动员式治理：概念辨析、得失分析与前景展望——基于某市2018年秋季校园及周边食品安全专项治理的案例分析

雷信来,李砚忠

(1.长江师范学院,重庆 408100；2.北京邮电大学 经济管理学院,北京 100876)

1 问题的提出

政治动员曾经是中国共产党开展革命斗争和社会管理的重要传统和治理方式。新中国成立后,中国共产党又把从战争中获得的经验运用到政府管理中来,政治运动接连不断。政治动员式的治理方式的存在与延续,反映出曾经作为革命党的中国共产党在其执政时代对革命遗产的继承与发展,也成为中国领导体制鲜明的治理特征。自改革开放以来,执政党通过开展政府机构改革、建立现代公务员制度、树立依法行政原则、构建服务型政府、开展行政监督和反腐败等多方面行政改革举措,试图恢复和重建一套兼顾政治性与专业性的现代国家治理体系。十八届三中全会公报明确提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标,就是这种现代官僚体制建设的体现,这反映出在新形势和条件下,作为执政党的中国共产党,将建设理性化的现代行政国家(administrative state)作为国家建设的战略目标。

中国政府自1998年始施行了五轮机构调整与改革,原来依附于各级行政机关的行业协会、商会等逐步与政府部门脱钩,转型为系列监管与服务组织。这使政府原来对市场监管较弱的局面得到很大改观,使得“监管已经成为当代中国经济体制和政府管理改革的热门话题”[1]。政府改革的“一切迹象都在表明,我们国家正由全能主义国家向监管型国家崛起发展,这是一个好的兆头”[2]。事实上,对于何谓“监管型国家”学术界尚未达成共识。本文的主旨不是深究“监管型国家”的内涵与外延问题,而是以某市2018年秋季校园及周边食品安全专项治理行动作为案例,首先讨论动员式治的积极作用和现实困境,然后在此基础上论证动员式治理的存续基础和条件,最后指明动员式治理的发展前景。动员式治理作为一种治理模式,对此必须要有客观评判。新的政府管理模式是从旧的管理模式发展而来的,只有建立在对以往治理模式公允的认识基础上,新的监管型国家建设方能行稳致远。

2 概念的界定

为划定讨论问题的边界,有必要界定“动员式治理”的概念,指明“动员式治理”与“运动式治理”的区别。弄清楚“动员式治理”的定义,要分三步走：第一步是界定“动员”的概念,第二步是辨明“治理”的含义,第三步是在前两步的基础上,阐明“动员式治理”的内涵。只有明晰厘定“动员式治理”的概念,方能辨明“动员式治理”与“运动式治理”的异同。

何谓“动员”?它既可作名词,亦可作动词,大致有三层意思表示：一是流动;二是集中,包括人、财、物的聚集;三是发动、鼓动。从动员的含义和使用场域看,动员主要是作为动词使用的。从形而上层面来说,动员应该具备主体、客体、方式和目的。动员的主体可以是个人和集体,也可以是私人部门和公共机关。动员的客体指向无外乎人、财、物当中的一部分或者全部。动员的方式是宣传、说教、鼓动、诱导、发动、训导、教育、激励、恐吓等等,具体采用的办法较多。动员的目的是实现人、财、物的集中,以及促成被动员者的思想行为向着动员主体希望的方面转变。

何谓“治理”?在公共管理话语体系中,“治理”是源于西方的一个学术概念。“在西方发达国家,治理是民主社会的一种运行模式,该模式表现为政府、市场和社会三者关系走向多元合作共治。”[3]根据全球治理委员会的解释,治理是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[4]33。这个概念有四个特点：“其一,治理不是一套规章条例,也不是一种活动,而是一个过程;其二,治理的建立不以支配为基础,而以调和为基础;其三,治理同时涉及公、私部门;其四,治理并不意味着一种正式制度,但确实有赖于持续的相互作用。显然,新的社会治理理论提倡的是过程理念、调和理念、多元理念和互动理念。”[5]24源于西方的“治理”概念传入中国后,不论在学理上,还是实践上,都必须接受中国化改造,因此中国学术界对“治理”内涵的认知与西方有一定差异。“治理概念本身不仅包含西方意义上的治理含义,还具有‘管治’的内涵。换句话说,治理活动的展开,不仅仅是一种横向的合作,同时还可能是一种纵向的管理过程。”[4]34

何谓“动员式治理”?以对“动员”和“治理”概念的认识为基础,基于对他人研究成果的参考,加上笔者的思考,本文认为,动员式治理是指掌握公共权力的动员主体为维护公共秩序稳定和市场经济良性发展,一段时限内通过整合多个公共部门的力量,集中必要的公共资源,针对有关社会疑难问题或者经济问题,大多采用社会化的方式,整治各种棘手问题和长期历史遗留问题。

讨论“动员式治理”命题,必会遇到一个绕不开的概念,即“运动式治理”。通过检视有关文献可以发现,迄今为止学术界对“运动式治理”尚未达成共识。社会学、经济学、法学、政治学、公共管理学对何谓“运动式治理”都有着各自的诠释,即便是同一学科内部对此问题的理解往往也不相同。在众多对“运动式治理”的理解中,比较有代表性的定义是：“运动式治理是指由占有一定的政治权力的政治主体如政党、国家、政府或其他统治集团凭借手中掌握政治权力、行政执法职能发动的维护社会稳定和应有的秩序,通过政治动员自上而下地调动本阶级,集团及其他社会成员的积极性和创造性,对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种暴风骤雨式的有组织、有目的、规模较大的群众参与的重点治理过程,它是运动式治理主体为实现特定目标的一种治理工具。”[6]这是从政治学和公共政策的视角给出的“运动式治理”的定义。在对待运动式治理的认识上,大多数学者通过全面深刻分析,达成“摒弃运动式治理”“运动式行政执法弊大于利”等共识,他们大部分都认为,运动式治理违背了法治的精神,降低了政府的威信。同时大多数学者都能够理性看待运动式治理,明确指出其合理性之所在。“运动式治理效率显著、回应性强,短期内能实现效用最大化。”[7]“运动式治理是一种特殊的权宜性举措,可以在一定时期内用来处理一些难题。”[8]

根据上述关于“动员式治理”和“运动式治理”概念的界定,两者之间的关系大致可以这样理解：第一,从性质上看,运动式治理是改革开放前中国主流的整治或解决问题的方式,带有很强的政治性特征,类似于政治性整治。动员式治理主要是改革开放的产物,尤其是市场经济时代解决公共问题的模式,治理在一定程度上遵循社会逻辑,具有较强的社会性。第二,从治理主体看,运动式治理的主体是公共权力机构,如各级各类党政机构。动员性治理的主体除了公共部门以外,私人部门、个人、社团等社会力量也参与其中。第三,从治理手段看,运动式治理对社会各种问题的整治,较多采用自上而下的强力手段。动员式治理本质上是市场经济背景下实施的治理方式,依法依规是治理的依据,即便是行政手段的运用也必须遵循法律法规。第四,从治理效果看,因运动式治理是在特定时限内实施的具有临时性和间歇性特点的治理方式,给人以“头痛医头脚痛医脚”之感,治理时限过后,往往死灰复燃。动员式治理是在秉持市场逻辑的前提下,以政府调控的面目上场的治理方式,短期内治理效果较好,但治理效果容易出现反弹。

综上所述,学术界对运动式治理的研究十分丰富,但关于动员式治理的研究成果偏少,缺乏对动员式治理在意识形态色彩相对较淡化的市场监管领域的研究,且鲜有学者将动员式治理与监管型国家建设结合起来分析,而近年来我国在市场监管领域的专项整治运动此起彼伏,已经成为政府监管市场经济的重要手段,这其中尤以食品安全监管领域的专项治理为典型。这项工作涉及到全国人民的食品安全和身体健康,因此这类整治活动开展得很频繁。本文选取某市2018年秋季校园及周边食品安全专项治理行动作为案例进行分析,以此来讨论动员式治理的相关命题。

3 案例介绍：某市2018年秋季校园及周边食品安全专项治理

根据中央精神和某市委市政府工作部署,某市综治委校园及周边治安综合治理专项组决定在2018年秋季开展校园及周边食品安全专项治理行动。某市市场监督管理局作为这次治理行动的牵头单位,高度重视校园及周边食品安全工作,于当年秋季开学前转发、下发了系列文件①《**市社会治安综合治理委员会办公室关于印发2018年秋季校园及周边社会治安综合整治专项行动工作方案》《市场监管总局办公厅关于加强秋季开学学校和幼儿园食品安全监管工作的通知》《关于开展2018年秋季校园及周边食品安全专项检查的通知》《机构改革期间全市食品药品安全风险隐患大排查大整治大执法大督查工作方案》。,全面部署秋季学期校园及周边食品安全检查和风险隐患排查,要求各区县增强新时代学校食品安全工作的使命感、责任感,坚持全面覆盖与突出阶段性重点部署治理工作,制定专项检查工作方案,细化工作任务,明确工作要求。要求某市各区县市场监督管理部门联合教委召开秋季学校食品安全工作会,组织学校食堂、食品超市开展食品安全自查,强化新版《餐饮服务食品安全操作规范》培训,修订完善学校食品安全管理制度,联合开展执法检查,严厉打击校园及周边食品安全违法犯罪行为。

在国务院食品安全办召开“全国加强校园食品安全工作电视电话会议”、某市政府召开“全市中小学幼儿园安全稳定工作电视电话会议”后,某市市场监督管理局迅速召开贯彻落实工作会,下发《关于贯彻落实国务院食品安全办加强校园食品安全工作电视电话会议和市政府全市中小学幼儿园安全稳定工作电视电话会议精神的通知》,对校园及周边食品安全工作进行再部署再要求,再次组织开展专项检查,排查和消除校园食品安全风险隐患,杜绝校园重大食品安全事故发生。

这次专项治理行动采取的主要工作措施包括：(1)突出重点,排查隐患。(2)加强培训,督促自查。(3)部门联动,综合治理。(4)督促整改,严格执法。这场治理行动取得显著成效。专项治理期间,全市食品药品监管部门共出动执法人员7万余人次,检查食品经营单位33 501户。其中,检查学校食堂10 105户,学校食品销售单位1 694户,发现学校食堂食品安全风险隐患3 002处,整改完成2 953处,责任约谈学校负责人218户,违法行为立案30件,查扣不合格食品1 065.79公斤,移送公安案件1件;检查校园周边食品经营单位20 846户,给学校送餐的集体用餐配送单位3户,给学校配送食品原料的单位1 383户,查扣不合格食品5 099公斤,违法行为立案55件,取缔食品摊贩2户,责任约谈负责人168户,进一步改善了校园及周边食品安全状况,保障了学生饮食安全。

十八大以来,我国的政治生活、经济生活和社会生活领域均发生了很大变化。提出国家治理体系和治理能力现代化,市场在资源配置领域发挥决定性作用,建立共建共治共享的社会治理格局,就是这类变化的具体呈现。某市的这场食品安全专项整治行动就是在这样的时代背景下展开的。这次食品安全专项整治行动,适应、体现和满足了国家治理体系和治理能力现代化的要求,自觉接受并践行法制和市场逻辑的规范,动员广泛的社会主体参与食品安全的治理,共享治理的成果,这充分体现出食品安全专项整治行动新的时代特征。

4 动员式治理的积极作用及现实困境

某市2018年开展的这项食品安全专项治理行动,严格遵循了市场逻辑,动员广大社会成员参与到整治行动中来,回应了国家治理体系与治理能力现代化的要求,相关群体充分享受到专项整治的成效。动员式治理作为一种政府管理模式,在这场食品安全专项整治行动中,取得的成效是有目共睹的,但其存在的问题也一并暴露出来,对此应该坚持以辩证的态度看待,即一方面要看到动员式治理的积极作用,另一方面也要认识到这种治理方式的现实困境。

4.1 动员式治理的积极作用

第一,能够整合不同部门的治理资源,提高治理效率。动员式治理作为一种治理方式,针对的是已发生的事件或者某个长期存在的疑难问题。此类事件或问题往往比较复杂,致使解决这些公共问题需要涉及多个职能部门。为尽快达成目标,治理主体往往会成立一个临时领导小组统筹专项整治活动,并尽一切可能整合相关部门的公共资源,从而建立起矩阵式组织。在某市这场专项整治行动中,市综治委是领导机构,统筹整个专项整治行动。在综治委的领导下,根据具体的治理对象,由直接相关单位牵头,其他相关部门协同配合,组建起跨部门的强有力工作班子,主要负责人亲自上前线指挥。多个职能部门参与其中,各部门积极为专项治理提供所需的人力、财力、技术及硬件设备支撑,互相分享监管资源和信息。同时,各地区、各部门把专项整治列入重要议事日程,从而大大提高了专项整治的效率。

第二,增强全市人民对治理问题的认知度,提升人们防范问题的能力。专项整治运动的最大作用是提高社会对治理问题的关注度和认知度。专项整治期间,某市相关部门通过开会、发放宣传单、拉横幅等方式对治理活动进行宣传,相关媒体尤其主流媒体进行大篇幅的报道。从某种意义上讲,专项整治行动是对民众进行相关问题的科普。某市有关部门经常联合召开新闻发布会,发布权威信息,通报工作进展。这些措施的施行在社会上形成一种专项整治的良好氛围。同时整治期间,一些地区甚至采用聘请食品安全协管员、监管员、信息员、巡查员等方式,发动地方民众参与到监管行动中。

第三,提高市场监督管理局人员的积极性,增强工作动力。这场专项整治行动对于目标和完成时间都有明确的要求。在具体实施专项治理之前,某市市场监管部门组织开展了大规模的宣传动员大会,使职能部门的执法人员产生思想上的震动,从而调整自己的态度,自觉投入到治理行动中来。现场对相关部门工作人员进行动员,有效地激发工作人员的积极性,他们的工作热情亦被充分调动起来。这场专项整治行动的目标设定较高,具体执行人员面临着时间短、任务重的难题。为了在短时间内完成任务,他们就得提高效率,加班加点地工作。跨部门动员加上高目标设定,有效地减少了公共部门存在的人浮于事现象。

第四,在一定期限内遏止住违法违规生产者的不良行为,有力整顿了学校及周边食品市场。一般而言,专项整治运动开展时间持续不长、任务艰巨、目标设定高,因此专项整治期间相较于平常,对顶风犯案行为的惩罚措施更为严厉,后果也更加严重。这在一定程度上可以挫伤不法生产者的恶性冲动。某市及各区县的市场监督管理部门就这场专项治理行动,有针对性地采取了几个措施：(1)坚持问题导向,以学校食堂、学校超市、学生集体用餐配送单位、集中给学校配送食品及原料的食品销售单位以及校园周边200米范围的食品经营单位为重点,开展全覆盖检查。(2)以上学期末库存食品及原料的质量状况、开学前后采购食品索证索票进货查验、餐用具清洗消毒、食品加工规范操作、食品添加剂管理、从业人员健康状况、食品留样、食品安全校(园)长负责制、食品安全自查制度以及“五毛食品”、“三无”食品、超期食品等为重点检查内容,全面排查风险隐患。(3)将学校食堂大宗食品原辅料、儿童食品作为食品快检和抽检的重点品种,加强检测,及时消除食品安全风险隐患。(4)开展校园周边食品摊贩清理,对具备食品摊贩备案条件的实施备案管理,对不具备备案条件和占道经营的食品摊贩,要及时通报市政城管部门。这几条措施的有效推行,起到了立竿见影的效果。

4.2 动员式治理的现实困境

某市2018年开展的秋季校园及周边食品安全专项治理行动,也暴露出一些问题。(1)部分学校食堂,特别是偏远农村地区学校食堂基础设施简陋、陈旧、破损、未及时维修。这反映出政府对偏远农村地区教育投入的不足,这种不足的根源在于地方财政的紧张。客观地说,这样的问题不是一场专项治理行动可以解决的问题。(2)部分单位食品安全主体责任落实不到位,管理不规范,索证索票和台账记录不全,食品加工、存储等不符合操作规范要求的行为。原因在于这场整治行动像风一样,时间一到行动即结束,相关政府部门立刻把工作重点转入日常工作,许多专项整治期间施行的措施一般也会终止,社会很快恢复到专项整治前的平静状态。这种“云淡风轻”的治理有时还会助长不良商品生产者与经营者的投机心理和行为。(3)校园周边部分食品经营单位环境卫生不能持续保持整洁,防蝇防鼠设施有破损或未及时更换,儿童食品进货把关不严等。这就是治理结果的反弹性,它是指治理结束后,专项整治的原有问题又重复出现,甚而呈现出比治理前更加恶劣的状况,形成一种很难破除的恶性循环。专项治理行动设定的周期短与目标高,决定其不可能从根本上解决问题,效果一直仅限于对现有监管体系进行“打补丁”。这类专项治理行动年年施行,却年年不能彻底解决问题,原因就在于这类行动治标不治本。

5 动员式治理存续的基础和条件

进入21世纪以来,动员式治理方式仍然在政府管理领域使用,之所以如此,是因为动员式治理存续的基础和实施的条件依然具备。

5.1 原有政治动员思想观念的影响

动员式治理在我国存在已久,而真正对当代的动员式治理具有较强影响的当属政治动员。需要注意的是,政治动员和动员式治理是两个不同的概念。政治动员主要是由政治领袖与中央通过观念的宣传来对全国的群众进行鼓动;而动员式治理则是各级政府和领导干部运用权力对属于自己管辖范围内的干部进行动员。虽然改革开放以后,我国政治运动的次数大为减少,性质也发生变更,但是这种运动的思想根源一直顽强地生存着,只要一有合适机会,其变种就会以新的样态出场,动员式治理即是政治动员理念的新型产物。这说明了此类现象的“强大的历史延续性”[9]。在与民众生活密切相关的食品安全监督管理问题上,动员式治理就是以“食品安全专项整治”的面目出现的。某市2018年秋季举行的校园及周边食品安全专项治理行动,通过动员体制内力量,整合行政资源,短时间内基本实现了预期效果。综合审视这场专项治理行动,其思想根源很可能与原有的认识和理念息息相关。对于现代政府管理来说,在管理理念上很难完全割断与往昔观念的联系。不过需要注意的是,以往这种以时间短、目标高为特征的非常规治理模式正日益向常态化治理模式靠近[10]。

5.2 现实“压力型”政治体制的驱使

“压力型”体制是指“一级政治组织为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[11]28。在压力型体制之下,“国家可以通过动员全体成员来完成社会秩序的再造与社会事件的实践,这在相当程度上也是因为国家控制了宣传工具和意识形态工具”[12]。压力型体制的产生主要与两项改革有关：一是人事管理由“下管二级”变成“下管一级”,这使下级的升迁直接掌握在上级手中;二是在行政过程中广泛推行岗位目标责任制,即将行政责任具体到人。动员式治理的展开离不开下级部门的积极协调配合,特别是像食品安全专项整治这样的治理行动,主要靠各级地方政府,尤其是基层政府的执行。同理可知,食品安全监管部门同样存在着压力型体制,这使得下级部门不得不配合上级部门做好专项整治工作。

纵向地看,某市这场食品安全整治行动,第一层级源于国务院食品办召开了“全国加强校园食品安全工作电视电话会议”;第二层级是该市市政府召开了“全市中小学幼儿园安全稳定工作电视电话会议”;第三层级是该市市场监督管理局迅速召开了贯彻落实工作会,下发了《关于贯彻落实国务院食品安全办加强校园食品安全工作电视电话会议和市政府全市中小学幼儿园安全稳定工作电视电话会议精神的通知》;第四层级是该市下辖各区县相关部门接到整治通知要求后,会把很多任务压给最基层的乡镇政府。由此可以发现,在这次专项整治中存在着两条压力关系：一条是国务院对该市的“压力型关系”;另一条则是该市市内上下级市场监督管理部门之间的“压力型关系”。为完成专项整治任务,某市将任务分给各区县,区县分给乡镇。任务层层下压,每一层上级机关都将此次专项整治的结果作为考察下级政绩的重要标准。

5.3 食品安全常规监管资源的供给不足

任何国家治理模式的选择绝不是个人好恶的产物,都受到国家治理资源的存量和结构的约束。吉登斯认为治理资源分为配置性资源和权威性资源两类,“所谓配置性资源指支配物质工具的能力,包括自然产品及生产过程中可予以利用的自然力;权威性资源则指支配人类自身活动形式的手段”[13]。改革开放以来,虽然我国的经济飞速发展,配置型资源大幅度提高,国家治理的基础设施大大增强,但是我国人口众多,导致国家治理资源的平均水平将长期较低。同时,处于转型过渡阶段的中国,“原有的动员体系日益弱化,社会与单位调控体系日益出现裂缝,权威性资源流失成为一个必然的趋势”[14],这驱使国家必须要集中有限的资源解决突出的问题。

在我国食品安全监管领域中,无论是配置性资源,还是权威性资源,都严重缺乏。从配置资源来说,我国在食品安全监管领域可动用的配置性资源较贫弱,尤其是广大的基层地区,食品安全监管力量更为薄弱。客观地说,某市的市级财政压力比较大,分拨给各个职能部门的资金并不充裕。对于市场监督管理部门来说,有限的资金不足以支撑其全面、持续、深入地履行其应尽职能。某市下属的区县财政状况同样不太乐观,市场监管部门获得的资金总额、人员配置、技术手段与其应发挥的职能不匹配。上级部署的工作不能不作为和乱作为,这种情况下,基层职能部门一般会动用动员式治理的方式。因为动员式治理可以发挥“集中力量办大事”的优势,短时间内能够集中较多人力、物力资源,并可以很快实现治理目标。至于治理效果会不会反弹,反弹程度有多大,来年是否还需要再次治理,那是另外一回事,因为完成当下上级安排的任务是最紧要的工作。

5.4 监管问题的错综复杂

中国的经济改革是以强有力的政治权力促成市场对资源的配置,但是相应的政府监管领域的改革并没有及时跟上市场经济的改革步伐。因此,经济改革取得重大成就的同时,许多社会矛盾亦随之凸显出来。而与社会转型相伴生出现的问题,就其本身来说异常复杂、盘根错节、互为依存,这给政府监管带来的“技术困难”远超往昔。

中国的城镇化和工业化的“二重奏”,客观上使人口流动的规模加大,速度和频率变快。因资源的相对有限性,当前我国的地区发展不平衡问题仍然较为明显。基本公共服务的不均衡、教育资源的不平衡、就业机会的差异等因素,促使人口的大规模流动。“尤其是20世纪90年代以来,中国流动人口的增长进入了新的高峰阶段,中西部地区的农民向东部地区的大、中城市流动”[15]107,像本文所说的某市,外来人口很多,无形中加剧了政府部门监管的难度。该市的各城镇中,有些外来人员在幼儿园、中小学校周边的大街小巷经营流动小吃摊,有些外来人员承包了幼儿园、中小学校的食堂,或参与食堂的某些物品的供应,或成为食堂的工作人员。这部分从业人员由于文化程度不高,他们基本不了解、不清楚食品安全法的相关规定,更不知晓食品安全生产的标准。该市各级市场监管部门抓住新版《餐饮服务食品安全操作规范》颁布实施契机,组织学校负责人、食品安全管理人员进行培训,宣传贯彻新版《餐饮服务食品安全操作规范》要求;各级各类中小学校组织从业人员开展开学前的食品安全知识培训考核,提高从业人员食品安全知识水平;组织学校开展开学前的食品安全自查,排查风险隐患,严格管控原料采购、加工制作、清洗消毒和用水卫生等关键环节,落实食品安全第一责任人责任。对自查未落实的在当地进行通报。

从某市这场专项治理行动分析,导致食品安全事故频发的原因是复杂的。市场监管部门要加强对民众的教育,提高食品生产商的素质;要完善食品生产标准,提供严格的标准;要加强宣传,提高民众识别、辨别安全食品的水平;要对食品生产商进行严格检查,发现问题要严厉处罚。这其中任一环节或者说某项工作的有效完成都对其他问题的解决具有推动性。因此,市场监管部门的任务复杂多样且任重道远。

5.5 部分政府官员的自利逻辑

公共选择理论认为,政治过程与市场过程具有相似性,政治过程中的人和市场中的经济人一样,都是有理性的利己主义者,天然追求利益效用的最大化。在“政治市场”中,“政治家和官员都会对自己的选择进行成本与收益的计算”[16]95,在思考如何治理社会以及随后的治理历程中,政治家的致思倾向多是从利益效用最大化层面进行取舍。这里的利益效用最大化除包含经济利益外,也包括从自身出发的考虑,即从政治效益的最大化、民众满意度最高、所属党团组织的利益最大化等角度考量。动员式治理作为我国政府长期惯用的一种治理方式,无论从监管效率、监管效果,还是监管影响方面看,都具有其自身的优势。因而,对于政府官员而言,动员式治理具有效率显著、声势大、回应性强、对民众有所交代、引发地方和部门的竞争、促进政策学习与创新等优点。而对部分善于利用技术手段进行监控的官员们而言,动员式治理能够为他们获得更多的诱人权力和资源供给,借助新增加的权力和资源可以创造新的政绩,为他们树立更高权威和更美声誉,如果造成什么不良后果或影响的话,责任则由集体承担。

食品安全事故高发是一个复杂的公共问题,直接关系到人们的生命安全,故此会引发民众对食品安全的关注。一旦发生食品安全事件,一方面会带来生命的损伤;另一方面,则会引起舆论的高度关注。这就要求食品安全监管部门必须在短时间内对食品安全事件及时作出回应,以平息民众的恐慌与愤怒。食品安全专项整治,不仅效率高,而且声势浩大,民众的回应性极高。因此,从民众满意度和政府形象提升的角度看,动员式治理相比其他治理模式,其短期效益是最大的。

6 动员式治理的发展前景

客观地看,只要动员式治理存在的基础没有完全消失,以及其发挥作用的空间仍然存有,动员式治理就具备继续存在并发挥作用的现实性与合理性。虽然我国已经进入市场经济时代,对市场的治理更多地采用常规化的手段,但是摆脱传统思维路径的束缚,树立并践行法制化理念仍有或长或短的路要走。当前,我国政府的市场监管部门还是习惯于采用动员式治理,其根源在于惯性思维和现实困境。

当前,无论是官方还是学术界,主流观点是主张依法对市场进行监管,用常规的可持续的法制化手段替代动员式治理。用法制化方式监管市场,其合理性不容置疑,但是这种监管方式同样存在先天的不足,需要动员式治理来弥补其先天不足。法制化发挥作用的场域主要有两个：一是规范市场主体该怎样想、怎样做,相当于事前警示;二是惩罚市场参与者的不法行为,类似于事后处理。法律规范的制定主要以过往的和正在发生的事实作为参考依据,制定出台后相对于鲜活的社会生活来说具有一定的滞后性。另外,法律规范不可能百分百地准确预估到未来社会生活一切变化,必然会留有一定的空白或者是模糊不清的边缘地带。这些是由法律的不完备性决定的,这种不完备性导致对市场的监管,无论是防患于未然,还是惩处于已然,导致依赖法制来威慑不法行为的能力受到削弱,对私人利益和公共利益都会带来一定威胁。法律的不完备性是先天注定的,需要用其他治理方式加以弥补。除法律的不完备性以外,还存在市场失灵和政府失灵问题。“双失灵”意味着一段时期和一定空间内,市场配置资源的决定性作用被削弱,甚至被扭曲。为尽快恢复市场秩序,需要政府力量直接介入市场,这时动员式治理就会上场。对于食品安全来说,除了大量采用常规工具以外,在“双失灵”情况下应动用动员式治理方式。

动员式治理方式存续的基础和条件,短期内似乎不可能彻底消失,但这并不表示动员式治理将会永存下去。一种治理方式存有的理由一般有两个：一是社会生活认为需要,二是理性认识认为必要。目前,就食品安全监管的实际情况看,动员式治理确有需要,但只是特殊情况下的需要;从理性认识上来说,以专项治理行动为表征的动员式治理存在的正当性呈现越来越弱化的趋向。如今的中国市场经济逐渐发展到市场对资源配置发挥决定性作用的阶段。市场经济是法制经济,它要求对市场的监管采用制度化、规范化的方式,而“监管型国家”的治理理念和方式正是适应市场经济的需要应运而生的。就现代政府治理方式来说,中国正走在“监管型国家”建设的路上,我国对于包括食品安全市场的监管主要是采用法制化的方式,只是在特定情境下才会采用动员式治理手段。立志实现中华民族伟大复兴的中国,不仅要追求经济的可持续发展,更要强调市场监管的可持续性。可持续的监管既强调监管方式的延续性,又强调监管的制度化、规范化和民主化,“监管型国家”治理模式正好回应了当前社会发展的诉求。从这个意义上说,动员式治理必将慢慢弱化,“监管型国家”治理更符合时代发展的潮流。