论党内法规的含义及其制度建设的要求

刘长秋

(上海社会科学院 法学研究所,上海 200020)

自党的十八届四中全会首次在党的文件中明确提出依规治党的概念,并将依规治党纳入依法治国的范畴,使之成为中国特色社会主义法治理论的一个特色以来,国内对作为依规治党之依据与制度保障的党内法规探讨越来越多,成为国内法学研究以及政治学研究领域的新现象。然而另一方面,现有研究对于党内法规概念的探讨还不够充分,对于党内法规范围及其作用的把握不太准确。这显然影响了人们对于作为一种政治及法律现象的党内法规之调整对象及其制度建设规律的把握,并在很大程度上制约了依规治党目标的实现。基于此,本文就党内法规的概念进行专门探讨,并在此基础上对党内法规制度建设应当把握的要求进行分析,以期对党内法规制度建设的推进有所贡献。

1 党内法规的内涵与外延分析

哈特指出,“有时,一个词的定义能够提供这样一张地图：在同一个时间范围内,它可以使指导我们如何用词的潜在原则得以明确,并可以使我们用该词所表示的现象与其他现象之间的关系得以显现”[1]115。而作为本文探讨对象的党内法规显然就在此列。党内法规作为党的十八届四中全会前后重新引发关注和重视的一个概念,在学界引起了不小的讨论。这些讨论集中体现在对党内法规这一概念内涵之界定以及对其外延的厘定上。依据《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定,党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。这一定义对把握党内法规提供了一个方向,有利于理解党内法规。然而,这一概念没有清晰地指明党内法规的内涵与外延。笔者以为,党内法规是一个有着特定涵义与存在价值的概念。

1.1 党内法规的内涵与实质是党内具有法律性质的规范

党内法规的概念最初是由毛泽东同志首先提出的,其内涵何在,外延又应止于何处,显然需要具体分析和考察这一概念最初运用时的本意。这是因为,“要想深刻地理解一种规矩或一种制度,一种法律准则或一种道德准则,就必须尽可能地揭示出它的最初起源;因为在其现实和过去之间,存在着密不可分的关联。毋庸置疑,由于这些规矩、制度或准则的运作方式已经发生了变化,所以从原则上讲,它们所依据的原因本身也就会发生变化;但是这些转化仍然有赖于它们的发端”[2]3。而这一点,也适用于概念的演进。在中共扩大的六届六中全会上,毛泽东在报告中指出,“鉴于张国焘严重地破坏纪律的行为,必须重申党的纪律：(一)个人服从组织;(二)少数服从多数;(三)下级服从上级;(四)全党服从中央。谁破坏了这些纪律,谁就破坏了党的统一……为使党内关系走上正轨,除了上述四项最重要的纪律外,还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”[3]528。

笔者以为,在毛泽东同志的报告中,党内法规是一个有着特定内涵与外延的概念,该概念的提出和运用是为了适应管党治党的需要。因为“为使党内关系走上正轨”,意味着党内法规的调整对象是党内关系,而其规范的着眼点与着力点都应在调整党内关系上。“除了上述四项最重要的纪律外,还须制定一种较详细的党内法规”,表明纪律与党内法规一样,都属于同一层面的规范,即纪律也属于党内法规,但纪律比一般的党内法规更为原则、笼统和重要,而一般的党内法规则较为详细和具有指导性与操作性,具有保障纪律落地的功能;同时表明,制定党内法规的目的在于“统一各级领导机关的行动”,以细化和更好地执行党的纪律,使其更具有操作性,能够真正发挥管党治党、统一党的行动作用。以此言之,制定党内法规的目的在于规范和调整党内关系以实现管党治党,确保党内团结和党行动的统一。综上所述,就其本意来看,毛泽东之所以提出党内法规的概念并主张制定党内法规,其目的是为了矫正党内个别领导人不受纪律约束的状况,而党内法规作为一种具有公开性、强制性和具备操作性、执行力的规范,自然就成为应“统一各级领导机关的行动”之需要而存在的党内规范。以此为基点,笔者认为,党内法规的内涵与实质是党内具有法律性质的规范,是党用以调整党内关系以实现管党治党之目的、保证党的统一行动的党内规范。

1.2 党内具有法律性质的规范的意蕴

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,是执政党,党的领导是中国特色社会主义最本质特征。在国内一般语境下,“党”都特指中国共产党,而党内法规一般也都特指中国共产党党内法规,其他党派的党内法规尽管也可以被称为党内法规,而且也具有法规的约束力,但一般都应使用全称,如中国致公党党内法规、中国国民党党内法规等。就其党派适用性而言,“党内具有法律性质的规范”表明这些规范只适用于中国共产党。换言之,对于中国共产党及其党员来说,党内法规就是必须遵守的法,遵守这些法规是作为一个自我约束型政党的中国共产党及其成员的义务。

“党内具有法律性质的规范”表明党内法规一般只适用于党内,用以调整党内关系。党内法规是党内的规章制度,而非党外的规章制度,其产生约束力并发挥调整作用的范围一般只能够在党内,而非包含了一般公民在内的党外。换言之,党内法规作为中国共产党依法执政不可或缺的重要手段,主要是中国共产党管党治党的规范,而不是直接用来治国理政的规范。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党”。党内法规在党内具有法律性质,对党员以及各级党组织而言是必须遵守的法律,党员以及各级党组织负有遵守党内法规的义务。

“党内具有法律性质的规范”表明党内法规是党的规范之一,而且只是党的内部规范之一。党的规范除了党内法规之外,还有党外规范(如国家法、伦理道德等),而即便只是在党内,其所需要遵守的规范也不仅限于党内法规一种①依据《中国共产党党内法规制定条例》第4条、第5条之规定：“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。”“党内法规的内容应当用条款形式表述,不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件。”显然,党内法规只是名称中冠有党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则且用条款形式表述的党内规范。。党内除了党内法规之外,还有其他规范和规矩,尤其是那些需要党员遵守的、不成文的规范(如政治规矩)。管党治党是一项复杂的系统工程,既需要法律,也离不开道德,既需要党内规范,也离不开党外规范。正因为如此,习近平强调指出：“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[4]其实质是要求管党治党全覆盖、无余缝,不留死角。作为具有先进性与纯洁性要求,能够始终代表先进生产力发展方向,始终代表先进文化发展方向和始终代表中华民族发展方向的政党,中国共产党之所以能够成为执政党与领导者,之所以能够始终永葆执政地位,其中最为重要和关键的原因就在于能够坚持以高标准和严要求约束自己、管理自己,是勇于自我约束、善于自我管理的政党。“勇于自我革命,从严管党治党,是我们党最鲜明的品格。”[5]26为此,党制定了众多规范,为自己及其成员设置了众多的规矩,以保障自己能够始终对自己及其成员从严要求,坚持为人民服务。这些规范既包括党内法规这样一种明确成文的规范,也包括党内众多习惯性的不成文规矩以及非党内法规的各种规范性文件。在管党治党方面,党要求党员高度自律,要求党员慎独。党员需要严格遵守党内法规这样一种成文的、能够让人们看得见的规范,但也需要遵守那些看不见而且也不成文的规矩。

“党内具有法律性质的规范”表明党内法规不同于国家法。因为党内具有法律性质的规范只能适用于党内,不宜适用于党外。具有法律性质并不等同于法律,具有法律性质表明党内法规能够具有类似于国家法的作用,能够发挥法律的效果,但其本身并不必然就是法律,没有国家强制力来加以保障。显然,党内法规是党的内部法规,是对党员而非一般公民而言具有法律性质的规范,是为适应管党治党以体现党的先进性与纯洁性之需要而仅适用于党员的组织法。党内法规要服从并服务于党的政治属性和政治目标。从功能上来看,党内法规是改进和巩固党的领导,更好实现党的领导目标的内在制度保障[6]。正如党的十九大报告指出的：“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导。”很明显,“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的目的是为了“加强和改善对国家政权机关的领导”。因此,党内法规是法,但却非国家法;党内法规是我国社会主义法治体系的重要组成部分,但并非国家法体系的范畴,而是隶属于国家法之外的另外一个法体系,该法体系在推进作为执政党的中国共产党自身建设方面发挥着基础性作用,并与国家法体系一起构成并支撑着我国社会主义法治体系。

1.3 对党内法规概念的重新界定

从哲学的角度而言,获得某种清晰明确的概念,并进而形成相关的范畴、体系,是认识并区分事物的逻辑前提,也是把握事物发展规律的必由之路[7]。对党内法规的研究显然亦在此列。科学而严谨的党内法规概念可以使人们很准确地理解、把握和运用党内法规,而不周延、欠科学甚至是错误的党内法规概念则容易将人们对党内法规的理解与运用引向歧途。就此而言,无论是在关于党内法规的学术研究中,还是在党内法规制度建设的实践中,都有必要对党内法规的概念尽可能准确地加以界定。而就其内涵与外延而言,笔者以为,党内法规作为一种管党治党的规范,是中国共产党制定和实施的、有关中国共产党自身建设的规范,是应当能够调整党内关系且一般适合用以调整党内关系的规范,是对于党员及各级党组织而言具有法律性质的约束力但又不同于国家法的规范[8]。从行为要求的高度上来说,党内法规是介于国家法要求与伦理道德要求之间的一种党内规范,即其要求高于国家法但又低于伦理道德,具有伦理性与法律性双重特征。以此为基点,现行《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)以明确的法规形式、规范化的法律语言对党内法规的概念作出了较为权威性的界定,确定了党内法规的制定主体、立规目的、调整范围以及名称选用,基本厘清了党内法规与国家法律、规范性文件等相关概念的区别,对加强党内法规制度建设以及党内法规的理论研究具有推进作用[9]。然而另一方面,《制定条例》对于党内法规概念的界定显然与党内法规本应具有的内涵与外延难以吻合,很容易将一些本不属于党内法规范畴的党内文件也视为党内法规,从而对理性地把握党内法规以更好地推进党内法规制度建设和践行依规治党产生不利影响。为此,可以尝试对党内法规的概念重新加以界定。立足于上面的分析,笔者以为,可以在《制定条例》中对党内法规的概念做如下表述,即党内法规是具有法规制定权的党的中央或地方组织制定的,具有特定形式和规范要求,旨在调整党内关系以实现管党治党为目的的、具有法律约束力的党内思想与行为规范的总称。

2 党内法规制度建设的要求

中国的事情关键在党。党的全面领导是当代中国最为突出的特征,而坚持党的领导则是当代中国社会发展最基本的要求。中国特色社会主义的最本质特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。正如十九大报告所指出的,党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。党内法规则是加强党的自身建设,实现坚持和改善党的集中统一领导的制度保障。党内法规保障和规范各级党委和党组织在宪法和法律范围内领导公共治理和社会管理创新;党内法规调整和规范党的中央与地方组织之间以及党的中央各种机关之间、党的地方组织的各类机关之间的各种横向与纵向关系,调整和规范党的组织与各种国家机关、社会团体之间的各种横向与纵向关系,并使这些关系法治化、规范化,逐步纳入现代民主和法治的轨道;党内法规也保障和促进各级党的领导干部运用法治思维和法律手段治党治国理政[10]。基于此,在我国全面推进依法治国的过程中必须高度重视党内法规及其制度建设,即“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。在党内法规制度建设方面,须要把握好以下三个方面的基本要求。

2.1 党内法规制度建设过程中应当坚持边界意识

党内法规制度建设必须立足于新时代推进党自身建设的伟大工程的实际,遵循党的建设的客观规律与基本要求,以服务于管党治党的需要为目的,而不宜主动扩张适用至党自身建设之外的其他领域,尤其是那些本应当由国家法来加以调整和规范的领域。就党在全面依法治国中的地位及其应当发挥的作用来说,全面依法治国需要而且也离不开党的领导,党的领导是全面依法治国的基础和保障。而党内法规作为“党要管党、全面从严治党”的制度保障,则是推进和强化党的建设的新的伟大工程以增强和提高党的长期执政能力的需要。就此而言,加强党内法规制度建设是推进全面依法治国的必然选择,也是保障和推进作为执政党的中国共产党治国理政的客观需要。但加强党内法规制度建设并不意味着需要将党内法规的调整范围由单纯的党内关系扩展到党外的社会关系,相反,依旧需要保持其自身的调整边界。因为党内法规作为党内具有法律性质的规范——如前所述——仅具有党内调整功能而不具有党外调整功能,一般只适宜调整党内关系,其在治国理政方面的作用在于通过管党治党、全面从严治党,提高党的执政能力,从而使党更好地领导人民治理国家和社会。

对于国家治理领域,党应当通过将其主张上升为国家法律或政策的方式,借助国家法律或政策等其他社会规范来加以调整。基于此,在党内法规制度建设过程中应当坚持边界意识,明确党内法规作为一种制度现象而与同为制度现象的国家法之间的区别,在党内法规制度建设的过程中尊重党内法规自身建设的客观规律,真正将党内法规作为党内具有法律性质的规范而不是党内外具有法律性质的规范来加以建设。也就是说,党内法规制度建设必须坚守其自身的边界,保持其作为法而相比于国家法以及其他党的规范之独立性,而不能够随便越界,将其混同为其他社会治理规范(尤其是国家法)来加以建设。

2.2 党内法规制度建设必须坚持法治思维

从哲学上来说,思维是人类大脑能动地反映客观现实的过程,是人类开动脑筋认识世界的过程中进行比较、分析、综合的能力,是人类大脑的一种机能。思维决定性地影响着人的分辨能力、表达能力、学习能力和创新能力,对认识世界以及改造世界具有不可或缺的重要作用。法治思维是当代法治社会最为重要、最值得崇尚且应当始终坚持的一种思维。就其本质而言,“法律就是人类行为服从于规则之治的事业”[11]124。因此,法治的本质是一种规则之治,而法治思维实际上也就是一种规则思维,是以规则至上、始终尊重规则、崇尚规则和遵守规则的思维。坚持法治思维是全面推进依法治国战略的客观要求,是“全面从严治党”战略布局的内含之意,也是依规治党的内在需要。尽管党内法规不同于国家法,不像国家法那样由国家强制力来加以保障,也不像国家法那样在立法及执法等方面有着高度严格的规范性要求,但其毕竟也是法的一种,是一种具有法的要求的规则,需要遵循法治建设的基本要求与规律。例如,需要像国家法那样遵循相应的制定规则与实施程序,在制定过程中坚持民主,讲求科学,其内容的设计需要尽可能地追求严密与规范,其制度的安排需要公开、透明和具有可操作性,需要强化其执行力建设而使其切实发挥应有的实效,需要保持一定的稳定性而不能朝令夕改,更不能仅凭领导人看法的改变而随意改变,等等。换言之,党内法规尽管相异于国家法,与国家法分属两个不同的法体系,但也是一种法,也是我国社会主义法治体系的重要组成部分,是我国贯彻实施全面依法治国战略必须倚重的法规则,需要在其自身建设过程中坚持法治思维,尊重并遵守相应的制度规则,讲求程序正义。“从理论上讲,党内法规如同法律一样,是从党内实践活动、党员具体行为中高度抽象出来的一种行为模式,它的创制必须注重科学性和民主性,要代表绝大多数成员的意志,具备稳定性、可改进性。”[12]具体而言,制定党内法规时需要有规则意识,需要严格依照《中国共产党党内法规制定条例》规定的程序和要求进行,需要科学立规;在实施党内法规时需要尊重程序,依程序进行,严格执规。不仅如此,法的生命力更在于其实施,“从严治党的制度化不仅强调制度建设,还应注重制度的可执行性”[13],基于此,还要加强提高党内法规制度的执行力建设,提高党内法规制度的执行力,使党内法规能够像国家法那样得到有效实施,切实发挥其作为管党治党专门规范的法的功能。

2.3 党内法规制度建设需要服务于管党治党的需要

中国共产党依法执政既需要依据宪法和法律治国理政,也需要依据党内法规管党治党。依规治党是中国共产党依法执政的内在要求与有力保障。依规治党的前提在于所依据的法规必须是“良规”,也就是适合依规治党治理规律和具有一定操作性的“党内规矩”[14]。而“良规”的一个重要判断标准则在于这些党内法规是适应现实需要的党内法规。法是社会需要的产物,社会需要形成对法的需求,从而产生法。党内法规作为一种法则是党管党治党需要的产物,其存在的目的在于管党治党以充分突出和显现党的先进性与纯洁性,增强其执政的正当性与合法性,提高党的长期执政能力,永葆党的执政地位。为此,党内法规只有首先适应管党治党的需要,才有可能会成为“良规”。作为一种法现象,党内法规相比于国家法的一个重要特征在于其不仅具有法律属性,更具有政治属性,且其政治属性要优先于其法律属性。基于其法律属性,党内法规可以在管党治党方面发挥法的作用,能够在管党治党过程中做到规范、权威、严肃、有序,这令其相比于党的一般性规范而言更契合党的内部治理法治化的需求,更具有优势。而基于其政治属性,党内法规又可以发挥国家法在管党治党方面所不具有的制度优势。具体而言,第一,党内法规可以具有更高的要求和更严的内容。相较于国家法只能对其适用对象提出尊重和符合人性的要求而言,党内法规还可以对其适用对象(亦即党员)提出党性要求。“党规之中有党性,这是党规与国法的一个重要区别。”[15]党内法规作为管党治党的规范,是针对党及其成员提出的思想行为要求,而党作为中国先进生产力发展要求与中国先进文化前进方向以及中国最广大人民根本利益的代表者,需要有高于一般社会组织的要求,否则将难以体现其先进性与代表性,而这种高于一般社会组织的要求本质上就是一种党性要求。党内法规只有具备这种党性要求才能够成为党内法规,也才能够更好地适应管党治党的需要,使全面从严治党永远在路上。第二,党内法规可以更为灵活。党内法规相较于国家法而言具有一定的灵活性,其在制定、修改废止方面尽管也需要遵循一定的程序要求(尤其是《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等的规定)。这种灵活性使得党内法规可以依据政治形势的变化,以及管党治党的现实需要而相对比较灵活地加以制定、修改或废止,从而使其既能够像国家法那样能够具备必要的规范性并发挥应有的约束力,又能够摆脱国家法的僵化性,从而更能够适应新时代推进党的建设的伟大工程之需要,适应党提高自身长期执政能力的需要。而党内法规需要发挥其作为一种特殊类型的法或制度在管党治党方面的特殊优势,做到于法周延、于事简便、有效管用;换言之,需要在推进党内法规制度建设的过程中,“坚持制度执行的实用高效性,要按照‘于法周延’‘于事简便’的原则,注重制度执行的效果”[16]15。具体而言,“党内法规体系的完善应当有利于促进各级党委(党组)发挥领导核心的作用,更好地落实‘党员个人服从党的组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会’这一重要的组织原则,形成稳定且有力的政治核心”[17]。这显然也是党内法规制度建设的一个内在要求。

3 结语

站在立法学的角度上来加以考量,法是调整社会关系的应有规则,存在于社会中,而法律是将法成文化[18]。就此而言,立法者的任务不是创造和发明法律,而是发现并表达法律,“立法者应该把自己看作仅仅是一个自然科学家。他不是在制造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表现法律,他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中”[19]347。就此而言,法律在其本源意义上显然并非仅指国家层面的法,而是指所有具有法的意义的规范。易言之,国家法固然是法,但法却并非只是国家法,国家法之外还存在着作为规范的其他法,即“不是由国家制定,但仍然具有约束力的规范是存在的”[20]30。而党内法规作为国家法之外的一种规范,显然就属于这样的法。作为管党治党的一种特定规范,党内法规适应于“党要管党”的实际需要,其自党诞生之日起即降生,并在党的历史发展过程中发挥了党内具有法律性质的规范所应当发挥的重要作用。对于党内法规的制定者而言,其任务实际上并不是创造党内法规,而是在管党治党的现实需要中发现本应当被作为党内具有法律性质的规范而存在的党内规范。在党内法规制度建设过程中,需要在参考和借鉴国家法立法及法律实施经验的基础上,并在坚持边界意识、法治思维并服务于管党治党需要的前提下,及时归纳、梳理并总结党在管党治党方面的制度经验,将其以党内法规的形式体现出来,形成对党及其成员具有法律约束力的规矩,切实推进新时代党的建设新的伟大工程。