矿山闭坑地质报告编写规范修订的思考与建议

唐卫国，张 慧，汤亚平

(1.国土资源评价与利用湖南省重点实验室，湖南 长沙 410111；2.湖南省矿产资源储量评审中心，湖南 长沙 410111)

矿产资源不可再生，矿山因资源储量的有限性，将不可避免地会面临枯竭而关闭，但矿山开采造成的生态环境负面影响不会因闭矿而结束[1]。对闭坑矿山进行全面、系统、科学地总结，有助于矿产资源合理勘查开发与利用保护、生态环境治理恢复和矿业经济可持续发展。《固体矿产勘查/矿山闭坑地质报告编写规范》(DZ/T 0033—2002)实施以来，对矿山闭坑地质报告的编写起到了一定的指导作用，也存在着一些问题和不足。总结现行规范实施的经验与教训，结合矿产勘查开发实际、矿山闭坑相关要求和行政管理需要，对现行规范进行修订与完善，对维护国家和矿业权人的合法权益，保护与合理利用矿产资源具有十分重要的现实意义。

为此，原国土资源部于2015年启动了“国家矿产资源储量技术标准体系建设”项目，“《矿山闭坑地质报告编写规范》修订研究”属其中之一，由国土资源部矿产资源储量评审中心委托湖南省矿产资源储量评审中心承担。

自2016年6月起，湖南省矿产资源储量评审中心在收集整理、分析研究大量与矿山闭坑地质报告编写相关资料的基础上，在全国范围内召开了九次调研座谈会，云南、内蒙古、北京、广西、山东、黑龙江、吉林、安徽、湖南等9个省(区、市)国土资源厅、评审机构、地勘单位、矿山设计单位和矿山企业等85家单位166位领导、专家和技术骨干参加，对现行编写规范存在的问题和不足、下步修订的意见与建议、行政体制改革与闭坑机制的衔接等方面提出了各自的看法，为下步修订编写规范提供了充分的依据。

1 规范执行现状及发展趋势

1.1 现行规范

1992年11月，原地质矿产部颁布的《固体矿产勘探报告编写规定》(DZ/T 0033—1992)是我国第一份关于勘查报告编写的行业标准。2002年12月，在上述规定的基础上，原国土资源部颁布实施了《固体矿产勘查/矿山闭坑地质报告编写规范》(DZ/T 0033—2002)，并沿用至今。现行规范与以往相比，内容上加强了有关环境地质勘查和环境影响评估的内容，增加了可行性评价的相关内容，明确了矿山闭坑地质报告在废矿坑利用、环境及地质灾害治理等方面的意义，提倡应用先进的科学技术和方法，并附有固体矿产地质勘查报告和固体矿产矿山闭坑地质报告的编写提纲。

1.2 执行情况

现行规范自2003年3月1日正式实施以来，对固体矿产地质勘查报告的指导作用明显，绝大多数勘查报告的编写均执行了该规范。但闭坑地质报告编写的执行情况不理想，一是大多数矿山关闭时不编写闭坑地质报告；二是编写了闭坑地质报告的内容也仅主要反映矿山剩余资源储量。以湖南省为例，从2003年至今，湖南省矿产资源储量评审中心资料室登记在册的闭坑地质报告共269份，矿山闭坑原因主要为资源枯竭、安全和效益问题、自然灾害损毁和政策性关闭等几类，其中因政策性关闭的占比达74.42%；湖南省自然资源厅采矿权数据库的统计数据表明，2003年至今通过实施矿山关闭整合，全省采矿权数量已从7 000多宗减至4 000多宗，可见大多数关闭矿山并未编写闭坑地质报告。全国其他省份调研结果也显示执行情况不理想，除少数国有矿山关闭时编写了闭坑地质报告外，大多数关闭矿山没有编写。

1.3 国内外相关发展趋势

在国际上，矿山闭坑作为全球可持续发展及企业社会责任领域的一个重要问题，广泛受到关注与重视。2000年以来，联合国、世界银行、欧盟、北约等国际组织和美国、澳大利亚、加拿大、南非、纳米比亚等国家开展了一系列研究和讨论，从立法规制、经济社会、生态资源、社区和谐等多角度开展了矿山闭坑相关的能力建设活动[2-3]。

在国内，随着中国特色社会主义进入新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展成为主要社会矛盾,十八大以来将生态文明建设提到了新的高度，特别是十九大明确提出“坚持节约资源和保护环境的基本国策”“绿水青山就是金山银山”“实行最严格的生态环境保护制度”等，并相继出台了一系列矿山地质环境保护的规定，包括矿山闭坑在内的矿产勘查开发各环节对资源节约集约利用和生态环境保护的要求将越来越高。

2 存在的主要问题

2.1 适用范围已不满足形势发展的需要

现行规范出台于计划经济向社会主义市场经济转型的过渡期，对资源枯竭型闭坑矿山，规定了较为详细的编写内容与相关要求，侧重于“矿山剩余资源储量”方面的内容。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深化，矿业投资主体日益多元化，矿产勘查开发的形势和环境已发生深刻变化，矿山闭坑原因也日趋多样化，一大批矿山因政策性原因而关闭，现行规范适用范围局限于资源枯竭型矿山已不能满足需要。

2.2 报告内涵已不满足体制改革的需要

在计划经济时代，我国由工业部门负责管理矿山企业，当矿山闭坑时由工业部门负责审批关闭矿山报告，关闭矿山报告不仅包括闭坑地质报告，还包括有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护的资料，以及矿山缴纳采矿权使用费、采矿权价款和矿产资源补偿费等法定义务的履行情况。随着行政机构体制改革的深入，原有的各工业部门逐步撤消，其行政管理职能部分并入了自然资源主管部门，闭坑地质报告的内涵相应地需要得到延展，仅侧重于闭坑时矿山地质、开采现状、储量利用情况和剩余保有储量方面的内容已不能满足需要。

2.3 环境保护要求已不满足新时代的需要

现行规范虽然也有“环境影响评估”的内容，但仅涉及“地下水疏干范围、水位及其恢复程度,采区地质环境变化,水体污染及其自净情况和废弃物堆放情况与处理”等方面，其内容与要求已远远不能满足新时代对生态环境治理恢复的需要。

2.4 矿山闭坑后可持续发展等内容涉及不够

现行规范中关于矿山闭坑后的可持续发展内容涉及不够，相关内容需要得到补充，如：一些政策性关闭矿山尚保有较多的资源量，在今后条件成熟时可能得到再次开发利用，需要在矿山闭坑地质报告中做好资料准备；现行规范未对尾矿(砂、渣)提出要求，随着采选冶技术水平的突飞猛进，采选后的尾矿(砂、渣)及低品位、难选冶矿产也有可能得到开发利用，加强对其的评价和保护在闭坑地质报告中也应该得到体现。

3 修订建议

3.1 将“政策性关闭矿山”纳入报告编写的范畴

随着改革开放的不断深入，国家经济结构的转型优化，一大批非资源枯竭矿山政策性关闭，但在关闭时多未编写闭坑地质报告，其保有资源分布、采空区和采掘系统、环境影响及安全隐患等现状未查明，不仅造成相关资料缺失，还给今后社会经济发展留下后患。建议将“政策性关闭矿山”纳入闭坑地质报告编写的范畴。

3.2 增加闭坑地质报告编写的重点

在保留“矿山地质、开采及综合利用、探采对比”等闭坑地质报告编写的重点外，建议将如实反映闭坑时矿山的剩余资源储量及尾矿(砂、渣)、采掘系统、环境影响及安全隐患等现状、保护与利用等内容增加为闭坑地质报告的编写重点，这符合国家对生态文明建设和矿山闭坑后可持续发展的要求。

3.3 丰富闭坑地质报告编写提纲的内容

建议将现行规范所附报告编写提纲的内容由六章增加至八章，丰富报告提纲和细化相关内容，将“矿山剩余资源储量及尾矿(砂、渣)”和“采掘系统现状”各增列为一章，具体建议详见表1。

表1 报告提纲修订主要建议表Table 1 Main recommendations for revision of the report outline

4 结 论

1) 调研结果显示，现行规范是符合当时国情的，但十多年来的实际操作中，除湖南、安徽等少数省份得到一定的执行外，大多省份并未执行。因此，在本次修订规范的同时，自然资源主管部门有必要研究配套的政策规定，并与修订后规范同时出台，作为执行规范的有效保障，调动矿山企业的主动性。

2) 随着解放初期建设的矿山经过几十年的开采，保有资源濒临枯竭，我国闭坑矿山的数量逐渐增多，矿区开采引发的安全风险、地质灾害、生态环境破坏等方面的负面效应日渐突显，有必要对矿山闭坑进行主动与创新管理。

3) 矿山闭坑贯穿于地质勘查、可行性研究、设计与建设、矿山开采、环境治理恢复、采后监管等主要环节运行的全过程，在此过程中，企业承担主体责任。

4) 我国矿山闭坑机制和能力建设与国际矿产资源可持续利用先进水平相比仍有很大差距，政府规制不足、企业缺乏自律、社会参与不力，废弃、遗弃矿山的环境、安全、健康问题还很严峻，急需创建新型矿产资源开发和管理模式。

5) 矿山关闭后的资料收集、整理和管理应当引起足够的重视。矿山闭矿后，在长达数十年甚至数百年内，其采掘巷道和地下空场在一些外力作用下，仍有可能会引起变形或造成地面塌陷，因此闭坑时相关资料和资产管理[4-6]是否得当，直接影响着今后修建地表建(构)筑物的安全和效益。