十八大以来健全党和国家监督体系的制度逻辑

贺洪波

(中共重庆市委党校,重庆 400041)

十九大报告指出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力。”[1]68十八大以来,健全党和国家监督体系既是坚定全面从严治党、提高党的执政能力和领导水平的内在要求,也是完善和发展中国特色社会主义监督制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,更是满足人民日益增长的美好生活需要的内在要求。从制度建设的视角来看,健全党和国家监督体系的过程,就是党和国家监督制度不断完善和发展的动态过程。因此,需要抓住制度建设的主线,把握制度的内在逻辑,从而更好释放制度效能。

任何制度都有其内在逻辑可循,制度逻辑是指“某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制”[2]。在制度变迁过程中往往蕴含多重制度逻辑,因此,需要从多重制度逻辑解读制度变迁过程[2]。目前,学界已有从制度逻辑角度对党和国家监督体系进行研究的成果。比如,任健明强调党内监督在党和国家监督体系中的核心地位,党内监督必须坚持组织监督、民主监督、权力监督三者并重[3];张晋宏、李景平从理论逻辑和实践逻辑的角度探讨党和国家监督体系的内在逻辑,即党内监督、国家机关监督、社会监督共同构成新时代党和国家监督体系,三者在理论逻辑上体现为统领与补充的有机统一,在实践逻辑上体现为高效协同的三维立体监督体系[4];祝灵君聚焦权力监督,围绕“如何把权力关进制度的笼子”,对改革开放以来健全党和国家监督体系的理论和实践探索进行回顾与梳理[5];虞崇胜从腐败治理的角度,对党纪与国法“双笼关虎”的制度逻辑进行研究,指出党纪与国法共同构成反腐败制度体系,国法的地位高于党纪,党纪的执行严于国法,党纪与国法应衔接协同[6];谢撼澜、谢卓芝在回顾改革开放以来党和国家监督制度建设进程的基础上,从坚持党内监督和党外监督相结合、增强监督合力、整合监督力量、加强对关键少数的监督等方面总结党和国家监督制度建设的经验[7]。

以上研究成果在整体上偏向于关注党和国家监督制度的体系性,注重党规和国法协同的制度结构逻辑。这为进一步研究党和国家监督体系奠定了基础,但有必要对健全党和国家监督体系的制度逻辑问题进行更为深入系统的研究。为此,按照“从多重制度逻辑解读制度变迁过程”的基本思路,本着价值与实践相统一、静态与动态相结合的基本方法,本文在吸纳前述研究成果基础上,遵循“价值指引—实践创新—静态结构—动态运行”的逻辑主线,着重从制度价值逻辑、制度创新逻辑、制度结构逻辑、制度运行逻辑四个维度依次展开系统研究。

1 十八大以来健全党和国家监督体系的制度价值逻辑

价值是制度的灵魂,良好有效的制度体系有其内在的价值支撑。从制度价值逻辑来看,党的十八大以来健全党和国家监督体系的实践过程,就是党和国家监督制度的价值不断聚焦凸显的过程,其中蕴含以人民为中心、以问题为导向、以全球为视野的制度价值逻辑。

1.1 以人民为中心

以人民为中心是健全党和国家监督体系的根本价值所在。改革开放以来,党领导全国各族人民取得举世瞩目成就的一条重要经验就在于：“我们确立了一套体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力的社会主义民主政治制度。”[7]在健全党和国家监督体系的过程中,坚持以人民为中心的根本价值取向,意味着在党和国家监督体系的制度设计过程中充分认识人民的监督价值、体现人民的监督意愿、保障人民的监督权益、激发人民的监督活力。在我国,人民的监督价值根本上源于国家权力的人民性。《中华人民共和国宪法》第二条规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”。国家权力的人民性决定了人民监督权力的合法性和普遍性,广大人民群众是实现有效监督的重要力量源泉。当前人民群众对权力的监督意愿直接源于对权力滥用导致的腐败,特别是群众身边腐败的深切感知和深恶痛恨。为了充分保障人民的监督权益、激发人民的监督活力,《中华人民共和国监察法》第三十五条、第六十四条对人民群众积极行使监督权利给予了充分保障。根据该法律规定,监察机关对于报案和举报应当接受并按照有关规定处理,不能以任何理由拒绝接受,即便不属于本机关管辖的也应当移送主管机关处理。同时,监察对象对控告人、检举人、证人或者监察人员进行报复陷害的,应当依法予以处理。另外,根据《中国共产党党内监督条例》第三十九条、第四十三条规定,各级党组织和党的领导干部应当认真对待、自觉接受社会监督,利用互联网技术和信息化手段,推动党务公开,拓宽监督渠道,虚心接受群众批评;党组织应当保障党员知情权和监督权,鼓励和支持党员在党内监督中发挥积极作用,党组织应当为检举控告者严格保密,对于干扰妨碍监督、打击报复监督者的,依纪严肃处理。这为充分保障普通党员和人民群众在党内监督中发挥重要作用提供了制度支撑,体现以人民为中心的价值逻辑。

1.2 以问题为导向

以问题为导向是健全党和国家监督体系的实践价值引领。制度建设是党的建设的重要方面,制度管根本、管长远、管全局。好的制度可以让坏人不易为恶,坏的制度可以让好人不易为善。在日趋复杂的社会关系中,制度作为人类行为的重要外部环境因素,对个体具有较强的善恶“变迁”功能。对此,在改革开放初期,邓小平就强调：“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[9]333在新的历史条件下,不断提高的党的建设质量,制度建设仍然至关重要。以问题为导向,着眼问题建构制度、化解风险、谋划发展,是党的十八大以来治国理政的一大显著特征。确实,“新形势下,我们党面临着许多严峻挑战,党内存在着许多亟待解决的问题”[10]4。而解决这些问题需要科学有效的监督制度供给。对此,党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》为加强党内监督提供了规范依据。同时,在国家监督层面,针对我国监察体制机制存在的监察范围过窄问题,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国监察法》为实现对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖提供了系统的制度支撑。由此形成了在党内层面覆盖所有党员,在国家层面覆盖所有公职人员的党和国家监督制度体系。

1.3 以全球为视野

以全球为视野是健全党和国家监督体系的重要价值指引。新时代健全党和国家监督体系,应当在人类命运共同体视域下把握健全党和国家监督体系的制度逻辑。权力是国家治理的必需品,同时也是一把双刃剑。权力容易激发人性贪欲而导致腐败,这是自人类有史以来被不断验证的实践真理。如何有效治理权力腐败问题,仍然是世界各国面临的共同难题。为此,需要以命运与共的思维应对权力腐败带来的全球性挑战。中国是最大的发展中国家,中国的腐败治理具有世界意义。党的十八大以来,通过不断健全党和国家监督体系、加强国际反腐败合作,中国致力于腐败治理的系列举措及其取得的巨大成就举世瞩目。当前,我们“取得了反腐败斗争压倒性胜利,但反腐败斗争还没有取得彻底胜利”[11]。随着党和国家监督实践的持续深化以及反腐败斗争的持续推进,在权力监督和腐败治理方面能够为世界展示更鲜活的中国实践、提供更优的中国方案、贡献更多的中国智慧。

2 十八大以来健全党和国家监督体系的制度创新逻辑

创新是制度永葆生机活力的内在要求。从制度创新逻辑看,党的十八大以来健全党和国家监督体系的实践过程就是党和国家监督制度与时俱进的创新过程,其中蕴含以客观规律为遵循、以改革为支撑、以法治为保障的制度创新逻辑。

2.1 以规律为遵循

遵循客观规律是制度创新的基础,在健全党和国家监督体系的过程中需要把握并始终遵循现代政党执政规律和国家权力运行规律。建党以来,中国共产党在革命、建设、改革的不同历史时期都在不断探索执政规律,深刻认识到人民立场是中国共产党区别于其他政党的根本政治立场。为了使党在长期执政过程中不忘立党初心,始终保持与人民群众的血肉联系,就必须有强有力的党内外监督制度作为根本保障。健全党和国家监督体系就是在新的历史条件下加强党的自我监督和群众监督,厚植党的执政基础。从制度层面看,党和国家监督体系作为一种规范和约束公权力运行的制度体系,应当遵循现代权力运行规律,并循此规律设计制度体系。国家权力如果得不到有效监督就会偏离人民立场,成为谋取私利的工具,而非为民谋利的公器[12]。同时,由于在我国掌握国家公权力的公职人员特别是领导干部,大多还具有中共党员的身份。因此,从根本上实现对国家公权力的有效监督,还必须在党内层面从党组织的角度对党员进行有效监督。唯有如此,才能真正做到“双管齐下”,积聚党内监督和国家监督的最大合力,使国家公权力在民主与法治的轨道上规范运行,以有效的监督充分保障权为民所用、利为民所谋。

2.2 以改革为支撑

在一个国家的经济社会变革转型时期,重大的制度创新往往离不开改革的支撑,而重大的改革举措往往能够加快制度创新的步伐。从制度创新的角度看,健全党和国家监督体系的过程,实际上就是一个党和国家的监督制度通过改革驱动得以迅速成长完善的过程。历史地看,中国共产党成立于近代以来国家危机重重的特殊时期,在长期反帝、反封建、反官僚资本主义的残酷斗争中,养成了顺应时代潮流、勇于自我革命、勇于接受监督的政治品格和优良传统。在新中国成立以后逐渐形成的党和国家机构职能体系中,“纪检监察工作是党和国家工作的重要组成部分,是进行自我革命、推动社会革命的重要力量”[13]。党的十八大以来,循着强化权力运行制约和监督体系的改革创新思路,推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。与此同时,深化国家监察体制改革,整合原有的行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等国家反腐败力量,组建一个党中央统一领导的反腐败工作机构,专责行使国家监察职能。

从制度变革看,国家监察体制改革确立的监察制度,是在充分考虑我国监督对象的实际情况并吸纳借鉴古代和国外监察制度合理成分的基础上,在制度层面对公权力进行监督制约的一种新探索。其中,党内监督与国家监察的高度统一性是设计国家监察制度时的一大特点。这正如全国人大常委会副委员长李建国指出：“我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员,这就决定了党内监督和国家监察具有高度的内在一致性,也决定了实行党内监督和国家监察相统一的必然性。这种把二者有机统一起来的监督制度具有鲜明的中国特色。”[14]31这种从我国基本党情国情出发,以改革为支撑,以试点积累经验基础上的制度创新,既胸怀世界又符合本国国情,既植根历史传统又吸纳实践经验,为中国特色的党和国家监督体系在新的起点上行稳致远奠定了坚实的制度基础。

2.3 以法治为保障

从健全党和国家监督体系的动态进程看,党的十八大以来的监督制度创新得益于法治的保障。改革固然可以为制度的迅速成长提供较好的社会环境和政策支撑,但法治可以让制度的成长更为规范有序。作为一种稳健的制度成长方式,法治可以为制度的体系化、规范化、稳定化、成熟化、长期化提供有力的合法性保障。党中央指出,建设中国特色社会主义法治体系,既需要形成完备的法律规范体系,也需要形成完善的党内法规体系[15]4。这意味着在中国特色社会主义法治体系的框架下,为党和国家监督制度的创新提供法治保障,必须充分发挥依法治国和依规治党的互补性作用。既要通过党内法规完善党内监督制度,又要通过国家法律完善国家监督制度,并在制订修改相关党内法规和国家法律的过程中,注重相互间的衔接协调,使二者有机地形成完备的党和国家监督制度体系。

党内监督是全面从严治党的重要保障,是健全党和国家监督体系的基础工作[16]。十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》秉持“信任不能代替监督”且“监督无禁区无例外”的制度理念,从党的中央组织的监督、党委(党组)的监督、党的纪律检查委员会的监督、党的基层组织和党员的监督等方面完善了党内监督制度体系,为充分发挥党内监督的制度效能提供了法治保障。在国家监督层面,十二届全国人大常委会于2016年12月和2017年11月先后通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展监察体制改革试点工作的决定》和《关于在全国各地推开监察体制改革试点工作的决定》为改革试点积累可复制可推广的经验提供了法律依据。十三届全国人民代表大会于2018年3月11日和2018年3月20日先后通过的《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》赋予了各级监察委员会专责行使国家监察职能的职责、权限、程序,为实现对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖提供了明确的法律依据,为构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制提供了系统的法律支撑。可以说,在我国监察体制改革及相关制度创新所经历的从局部试点到全国试点再到全面施行的整个过程中,每一个重要节点都有坚实的法治保障,真正做到了重大改革于法有据、重大制度创新于法有据。

3 十八大以来健全党和国家监督体系的制度结构逻辑

党和国家监督体系是一个有机的制度结构体系。制度作为人类文明进程中实现良性自治的理性产物,唯有结构合理、体系完善、系统集成,才可能在治理实践中发挥最佳整体效能。对于权力监督而言,监督效能的充分发挥依托于监督制度的体系性支撑。从制度结构逻辑看,党的十八大以来健全党和国家监督体系的生动实践过程,就是一个党和国家监督制度的结构体系不断丰富完善的过程,其中蕴含自律与他律结合、个人与单位并重、党规与国法协同的制度结构逻辑。

3.1 自律与他律结合

自律与他律结合的制度结构逻辑是针对党和国家监督体系的监督力量而言的。自律与他律结合的制度结构逻辑深深地植根于复杂的人性矛盾之中。在复杂的人性结构中,人既具有高贵的“善端”,懂得克己慎独、自尊自律,因此值得彼此间相互信任、相互尊重,同时又具有潜在的“恶端”,可能欲望膨胀、放纵为恶,因此需要彼此间相互警惕、相互监督。根据事物内外因相互作用的辩证关系原理,事物的运动变化通常是内外因共同作用的结果。在复杂的外部环境与微妙的人性矛盾交互作用下,监督力量如果自律乏力或是缺乏外部监督,就容易外化为危害社会的行为。这就需要秉持信任与监督并重、信任不能代替监督的制度设计理念,通过自律与他律结合予以规制。因此,健全党和国家监督体系既要靠自律,也要靠他律,进而形成自律和他律的监督合力。

在健全党和国家的监督制度体系过程中,自律与他律结合集中体现在党内监督、国家机关监督、社会舆论监督等方面监督力量的有机结合。在党内监督层面,2015年10月中共中央印发的《中国共产党廉洁自律准则》在对所有党员提出廉洁自律要求的同时,还专门对廉政风险更大、自律需求更多、自律规范更严的党员领导干部提出了廉洁从政、廉洁用权、廉洁修身、廉洁齐家的特别要求。在此基础上,2016年10月通过的《中国共产党党内监督条例》坚持自律不能代替他律,强调信任不能代替监督,要求各级党组织把信任激励同严格监督结合起来,并通过强化自上而下的组织监督,改进自下而上的民主监督,发挥同级相互监督作用,促使党员领导干部做到有权必有责、用权必受监督。在国家机关监督方面,《中华人民共和国监察法》赋予各级监察委员会职责权限,在制度层面首次实现对我国所有公职人员的专责监督全覆盖。在社会舆论监督方面,《中华人民共和国监察法》第五十四条规定：“监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。”同时,《中华人民共和国宪法》第四十一条还赋予了公民对国家机关和国家工作人员提出批评建议的权利,以及对国家机关和工作人员的违法失职行为提出申诉、控告或者检举的权利。这为社会舆论监督提供了根本法保障。由此,形成了党内、国家机关、社会舆论等方面聚合而成的监督体系,为发扬党内民主、保障人民当家作主提供了坚实的制度保障。

3.2 个人与单位并重

个人与单位并重的制度结构逻辑是针对党和国家监督体系的监督对象而言的。在监督制度设计上,应同时注重对个人的监督和对个人所在单位的监督。单位虽由个人组成,但单位毕竟不同于个人的简单相加,也不会机械地按照个人的行事逻辑运作。个人一旦组成单位后,单位会形成有别于个人的运作逻辑。单位与个人之间会互为影响,呈现出一种良性或恶性的互动状态。一方面,个人既可能会依托单位良性行事,也可能会影响单位恶性行事;另一方面,单位既可能会为个人行事提供良性土壤,也可能会为个人行事带来不良风气。因此,欲有效监督个人必注重监督单位;欲有效监督单位必注重监督个人。在制度设计上,只有同时注重对个人和单位的监督,才可能形成严密的监督网,真正把权力关进制度的笼子里。这在党内法规和国家法律的监督制度设计中皆有体现。

在党内法规层面,《中国共产党党内监督条例》第六条同时把党的领导机关和领导干部(特别是主要领导干部)作为重点监督对象。2018年8月新修订的《中国共产党纪律处分条例》第八条和第九条分别规定了对党员和党组织的纪律处分方式。其中,对党员的处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等五类。对于违犯党的纪律的党组织,上级党组织应当责令其作检查或者进行通报批评。对于严重违犯党的纪律、本身又不能纠正的党组织,上一级党的委员会在查明核实后,根据情节严重的程度,可以予以改组或者解散。在国家法律层面,根据《中华人民共和国监察法》第十一条、第四十五条、第六十二条规定,监察委员会根据监督调查结果,可以对违法的公职人员进行政务处分,对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责,对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题提出监察建议。这里规定的监察建议虽名为“建议”,并非一般意义上的“可采纳可不采纳”,而是具有法律强制性,有关单位无正当理由不得拒绝采纳,如果无正当理由拒不采纳监察建议的,相关单位及负有责任的领导人员和直接责任人员将承担法律责任。这实际上是对单位的一种有力监督方式。

3.3 党规与国法协同

党规与国法协同的制度结构逻辑是针对党和国家监督体系的监督规范而言的。规范化是现代制度设计的基本要求。健全党和国家监督体系需要党规和国法协同提供规范支撑,形成一个严密合理的制度结构体系。法治是党领导人民治国理政的基本方式。在中国特色社会主义法治体系中,党规和国法都是国家治理规范体系的重要组成部分。建设中国特色社会主义法治体系需要在党的统一领导下,既形成完备的法律规范体系,又形成完善的党内法规体系,使二者在规范层面形成相互衔接、相互支撑、相互保障的协同体系。在党规与国法协同的规范体系中,最为典型的当属反腐败规范体系。因为与世界上绝大多数国家或地区有所不同的是,我国刑事法律对包括腐败犯罪在内的所有犯罪类型,在整体上设置了较高的入罪标准。这就蕴含着对于构成犯罪的严重腐败行为与不构成犯罪的一般腐败行为,在国法与党规之间更好发挥协同效能的规范需求。

以备受社会关注的受贿型腐败为例,根据《中华人民共和国刑法》第三百八十三条、第三百八十六条规定,受贿“数额较大”的才构成受贿罪,受贿达不到“数额较大”标准的,则属于一般违纪违法行为,依法不予追究刑事责任。何为“数额较大”呢?根据2016年4月18日《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》规定,受贿数额在3万元以上(具有特殊较重情节时数额在1万元以上)的,属于“数额较大”,进而构成受贿罪。那么,达不到“数额较大”标准的受贿行为,如何处理呢?在党内法规层面,根据《中国共产党纪律处分条例》第八十八条规定,收受可能影响公正执行公务的礼品、礼金、消费卡和有价证券、股权、其他金融产品等财物,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。据此,只要是可能影响公正执行公务的任何财物,无论数额大小,都属于违反廉洁纪律的违纪行为,可以给予警告至开除党纪处分。在国家法律层面,根据《中华人民共和国监察法》第十一条规定,对于不构成犯罪的贪污贿赂等职务违法行为,监察委员会可以对违法的公职人员给予政务处分。由此可见,由于我国腐败行为入罪门槛较高,不构成犯罪的腐败行为被分流为一般职务违法行为与违纪行为处理,由此形成了中国特色的刑法、监察法、党纪处分条例共同规制腐败行为的“三角”结构体系。

4 十八大以来健全党和国家监督体系的制度运行逻辑

良好的制度能够高效运转、顺畅运行,能够不断释放实践效能、持续保持制度执行力。从制度运行逻辑看,党的十八大以来健全党和国家监督体系的过程,就是一个党和国家监督制度体系不断规范运行的过程,其中蕴含赋权与限权平衡、实体与程序并行、执纪与执法贯通的制度运行逻辑。

4.1 赋权与限权平衡

权力是制度运行的一条主线,如何在赋权与限权之间保持平衡?这在深化党的纪律检查体制和国家监察体制改革过程中一直备受关注。因为这是保持制度活力并持续释放实践效能的一个关键因素,也是现代权力运行制度设计中不可回避的一个重大话题。如果赋权不足、限权过度,会导致监督权威不足,监督行为疲软乏力,监督效果大打折扣;如果赋权过度、限权不足,会导致监督权力膨胀,容易滋生监督腐败,监督行为也容易侵权,监督整体效果不佳。因此,良好的监督制度需要在充分赋权与合理限权之间保持适度平衡,既赋予监督主体充分的监督权力,为监督者树立法律权威,使监督者监督有力;又给予监督主体必要的权力限制,为监督者设置行为禁区,使监督者监督有度。

为此,在党内法规层面,为规范党组讨论和决定党员处分事项,《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定(试行)》以及《中国共产党纪律处分条例》的相关规定,一方面赋予党组织充分的党内纪律处分权限,为有效的党内监督提供“刚性”的处分保障,另一方面也适当限制纪律处分权限的运用,防止滥用纪律处分权限。比如,根据《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定(试行)》第三条规定,党组对其管理的党员干部实施党纪处分,应当按照规定程序经党组集体讨论决定,不允许任何个人或者少数人擅自决定和批准,以防止个人或者少数人不当行使甚至滥用纪律处分权限。根据《中国共产党纪律处分条例》第十八条规定,对违纪党员原则上不得减轻处分,根据案件的特殊情况,确需减轻处分的,必须由中央纪委决定或者经省(部)级纪委(不含副省级市纪委)决定并呈报中央纪委批准。由此,只有中央纪委才能行使对违纪党员进行减轻处分的最后决定权,既保留了根据案件特殊情况对违纪党员减轻处分的灵活性,又严格限制了对违纪党员减轻处分的权力行使。在国家法律层面,《中华人民共和国监察法》一方面充分赋予监察机关可以采取谈话、询问、讯问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、留置、技术调查、通缉、限制出境等监察权限;另一方面通过设立监察机关内部专门的监督机构,接受人大监督,公开监察信息,明确监察机关与审判机关、检察机关、执法部门的互相配合制约机制,以及对监察人员干预办案的登记备案、办案回避、离岗离职后的保密管理、竞业禁止、违法责任追究等制度组合拳,使监察权受到限制,让监督者受到监督。

4.2 实体与程序并行

实体与程序是现代法治的两个基本向度。“正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现。”这是现代法治强调实体与程序融合的集中写照。从制度设计看,健全党和国家监督体系应当按照实体与程序一体化的综合理念,既密织监督的实体规则,又密织监督的程序规则,使实体规则与程序规则并行不悖、聚合发力,为党和国家监督体系的高效运行奠定坚实的制度基础。在党内法规层面,《中国共产党纪律处分条例》集中明确了六大纪律的实体规则。2019年1月1日起施行的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》,按照“打铁必须自身硬”的要求,从领导体制、监督检查、线索处置、谈话函询、初步核实、审查调查、案件审理、监督管理等方面对纪律检查机关监督执纪设计了系统的程序规则,体现出强化执纪者自我约束、强调执纪权自我监督的典型特征,为打造忠诚干净担当的纪检监察干部队伍发挥了重要的规范作用。

在国家法律层面,《中华人民共和国监察法》第二章至第四章就监察主体、职责、权限等实体问题进行规定基础上,第五章共15个条文专门就监察程序问题作了系统规定。以人们广泛关注的用留置取代“双规”后,留置措施的规范适用为例,留置措施的规范适用既涉及实体问题又涉及程序问题。监察法不仅对留置措施适用的违法犯罪类型、涉案人员范围、事实证据条件等实体问题作了严格限制,而且对留置措施适用的程序问题作了严格规定。比如,监察机关采取留置措施,应当由监察机关领导人员集体研究决定;设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准;省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案;采取留置措施后,除有碍调查的情形外,应当在24小时以内通知被留置人员所在单位和家属。这对于监察机关在职务违法犯罪的调查实践中,依法正确行使留置措施、充分保障被留置人合法权利起到了很好的规范作用。

4.3 执纪与执法贯通

执纪执法贯通是党和国家监督体系顺畅运行的基本要求。执纪执法贯通关键在于通过监督执纪“四种形态”的规范运用,实现执纪与执法在实体和程序两个方面的贯通。在实体方面,要严格把握“违纪”“违法”“犯罪”三把既定“标尺”,按照“纪严于法”的整体要求,在对各种行为准确进行“是否违纪”以及“违犯何种纪律”判断基础上,还要结合监察法和刑法关于职务违法犯罪的实体标准进行法律评价。对于既构成违纪同时又属于职务违法犯罪行为的,根据监察法和刑法的规定,果断追究相应的法律责任,避免纪律评价代替法律评价,避免一般违法评价代替严重犯罪评价,避免“责止于纪”而“以纪代法”,甚至“责止于纪”而“以纪代刑”。由此,在实体标准把握上实现执纪与执法贯通,真正做到“精准把握、统筹把握、辩证把握,准确运用监督执纪‘四种形态’,实现政治效果、纪法效果、社会效果相统一,确保每一起案件都经得起实践、人民、历史的检验”[17]。

在程序方面,2018年8月新修订的《中国共产党纪律处分条例》第二十九条确立了“党纪处分优先、政务处分次之、其他处理最后”的执纪执法程序机制。党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的原则上应先党纪处分,并按照规定给予政务处分后,再移送有关国家机关依法处理。与之紧密衔接的是,根据《中华人民共和国监察法》第十一条规定,监察委员会根据监督调查结果,对于涉嫌职务犯罪的应将调查结果移送人民检察院依法审查,提起公诉。同时,为了完善纪检监察和刑事司法的程序衔接机制,2018年10月新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十条确立了检察机关对监察机关移送案件的退回补充调查制度和现行拘留制度。人民检察院对于监察机关移送起诉的案件,经审查认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查。对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件,人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自动解除。由此将监察机关的调查程序与检察机关的审查起诉程序有机地衔接贯通起来。

5 结语

深刻把握十八大以来健全党和国家监督体系的制度逻辑,对于在新的起点上持续深化党的纪律检查体制和国家监察体制改革具有重要的理论和实践意义。以制度建设视角观之,健全党和国家监督体系的过程实质是一个动态、复杂、系统的制度建设过程。制度的生成演化虽灵动复杂,但其犹如草木的生发繁茂一样,亦有其内在逻辑可循。党的十八大以来健全党和国家监督体系的生动实践,其实就是中国特色社会主义监督制度的价值更加凸显、创新更加务实、结构更加完整、运行更加有效的渐进过程。随着我国党纪监察体制改革的持续深化以及监督实践经验的持续累积,对其中蕴含的制度逻辑的认识将更加深刻透彻,对党和国家监督制度的研究将更加系统全面。