挥

在黄山市林业局的日常工作管理中，信奉“各司其职”的原则，在合理分配工作的前提下，各做各的事，长时间下来，也会出现专项资金管理上的一些问题，比如，建设一个项目时，财务人员只是进行资金核算，业务人员则进行现场操作，两者之间无沟通无交流，导致财务人员无法根据项目的现场实施情况合理分配资金，最终造成二者之间的矛盾，财务管理职能并没有完全发挥出来，项目不能顺利进行。

3.未及时下拨专项资金

由黄山市林业局承担的土地赔偿款资金应全部拨付到位，而截止调研结束日，仍有部分资金滞留在区县财政专户未下拨到相应账户。

(二)建设项目管理方面

1.部分项目建设程序不到位

从调研情况看，黄山市林业局项目管理较规范，部分项目前期建设程序存在不同程度的规划、土地指标、招投标等方面的问题，这些问题也是影响部分项目未正式开工的主要原因。同时，因部分证件未办理齐全，造成目前土地征用及拆迁补偿等费用无法进行合理分摊；黄山市林业局部分项目监理、规划、设计、设备、装饰等未实行招投标。

2.项目档案管理不完善

调研发现，由于部分建设项目尚未完工，从主管部门到部分项目单位，不同程度地存在项目档案资料收集不完整、资料归类不规范等现象。有的项目虽然建立了档案资料，但不能全面地反映项目实施、管理的全过程。项目档案盒里只有申报材料、财务往来帐和基础性资料等，缺少实施方案、工作计划、工程进度、会议纪要、招投标、合同、协议、图片、竣工验收报告等相关资料[5]。

(三)专项资金管理制度方面

1.专项资金管理制度不健全

随着当代经济的飞速发展，对专项资金管理制度的要求也日益提高，但是《专项资金管理办法》等制度的更新的速度跟不上经济制度的换代速度，所以在一定程度上，有的专项资金管理制度达不到经济社会的发展要求，缺乏系统的制度设计，更有甚者，部分行政事业单位意识到其正在使用的制度不够细化，但是并没有足够的能力进行修订。

2.专项资金管理不规范

黄山市林业局有的项目专项资金并未按照规定单独建账，而有的项目虽然单独建账，但却无故开立多个无关账户，使得单位无法集中管理项目专项资金，各银行也无法集中管理该单位账户。

3.专项资金的使用不规范

黄山市林业局有的项目专项资金即使进行规范管理，但是依然有小漏洞，比如使用方面。黄山市林业局在使用专项资金过程中，有利用漏洞挪借资金的迹象，即预算与真正使用不相符。专项资金一旦汇入黄山市林业局账户，则由其完全支配，肆意更改其用处，甚至设立“账中账”，在行政事业单位日常消费支出或行政支出活动中，尽可能多地使用项目专项资金而非行政资金。如黄山市林业局在一项目中，项目概算中写明购买1辆专用车，但实际购买2辆车，并由预算全额支付，余额由本单位财务部门支付，这类使用方法极其不规范。

(四)专项资金预算工作不到位

黄山市林业局项目专项资金预算工作需要进一步完善，制定预算是黄山市林业局开展工作的第一步，是奠定专项资金使用高效率的基础，所以做好预算工作对于单位来说是至关重要的。黄山市林业局在制定专项资金预算时，准备工作不充分，相关重要数据一笔带过，并未详细解释，而且部分数据没有得到充分体现，致使整个预算报表较粗糙。黄山市林业局部分项目与相关中介机构和实施单位合作制定预算报表，虽然各部门各司其职，但因为相互之间不了解，导致不能在做本职工作时融入对方职能，所以最后的成果难免会有矛盾的地方，最终得出的预算报表不尽人意。

三、深化专项资金管理的建议

(一)健全和完善项目评审机制

有关管理部门应科学设置项目评估指标，细化项目申报内容，强化对项目可行性研究和项目申报资料的审核，严把项目评审关，规范评审程序。

(二)相关部门加大对建设项目的规范管理

对调研出的相关问题督促黄山市林业局认真落实整改，特别是相关部门对尚未开工的项目管理应引起高度重视，谨防引导资金挪作他用。

(三)每一项专项资金均单独建账，独立核算

避免与本单位其他项目资金相混淆，导致管理混乱，问责不清，出现财政滥用的现象。尽量与会计事务所等中介机构合作，由单位提供会计原始资料，会计事务所负责记账，做到相互制约、相互监督，很大程度上减少了账目混乱的可能性。

(四)完善专项资金管理机制

各工作单位根据自身实际情况，制定符合自己的专项资金管理制度，对单位资金使用过程中容易出问题的环节加强管理，比如申报项目、项目立项、预算报表、实施过程、社会监督等过程。

(五)准确定位该单位的预算目标及其编制

制定准确的预算目标及编制完整的预算报表，对于行政事业单位来说尤其重要，是全面推进预算管理工作的保障。所以，黄山市林业局要实施严格的申请立项、专家论证以及可行性研究等一系列的工作程序。

(六)强化财务控制意识，明确财务人员的职责

财务部门掌管的资金是全单位的“命脉”所在，所以财务人员要强化财务管理观念，并参与到项目的全部进程中，才能制定出符合现状的资金管理决策。财务人员要着重关注资金支出方面，合理支出才能确保资金落到实处。

(七)健全监督机制，完善审计监督

各行政事业单位的资金监督制度要做好，适当的时候可以采取一系列奖惩措施，奖励举报的人，惩罚违法乱纪的人。因为部分人总是无法阻挡心中的“恶魔”，做出一些违法违规的事情，害人害己，不仅自毁前程，也牵扯到单位，所以，各行政事业单位要定期排查是否存在挪用借用单位资金的现象，还要制定相互监督制度，与资金有关人员相互制约，防范单位伪造账簿。