自然资源领域高质量发展研究

高 兵，钟骁勇,2

(1.中国自然资源经济研究院，北京 101149；2.江西财经大学，江西 南昌 330032)

十九大报告指出，经济从高速增长转向高质量发展是未来中国经济的前进方向，也是供给侧结构性改革的内在要求。自然资源作为经济社会发展的核心要素、能量来源和空间载体，因其自身具有基础性、战略性的作用，因此必须适应并促进经济社会的高质量发展。党的十八大以来，自然资源领域以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，将国家资源安全问题作为重中之重，秉着节约资源和资源惠民的原则不断提升自然资源管理水平，推动国民经济的持续稳定健康发展。

1 自然资源领域高质量发展的理论基础

1.1 自然资源是经济增长的重要基础资料

一切原始的物质条件都是自然提供的，随着技术的进步和生产力的发展，自然资源开发的深度和广度不断扩展，人类在生产过程中已经不满足于使用自然界提供的基础材料，而是通过附加人类劳动，生产出很多加工合成产品。然而，这些高附加值产品无论多么华丽、精致，都离不开大自然提供的原材料。所以，自然资源是社会生产或再生产劳动的基础，劳动关系和物品价值形成的开始。从这个意义上说，经济发展离不开自然资源的开发利用。

1.2 自然资源质量的差异形成不同的社会劳动生产率

自然资源质量的高低是导致劳动生产率的变化重要因素。普遍认为，在现代社会经济体系中，凝结了人类同等劳动的自然资源产品，因其质量不同生产效率也有显著差异的。如很多相邻国家的经济、社会、文化制度趋同，但因土地、矿产、水、森林等资源丰裕度不同，资源紧缺国家的经济增长就受到很大制约。

1.3 自然资源是制约产业布局和结构的重要因素

自然资源状况对国家或地区的产业结构起着至关重要的作用。自然条件、自然资源直接影响一次产业的发展和分布，这些选择直接决定于区域的自然条件，是受自然规律支配的。很多情况下，自然资源条件都是通过第一产业来影响第二产业、第三产业的发展。对一般区域而言，区域的经济发展过程都经历了以农业为主要经济部门阶段、以农矿业为原料的初加工工业为主导部门阶段和以加工业为专门化部门的阶段。

1.4 自然资源对资本积累的影响

国家工业化发展进程中一个重要的标志就是完成资源的原始积累，这也是发展中国家向发达国家迈进的必经之路。回顾历史，实现资源原始积累的方式都绕不开自然资源利用，大多数国家都是将自然资源利用作为资本原始积累的手段，比如矿产资源开发利用就是我国工业化进程中的重要路径，为我国改革开放四十年经济社会增长贡献了巨大力量[1-2]。

2 自然资源领域高质量发展取得的成效

2.1 国土空间开发利用格局不断优化

国土空间是生态文明建设的载体。国土空间治理是国家治理体系的重要组成部分。党的十八大以来，自然资源系统探索建立以国土规划为主体、以土地利用总体规划为底盘、多个专项规划并行、目标蓝图和整治行动相结合的国土空间规划体系，进一步优化了国土空间开发格局，为规范国土空间开发、利用、保护和整治活动提供了依据和指南。以资源环境承载能力为基础，确定国土开发和资源利用的规模、结构、布局和时序，积极推进国土空间开发格局优化，为建设美丽中国发挥了重要作用。

2.2 资源利用能力水平不断提升

节约资源是我国的基本国策。党的十八大以来，按照中央节约优先战略要求，统努力践行节约集约循环利用的新型资源观和“两手论”，树立节约优先理念、集约利用理念、循环发展理念、市场配置理念和创新引领理念的新型资源利用观，自然资源高效利用能力水平不断提升。落实最严格的节约用地制度，通过建设用地总量和强度双控、城乡建设用地增减挂钩，使土地盘活利用率达到93.6%。以确立重要矿种“三率”指标、矿产资源综合利用标准和推广先进适应技术等手段，显著提升了矿产资源节约和高效利用水平。通过建设国土资源节约集约模范县(市)、矿产资源综合利用示范基地和绿色矿山，树立了一批可复制、可推广的典型模式。

2.3 资源生态保护取得显著成效

资源保护是关系国计民生的头等大事，始终是党和国家工作大局中的基础性、战略性问题。党的十八大以来，落实最严格的耕地保护制度和藏粮于地、藏粮于技战略，围绕实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，建立起以规划控制、用途管制、土地整治、激励约束为主的管控性耕地保护框架体系，牢牢守住了18亿亩耕地红线。形成“规划源头管控、开采总量控制、打击违法开采、构建储备机制”的全链条资源保护和合理开发利用机制，实施优势矿产总量调控政策和矿山地质环境恢复治理。在实践中，全方位构建了符合中国特色社会主义市场经济发展要求的资源保护行动机制，使资源开发利用和保护实现了双赢[3]。

2.4 资源惠民利民取得新成效

习近平总书记多次指出，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，要让人民群众有更多获得感。十八大以来，自然资源系统结合新形势新要求调整完善工作定位，坚持把资源惠民作为增进人民福祉的工作方向，坚持资源开发为民所谋，资源收益为民所用，资源利用为民所系，“多谋民生之利、多解民生之忧”。践行“人民主体论”和共享发展理念，以人民为中心，将“实践第一、人民至上”作为自然资源工作的根本出发点和落脚点，进一步推进资源惠民利民富民。在用地计划指标、资源优惠政策、重大项目保障等方面，尽心尽力支持贫困地区发展。以推进农村土地制度三项改革、支持保障性安居工程用地和资源开发收益地方倾斜等维护群众资源权益。以健全地质灾害防治标准、加强地质灾害气象预警预报和实施地灾治理工程维护群众生命财产安全。事实表明，从群众利益出发谋划推动工作，用实践标准衡量工作成效，国土资源工作就能经受住历史和人民的检验，使人民有更多的获得感、幸福感和归属感。

3 自然资源领域高质量发展存在的问题

十八大以来，我国自然资源促进经济高质量发展取得了显著成效，但也面临着资源条件制约和生态环境束缚两道“紧箍咒”，资源环境承载力几乎接近极限，主要问题体现在家底不清、生态恶化、开发利用无序、监管缺位等方面。

1) 自然资源家底底数有待进一步摸清。实物家底存在不同自然资源的标准不同，同一资源存在交叉统计等问题；自然资源资产家底存在资产范围不清楚、标准规范不统一、缺乏数据和技术支撑等问题。

2) 国土空间开发格局仍需进一步优化。经济布局与人口、资源分布仍不够协调，城镇、农业、生态空间结构性矛盾凸显，部分地区国土开发强度与资源环境承载能力不匹配等。

3) 自然资源粗放利用有待进一步改观。我国大力推进资源利用方式转变，资源利用效率和效益虽有显著提升，但与世界先进国家水平仍有一定差距。

4) 自然生态质量仍需进一步改善。土壤环境质量问题仍较突出，全国水土流失、荒漠化土地面积耕地退化面积占比高居不下。土壤污染问题仍然突出，低质量生态系统分布面积广。水环境质量有待进一步提升，部分流域水体污染依然较重，地下漏斗面积呈扩大趋势，等等。

5) 自然资源利用保护监管体制仍需进一步完善。我国尚未健全资源有偿使用和生态补偿制度，以及反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度，没有形成自然资源统一开发利用的负面清单，对地方政府、企业和个人的资源开发利用行为约束性不足[4]。

4 自然资源领域高质量发展的重要路径

4.1 构建自然资源调查评价体系

统一标准规范、统一时间节点、统一区域范围，对土地、矿产、水、海洋、林业、草原等自然资源开展普查或综合调查评价工作。充分发挥测绘队伍、地质调查队伍和地勘队伍作用，集中力量、整合资源、协同作战，保障自然资源综合调查评价效果和准确性。借助现代科技手段，利用各方技术优势，充分发挥大数据的作用，努力构建全国自然资源“一张图”。以不动产登记为基础，构建自然资源统一确权登记制度体系，逐步划清全民所有和集体所有划清不同层级政府代理行使所有权边界，划清不同集体所有者，划清不同类型自然资源的边界。

4.2 构建自然资源空间治理体系

推进五级三类国土空间规划编制实施，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，建立健全规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。统一用途管制。制定自然生态空间用途管制办法，完善国土空间开发许可制度，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，以土地用途管制为基础，将用途管制扩大到所有自然生态空间，最大限度保护耕地、矿产、林地、草原、河流、湖泊、湿地等自然资源和生态空间。完善覆盖全部国土空间的监测系统，建立健全统一行使所有国土空间用途管制职责的监管体制。

4.3 建立健全全民所有自然资源资产管理体系

健全全民所有自然资源资产管理体制，建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制，探索建立委托省级和市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。完善全民所有自然资源资产有偿使用制度并全面推开。以创新自然资源产权制度为基础，探索建立生态产品价值的有效实现机制。健全自然资源资产收益管理制度和税收体系，推动建立国有自然资源资产预算。合理调整全民所有自然资源资产中央地方收益分配比例和支出结构，加大对生态保护修复支持力度。

4.4 建立健全自然资源高效利用体系

严格落实和完善建设用地总量和强度“双控”制度，健全完善用地标准和评价体系。推进区域范围划定与资源利用信息化建设，探索建立扩区、调区、面积核减或转型升级的决策支撑机制。大力推进绿色矿山和绿色矿业发展示范区建设，完善矿产资源节约和综合利用标准。坚持保护优先，严格产业准入，集约高效利用海域海岛资源。

4.5 建立健全山水林田湖草整体保护和系统修复体系

完成自然保护地整合优化，基本建成分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体的自然保护地体系，制定实施自然保护地法。加大山水林田湖草系统综合治理投入力度，建立国土空间生态修复基金，建立生态保护补偿机制。实施重要生态系统保护和修复重大工程，加强地质灾害、海洋灾害防治，加强森林、草原、湿地、荒漠生态系统保护。