新国标实施后水土保持方案重要内容探讨

姜德文

(水利部 水土保持监测中心，北京 100055)

2019年一批生产建设项目水土保持国家技术标准开始实施，水土保持行业、生产建设管理部门及建设单位、大专院校、从业单位等都在积极学习新标准。笔者在深入学习《生产建设项目水土流失防治标准》(GB/T 50434—2018)(以下简称《防治标准》)、《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)(以下简称《技术标准》)、《水土保持工程调查与勘测标准》(GB/T 51297—2018)(以下简称《调查与勘测标准》)、《水土保持工程设计规范》(GB 51018—2014)(以下简称《设计规范》)的基础上，就水土保持方案中如何保障这些新标准、规范切实得到落实等作一探讨。

1 编制水土保持方案的基础工作——调查与勘测新规定

针对水土保持方案编制中实地调查、勘测不够，影响到水土保持方案的可实施性，《技术标准》增加了调查与勘测的专项规定，更加强调和注重因地制宜、因害设防。

1.1 项目及项目区调查与勘测

1.1.1 项目调查与勘测

《技术标准》明确了项目调查内容包括项目基本情况、项目组成及工程布置、施工组织、工程占地、土石方平衡、工程投资、工期安排、拆迁或安置与专项设施改迁建、生产期弃渣及处置方案等，项目调查方法采用收集资料与实地调查，也就是必须到实地进行调查，掌握实际情况。

工程占地的调查、分析评价中明确要求根据项目组成和施工组织，统计项目占地面积、性质、类型，并进行现场复核，经分析、复核，水土保持方案对工程占地有调整的应加以说明。如果不到现场，很难全面、准确地测算工程实际占地情况。

土石方平衡的调查、分析中明确要求根据项目组成和施工组织，分区统计并复核土石方挖方、填方、借方(说明来源)、余方(说明去向)量和调运情况。经调查、复核，水土保持方案对工程土石方量有调整的应说明。

《调查与勘测标准》中提出了对主体工程区、弃渣场区、取料场区、交通道路区、施工生产生活区、拆迁安置及专项设施改建区等各个分区进行调查的规定，调查范围包括工程占地范围及周边影响区，调查内容主要是工程布置、占地、土石方、植被、土壤、周边设施、环境等，并规定应进行弃渣场地质勘察及试验。调查工作的底图比例尺规定为1∶2 000～1∶5 000。

1.1.2 项目区调查与勘测

《技术标准》规定的项目区调查内容包括地形地貌、地质、气象、水文、土壤、植被等，项目区调查采用收集资料和现场调查相结合的方法，项目占地范围内表土层厚度应进行量测。 项目区调查应采用不小于1∶50 000的地形图,水文、气象数据应采用近期资料，系列长度宜在30年以上。

自然概况调查中地形地貌调查内容增加了项目占地范围内的地面坡度、高程和地表物质组成；地质调查内容增加了项目占地范围内的地下水埋深，滑坡、崩塌及泥石流等不良地质情况；水文调查中增加了涉及河(沟)道的弃渣场应调查相应河(沟)道的水位、流量及防洪规划等相关情况；气象调查中明确了调查内容及长系列资料；土壤调查中增加了项目占地范围内表层土壤厚度、可剥离范围及面积等；植被调查中强化了当地主要乡土树草种及其生长情况和林草覆盖率等。这些自然环境条件的调查，都是为了增强水土保持方案的针对性和可实施性。

1.2 弃渣场与取土场的调查与勘测

1.2.1 弃渣场的调查与勘测

《技术标准》中弃渣场调查勘测明确提出了“两图、一表、一资料”的新要求,弃渣场应收集比例尺不小于1∶10 000的地形图，以及遥感影像资料(卫星或无人机影像)以满足弃渣场汇水计算等工作需要，并能反映下游地形地物情况。对10万m3以上的弃渣场，还明确要求收集相关工程地质资料。在弃渣场基本情况调查中明确要求调查弃土(石、渣)场的布设位置、地形条件、容量、弃土(石、渣)量、占地面积、汇水面积，以及下游重要设施、居民点等，这些基本情况应以表格形式详细加以说明。

1.2.2 取土场的调查与勘测

《技术标准》中取土(料)场调查勘测提出了“一图、一表、一资料”的新要求,明确10万m3以上的取土(石、砂)场，应收集工程地质资料及不小于1∶10 000地形图，取土场的基本情况应以表格加以说明。

1.3 方案编制原则与水土保持措施选取

《技术标准》中对生产建设项目防治原则提出了“因地制宜、安全可靠、技术可行、经济合理”的要求，在方案编制原则中提出了“因地制宜，分区防治；统筹兼顾，注重生态；技术可行，经济合理；与主体工程相衔接，与周边环境相协调”的原则，在措施总体布局中提出了应结合工程实际和项目区水土流失特点，因地制宜，因害设防，提出总体防治思路，构建综合防治措施体系。对水土保持措施总体布局提出了借鉴当地同类生产建设项目防治经验、布设防治措施的规定。因此，编制方案时应开展对当地同类项目水土保持措施、实施成果、经验与问题的调查，方案报告第5章措施布设中应附调查照片。

2 正确理解并落实新的防治目标

2.1 全面落实水土流失防治基本目标

近年来，生产建设项目水土流失防治目标在实施过程中被错误地认为就是6个指标，宏观整体目标、施工过程的目标被遗忘，建设单位、编制单位、验收单位认为只要在设计水平年(水土保持验收年)达到6项指标就合格了，导致建设过程中没有控制目标、没有相应措施，水土流失十分严重。为此，《技术标准》中再次规定了生产建设项目水土流失防治的基本目标：一是项目建设范围内的新增水土流失应得到有效控制(如果施工过程中没有防治措施，就是放任水土流失，也会造成水土流失危害)，原有水土流失得到治理(也就是征占地范围内存在水土流失的地块均应进行治理，如一次征地分期建设的项目、石油化工项目设置的周边防护区，尽管没有扰动，但存在水土流失问题的地块均应进行治理)；二是水土保持设施应安全有效，《设计规范》对各类防护工程的等级、防护标准作了规定，水土保持方案中的防治措施均应达到国家标准规定的安全标准，如果是4级以上的弃渣场在变更和验收时，还应进行稳定性评估；三是水土资源、林草植被应得到最大限度的保护与恢复，方案编制时应重点对临时占地的合理性进行分析评价，对占地类型、占地时长等不合理的应进行修正；四是水土流失治理度、土壤流失控制比、渣土防护率、表土保护率、林草植被恢复率、林草覆盖率应达到《防治标准》的要求。

2.2 大多数项目提升为一级标准

《防治标准》对一、二、三级标准的判别依据作了新的规定。一级标准的判别依据是项目是否在水土保持重点防治区、生态保护区，以及县级以上的城市；二级标准的判别依据是对江河湖库影响的敏感程度，距离较近的执行二级标准。

执行一级标准的区域为以下三类：①项目位于县级人民政府依法划定的水土流失重点预防区和重点治理区，原标准只有国家级预防区、治理区及省级预防区执行一级标准，从国家级防治区看涉及面积达500多万km2，如果加上省级、地市级、县级的重点防治区，全国绝大多数区域属于一级标准的范围。②涉及饮用水水源保护区、水功能一级区的保护区和保留区，自然保护区，世界文化和自然遗产地，风景名胜区，地质公园，森林公园，重要湿地，且不能避让的，由于这些区域都是国家的重要生态功能区、生态环境敏感区，均应执行一级标准。③县级及以上城市区域的项目，根据国家关于城市区的界定，城市建成区和规划区均是城市区域。从上述判别依据看，今后绝大多数项目将执行一级标准。

2.3 合理确定设计水平年6项防治指标

原防治标准的6项指标属于强制条款，新《防治标准》中的6项指标不属于强制条款，根据区域自然环境条件及项目实际情况，合理确定6项指标。

根据中国不同区域地形地貌、土壤、植被、降水、土壤侵蚀等自然环境条件，防治标准以8张表列出了全国水土保持8个一级分区(东北黑土区、北方风沙区、北方土石山区、西北黄土高原区、南方红壤区、西南紫色土区、西南岩溶区、青藏高原区)的各自防治指标基准值，需根据项目区干旱程度调整水土流失治理度、林草植被恢复率、林草覆盖率指标，根据土壤侵蚀背景强度调整土壤流失控制比指标，中山区项目调整渣土防护率指标，城市区项目提高渣土防护率和林草覆盖率。

《防治标准》调整新增的两项指标，应正确理解其概念及含义。如“渣土防护率”是指对工程临时堆渣与永久弃渣所采取防护措施的比例，有的编制人员认为项目没有永久弃渣该指标就为零的概念是错误的，实际上没有哪个项目没有临时堆土堆渣的，最简单的房产项目也会有基础开挖的临时堆土，因此渣土防护率就不会是零。“表土保护率”指标是指对工程占地范围内的表土采取保护措施的百分率，有的项目如老旧小区改造，原地表基本都是硬化面积，占地范围内基本没有可剥离的表土，此类项目该指标可能就为零。有的编制人员认为本项目后期利用不了那么多表土，按“用多少剥离多少”的原则进行表土剥离，这种认知与水土保持法、国家标准的规定是不相符的，珍贵的表土资源均应得到保护，不能浪费。《技术标准》中规定应根据施工扰动范围内土层结构、土地利用现状和施工方法，确定剥离范围和厚度，本项目剩余表土应说明堆存、后续利用方案。当本项目表土资源丰富时有2种利用途径：一是可以增加覆土厚度，贮存利用在项目区，以后还可以调配利用；二是集中堆存在空闲场地，采取半永久防护措施，以便用于其他项目或供地方政府统一调配利用。

3 依法依规修正主体工程建设方案及布局

以往水土保持方案在主体工程的分析评价章节做了大量对工程比选方案的分析评价工作，分析了主体推荐方案对水土保持是否是最优的，但由于主体工程推荐方案是在充分考虑各方面、各专业的需求与制约后选择的，尽管不一定对水土保持最优，但也很难从水土保持一个方面推翻主体工程的推荐方案。修订后的《技术标准》删除了这部分内容，而是把重点放在对推荐方案的分析、评价与修正上，修正主体工程中不合理的布局与设计，落实预防保护优先的方针，这样的评价工作更有实际意义，更有实效。这是今后水土保持方案编制需要重点开展的工作。

3.1 建设方案评价与优化

《技术标准》中提出了公路、铁路工程在高填深挖路段应采用加大桥隧比例的方案，减少大填大挖。填高大于20 m、挖深大于30 m的，应进行桥隧替代方案论证。路堤、路堑应在保证边坡稳定的基础上，采用植物防护或工程与植物防护相结合的设计方案。城镇区的建设项目应提高植被建设标准，注重景观效果，配套建设灌溉、排水和雨水利用设施。山丘区输电工程塔基应采用不等高基础，经过林区的应采用加高杆塔跨越方式(国家电力建设标准中也有此规定)，当不满足国标规定时，该建设方案与布局不能通过审查审批。

3.2 无法避让水土保持重点防治区的项目，全面进行优化改进

根据水土保持法的规定，生产建设项目在选线选址时应避让依法划定的水土流失重点预防区和重点治理区；无法避让的应提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，有效控制水土流失。《技术标准》中提出了具体规定和要求，明确规定对无法避让水土流失重点预防区和重点治理区的生产建设项目，建设方案应符合下列规定：

(1)建设方案与布局方面：①优化工程土建方案，减少占地和土石方量。如某一化工项目布局中多余土方7.97万m3，原主体设计按弃渣处理，国家咨询公司审查认为弃土量较大，要求重新优化竖向设计，力求土石方平衡；又如某机场项目由于净空需要削平周边多处山头，飞行区的弃渣量达500多万m3，水土保持方案审查时提出了提高机场标高，将多余土石方全部回填利用的意见，最终取消了原设计的两处弃渣场。②公路、铁路等项目填高大于8 m时，宜采用桥梁方案。③管道工程穿越水土保持重点防治区时宜采用隧道、定向钻、顶管等方式，如以往输油输气管道工程穿越河流时采用大开挖的施工方式，对河道破坏严重，施工造成大量泥沙直接进入河流，今后应根据国标要求，采用先进施工方法，最大限度地减少对水土保持敏感区的影响。④山丘区工业场地宜优先采取阶梯式布置，如某核电项目厂区土石方量较大，国家咨询机构在对主体设计审查时提出了采用阶梯式布置方案，要求以厂区零米标高进行竖向设计优化，减少土石方挖填量。

(2)提高标准方面，国标按水土保持法的规定，明确了截排水工程、拦挡工程的工程等级和防洪标准应提高一级，如将四级提高为三级，将防洪标准从20 a一遇提高到50 a一遇。

(3)减少降雨侵蚀和泥沙危害方面，国标提出了布设雨洪集蓄、沉沙设施的要求。

(4)提高植被恢复标准方面，国标提出了提高植物措施标准(如将一般防护林提高为高质量生态林，将幼苗种植改为大苗种植，尽快恢复土地的水土保持功能)，林草覆盖率提高1～2百分点的要求。

上述修正工程建设方案及布局的规定，在水土保持方案中应说明修正的过程、修正情况。方案编制单位应在编制过程中主动与建设单位、主设单位沟通，力争在方案编制阶段修正不合理的设计。如果建设单位、主设单位难以同意修改方案，应说明正当理由，报告书中应说明情况，在技术审查时由专家做进一步评审，明确修正意见，在方案审批时由行政机关再作出明确要求。如果方案中没有说明这一分析、评价、修正的过程，只能认定编制单位没有开展此项工作，该方案不应通过技术审查及行政审批。

4 落实土石方综合利用及取(弃)土场选址的新要求

4.1 提高土石方综合利用率

工程开挖的土、石、渣是可利用的资源，不能随意丢弃，否则不仅会造成资源的浪费，而且弃渣场还会留下安全隐患。因此，水土保持法及国家标准中均明确规定多余的土石方应首先综合利用，不能直接废弃。近年来，地方政府为落实水土保持法第十七条的规定(地方人民政府应加强对取土、挖砂、采石的管理)，加强生态保护，关闭了原有的采石场、取土场，建设项目所需的土石方更为紧缺。

《技术标准》关于水土保持方案第二章节土石方的调查、分析，将原标准中表述的“挖方、填方、借方、弃方”修改为“挖方、填方、借方、余方”，也就是明确了多余的土石方不能直接作弃方处理。加强土石方综合利用的方式主要有：①本项目加大利用，如公路铁路项目隧道出渣，经过加工后作为建筑骨料；②邻近项目调配利用，如浙江省舟山某项目有多余的开挖土石方，同时邻近已批准立项的其他项目缺少土石方，甲乙双方签订协议，使多余土石方全部得到利用，减少了另一个项目开挖山体取料造成的新的破坏；③用多余土石方为当地群众造地，如某铁路项目利用多余土石方在适宜荒沟填方，为当地群众造地数百公顷，农户种植烟叶、果树等，促进了当地脱贫；④利用弃渣建造景观，如北京某抽水蓄能电站利用工程弃渣建设了生态公园，河南某煤矿利用煤矸石建设休闲公园，成为当地群众日常休闲的主题公园，内蒙古某火电厂利用排弃的粉煤灰建设了地质公园，成为当地群众学习和参观的场所，此类案例还有很多，在此不一一列举了。

4.2 不合规的所谓综合利用案例

①将多余土石方交某个体运输公司处置。某些生产建设单位为了减轻自身防治水土流失的诸多义务，与一些从事渣土运输的公司(乙方)签订合同，并在合同中明确渣土运输中的环境问题、渣土处理去向、渣土的水保、环保问题等均由乙方承担。此类合同不是综合利用，而是交给土石方的卖方私自处理，在实施过程中弃渣去向是否合法，渣土堆放场地是否合法合规、是否存在水土流失及安全隐患等，均存在重大问题，尽管双方签订了协议，但该合同不能减免生产建设单位应当履行的水土流失防治法律义务。②将土石方交砂石料加工企业处理，由于加工企业没有报批水土保持方案，加工过程中又会造成新的水土流失，而且存在管理漏洞，因此此类没有落实水土流失防治责任的利用协议是不合规的。③有的项目甚至直接将多余土石方交给当地农民处理，或者填沟造地直接影响行洪安全，此类利用仍不能减免建设单位的法律责任和义务。

4.3 弃渣场选址的合规性

《技术标准》的强制性条款规定“严禁在对公共设施、基础设施、工业企业、居民点等有重大影响的区域设置弃土(石、渣、灰、矸石、尾矿)场”，《设计规范》的强制性条款规定“严禁在对重要基础设施、人民群众生命财产安全及行洪安全有重大影响的区域布设弃渣场”，《技术标准》还规定“涉及河道的应符合河流防洪规划和治导线的规定，不得设置在河道、湖泊和建成水库管理范围内”。根据上述禁止性规定，弃渣场选址和分析中首先要用地形图、遥感影像说明弃渣场下游及周边是否存在上述设施；其次，通过洪水评价、弃渣场稳定性评价(正常工况、非正常工况、连续降雨三类情形)等说明弃渣场的安全性。没有按国标规定开展相关评价工作，或评价不正确的，弃渣场选址均不能通过技术审查和行政审批。

4.4 取土场设置及外购土石方的合规性

《技术标准》的强制性条款规定“严禁在崩塌和滑坡危险区、泥石流易发区内设置取土(石、砂)场”，该区域的范围一般是指县级政府及有关部门划分并公告的崩塌和滑坡危险区、泥石流易发区，在我国西南地区潜在的崩塌、滑坡、泥石流较多，如果在此区域设置取土取料场应分析诱发崩塌、滑坡、泥石流的可能性，并应尽可能避免。

《技术标准》对外购土石方的项目明确规定应选择合规的料场。合规的料场应具备两个要件：一是国土部分颁发的采矿许可证，证明该料场是经有关部门批准的土石方供应场地；二是工商部门颁发的营业许可证，证明该企业是合法经营。没有上述两个要件的料场均不能列入外购料来源。

5 明确防治措施体系及水土保持工程等级与标准

生产建设项目水土流失防治经过20多年的探索和实践，理论体系逐渐完善，实践中积累了大量成功经验，这些成果都被吸收到新的国家标准中。《技术标准》要求结合工程实际和项目区水土流失特点，因地制宜，因害设防，提出总体防治思路，明确综合防治措施体系。水利部水土保持方案通过评审的条件之一是“水土保持措施体系完整有效，措施等级、标准明确”。

5.1 水土流失防治措施体系

实践证明，要想科学、有效地防治水土流失，必须有一个完整的措施体系，而不是单一的某项措施，无论是一个项目或是项目的某一个防治区，其防治措施均应形成完整体系。因此，措施体系的构建十分重要，应该从以下几方面作系统考虑和部署：一是建设全过程均应有防治措施，也就是施工前、施工中、施工结束后的防治措施，不能成为事后治理的亡羊补牢式措施；二是三大防治措施科学配置，工程措施、植物措施和临时防护措施相结合，而不是单一措施；三是防治措施与当地自然环境条件相适应，与主体工程布局、施工组织相衔接，成为建设项目有机的组成部分。

水土保持措施体系经批准后，后续设计、施工、验收时均不能将措施体系拆解，监测、监理单位应严格监测、监管，保障原批准措施体系的功能得到全面、充分发挥。

5.2 防护措施的等级与标准

水土保持方案中的措施布设和设计中应明确工程级别、防洪排水标准，《设计规范》对各类水土保持工程的级别及其防洪排水标准作了明确规定。

根据弃渣场的堆渣量、高大堆渣高度、渣场失事后对主体工程或环境造成危害程度等级三个判别依据(其中之一)，将弃渣场级别分别确定为1～5级，根据弃渣场级别规定了拦渣工程(拦渣堤、拦渣坝、挡渣墙)、排洪工程的级别也分为1～5级，拦渣、排洪工程级别结合地形地貌类型规定了相应的防洪标准。对弃渣场临时拦挡工程防洪标准、永久性截排水措施的排水设计标准作了明确规定。标准中对林草工程、防风固沙工程、坡面截排水工程等的级别作了规定。

《技术标准》中分别对表土保护、拦渣、边坡防护、截(排)水、降水蓄渗、土地整治、植物措施、临时措施、防风固沙等9类措施提出了布设原则，要求初步确定位置、工程形式及结构、面积或数量，并进行典型措施布设。后续设计阶段这些防治措施可以进一步优化设计，但工程级别、防护标准不得降低。