英国图书馆法律体系及其启示

摘 要 图书馆法律体系是图书馆事业发展的根本保障，英国图书馆事业比较发达，图书馆法律体系相对完备，涵盖国家图书馆法、公共图书馆法、出版物缴存法、公共借阅权法、版权法等内容。研究英国图书馆法律体系，尤其是其中的“图书馆法人治理结构”“出版物法定缴存”“公共借阅权的衡平理念”等内容，对我国图书馆立法具有启示与借鉴意义。

关键词 图书馆法律体系 法人治理结构 法定缴存 公共借阅权

分类号 G251

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2019.12.017

Abstract Legal system is the fundamental guarantee for the development of library industry. The library industry in Great Britain is comparatively flourishing， and the legal system of libraries is comparatively complete， including National Library Acts， Public Library Acts， Legal Deposit Libraries Acts， Public Lending Right Acts， Copyright Acts， etc. Studying on the legal system of libraries， especially the content of “corporate governance structure” “legal deposit” and “the equity idea of public lending right”， etc， is meaningful for the library legislation in China.

Keywords Legal system of libraries. Corporate governance structure. Legal deposit. Public lending right.

1 英国图书馆事业发展概况

英国是世界上图书馆事业比较发达的国家之一，回顾图书馆发展的整个历史进程，英国也同样位于图书馆事业发展较早的几个国家之列。英国的图书馆事业与其悠久的历史、宗教以及文化传统息息相关，在此基础上，公共图书馆开始出现和发展，图书馆的设置主体也由个人或社会组织转变为政府，极大地推动了英国图书事业发展的进程。

1.1 英国图书馆发展简史

探究英国最早的图书馆，可追溯至公元10世纪前的基督教会藏书，此后，随着中世纪时期教育的发展、大学的兴起，一些大学图书馆、学院图书馆开始创办，丰富了图书馆的类型，17世纪以后，近代公共图书馆开始建立，第一次工业革命导致了西方社会的重大变革，随着英国在19世纪成为世界上最大的殖民國家，版图扩张和经济发展推动了图书馆事业的发展，英国1850年《公共图书馆法》在这一时期诞生。20世纪初，英国的公共图书馆迅速发展，图书馆数量、馆藏、经费需求都呈上升的趋势，同时建立了全国性馆际互借制度。20世纪30～40年代，公共图书馆在英国各地已经广泛存在，但是各地的图书馆并没有形成一定的体系，因此英国政府采取了一系列的措施进行改革，直至80年代，公共图书馆发展趋于稳定。进入21世纪，英国政府基于对未来信息社会的战略性认识，对图书馆信息产业的发展给予了强而有力的支持。

1.2 英国图书馆的类型

总体而言，英国的图书馆包括国家图书馆、公共图书馆、专门图书馆、大学和学院图书馆等几种类型。

英国有三大国家图书馆，分别是位于伦敦的英国国家图书馆、爱丁堡的苏格兰国家图书馆和阿伯里斯威思的威尔士国家图书馆。英国国家图书馆根据1972年议会通过的《英国国家图书馆法》（British Library Act）成立，由前大英博物馆图书馆、国立中央图书馆、国立外借科技图书馆以及英国全国书目出版社等单位组合而成，根据英国国家图书馆发布的2017年年报[1]，其馆藏总量为1 7000万册件，为世界主要国家图书馆馆藏总量之最;苏格兰国家图书馆创立于1689年，1925年改为现名，藏有丰富的苏格兰语图书和手稿，由专门的《苏格兰国家图书馆法》（National Library of Scotland Act） 予以规制;威尔士国家图书馆创建于1907年，由威尔士政府资助运行，它是世界上凯尔特语藏书最丰富的图书馆，也被认为是调查威尔士地理地质知识的权威中心。

英国的公共图书馆根据所属地区不同，适用不同的法律规定，位于英格兰和威尔士地区的公共图书馆根据《公共图书馆与博物馆法》（Public Libraries and Museums Act）的规定进行管理和运行，而苏格兰和北爱尔兰地区有自己的公共图书馆法。英国的公共图书馆在管理体制上呈现综合性的特点，地方政府负责宏观管理，公共图书馆自身通过行业协会进行自治，相当数量的公共图书馆实行中心馆-分馆的模式，目前已经形成一定的网络规模，中心馆和分馆分工负责，前者主要负责财政、业务和人事管理，后者主要负责区域内的读者服务。2001年，英国政府颁布《公共图书馆服务标准》（Public Library Service Standards），并于2008年进行了修订，该标准对公共图书馆的服务提出了新的要求，同时在一定程度上成为了公共图书馆绩效评价的指标[2]。

英国的专门图书馆则多出现于20世纪20年代以后。例如，公共机构中的英国广播公司图书馆、工商业界的帝国化学工业有限公司图书馆、学术机构中的英国医学协会图书馆等，都是著名的专门图书馆。英国的每所大学和学院基本上都设有自己的图书馆，有的大学和学院甚至设置了不止一个图书馆，部分大学图书馆因其悠久的历史、完备的设施、优质的服务而闻名于世，例如剑桥大学图书馆、牛津大学博德利图书馆。

2 英国图书馆法律体系

英国作为世界上图书馆事业比较发达的国家，建立了比较完备的图书馆法律体系，它的图书馆相关立法活动也处于世界领先地位。从内容方面而言，英国图书馆法律体系主要由国家图书馆法、公共图书馆法、出版物缴存法、公共借阅权法以及相关的版权法等构成。

2.1 国家图书馆立法

如前文所述，英国有三个国家图书馆，分别是：英国国家图书馆、苏格兰国家图书馆和威尔士国家图书馆。就法律层面而言，英国现行有效的国家图书馆法有两部，分别是1972年《英国国家图书馆法》和2012年《苏格兰国家图书馆法》。

其中，《英国国家图书馆法》是规制英国国家图书馆设立和运行的专门法规，可以说，该法制定的主要目的之一就是建立英国国家图书馆。该法由正文和附录两部分组成：正文7条，明确提出该法施行的目的是建立英国国家图书馆，综合收藏各类书籍、手稿、期刊、胶片以及其他记录资料，该馆的职责为保护、揭示、发展馆藏及其设施，为教育研究机构、工商界等信息使用领域提供服务，成为在自然科学和人文社会科学方面的全国研究中心、参考中心、信息服务中心。该法规定英国国家图书馆通过设立的国家图书馆委员会进行运行和管理，国务大臣需为国家图书馆委员会提供财政支持;附录14条，对英国国家图书馆委员会及其顾问委员会进行了规定，包括委员会的组成及成员资格，议事程序及其附带权力，人员以及聘用的期限和条件等[3]。概括而言，该法明确了英国国家图书馆的设立规则，确立了管理体制，切实保障了各项事务的运行和发展。

相应的，《苏格兰国家图书馆法》则具体规制苏格兰国家图书馆的设立和运行，1925年8月7日，《苏格兰国家图书馆法》公布，明确规定了设立苏格兰国家图书馆，并且通过法律条文确定了苏格兰国家图书馆的职责;随着时代的发展，2012年5月16日，苏格兰议会通过新的《苏格兰国家图书馆法》，该法在1925年法的基础上，对苏格兰国家图书馆的名称、职能以及治理进行了进一步的规定[4]。

2.2 公共图书馆立法

2.2.1 《公共图书馆与博物馆法》

谈及英国公共图书馆立法，必须提及1850年《公共图書馆法》（Public Library Act），它不仅对于英国图书馆事业发展具有重要意义，乃至对于全世界的图书馆事业发展，都可谓具有里程碑意义，它被认为是英国的第一部公共图书馆法，也是世界上第一部国家层面的公共图书馆法。之后，英国公共图书馆事业不断发展，该法也经过多次修订。20世纪30～40年代，英国公共图书馆事业发展迅速，一些图书馆学界的专家、学者提出自身的主张，呼吁制定新的政策，以改善公共图书馆发展中存在的问题，推动公共图书馆事业进步，“麦考文报告”和“罗伯茨委员会报告”是其中的典型代表。1942年，“麦考文报告”发表，报告对英国公共图书馆的状况进行了分析，提出了加大中央扶持力度，加强公共图书馆间的整合重组，建设全国性图书馆网络等建议;1959年，罗伯茨（时任英国图书馆协会主席）发表了“罗伯茨委员会报告”，该报告承袭“麦考文报告”的思想，提出成立公共图书馆管理机构、制定服务标准并由中央政府监督实施等改革措施。

1964年，采纳上述两个报告主要思想的《公共图书馆与博物馆法》[5]颁布，该法规定：①国务大臣对图书馆服务进行监督，成立国家顾问委员会为国务大臣提供事业发展建议;②建立图书馆馆际合作地区委员会，指导和促进馆际合作;③公共图书馆需提供综合的、有效的图书馆服务;④博物馆、美术馆服务相关事项;⑤教育或文化活动场所的利用事项。《公共图书馆与博物馆法》在英国影响深远，它鼓励公共图书馆之间的合作，提出成立馆际合作委员会，国务大臣有责任制定和监督地区图书馆当局与另一个图书馆当局或团体合作[6]，从而明确了国务大臣监督以及促进公共图书馆服务改进的责任，将全面和有效的服务责任强加于地方政府，不仅强调图书馆、博物馆的服务，还鼓励公共图书馆进行合作，极大地推动了英国公共图书馆事业向前发展。

2.2.2 《苏格兰公共图书馆法》

在苏格兰地区，1887年诞生了《苏格兰公共图书馆综合法》（Public Libraries Consolidation （Scotland） Act），该法由修正、合并相关苏格兰公共图书馆法而来，是只适用于苏格兰地区的公共图书馆法，法律明确规定了图书馆主管机构应根据具体情况管理、管制和调节图书馆的建立，此外，该法还规定图书馆应向公众开放，供公众免费利用，该规定属于比较早的关于免费开放的法律规定[7]。随着时代的发展，为了修正和巩固苏格兰的公共图书馆法，1955年5月6日，《苏格兰公共图书馆法》 （Public Libraries （Scotland） Act） 颁布实施，该法在1887年法的基础上，做了一些修正，明确规定促进法定和非法定的图书馆主管机构之间合作，同时移除了1887年法中的一些限制，例如郡议会、镇议会有关公共图书馆年度开支限制和借款限制，促进法定图书馆主管机构和非法定图书馆主管机构之间合作，扩大法定图书馆主管机构出借图书馆资料的权力[8]。

2.2.3 《北爱尔兰图书馆法》

2008年6月17日，《北爱尔兰图书馆法》 （Libraries Act （Northern Ireland）） 颁布，它是北爱尔兰议会通过的适用于北爱尔兰地区的图书馆法。该法规定了北爱尔兰图书馆管理局的设立及其职能，同时也规定北爱尔兰图书馆为公众的生活、工作和学习提供全面且高效的服务，此外还就图书馆为游客提供服务进行了规定[9]。

2.3 出版物缴存法

2003年10月30日，英国议会通过《法定缴存图书馆法》（Legal Deposit Libraries Act），该法是一部专门的出版物缴存法，其授权国务大臣根据非印刷体资料的发展趋势，从而逐步拓展法定缴存制度的范围——囊括各种非印刷载体出版物，具体包括各类离线出版物（如CD-ROMS和缩微制品）、在线出版物（如电子期刊） 和其他非印刷体资料[10]。该法总计17条，其中第1～3条规定了缴存义务和履行义务的方式;第4～5条规定了印刷型出版物缴存制度;第6～8条规定了非印刷型出版物缴存制度;第9～10条规定了责任免除;剩余7条则是条例以及一般规定[11]。《法定缴存图书馆法》在确认之前印刷出版物规定的同时，赋予国务大臣对非印刷型出版物形式予以扩展的权力，为非印刷型出版物缴存奠定了坚实的基础。

然而，单独的一部《法定缴存图书馆法》 并未能解决出版物缴存的所有问题，于是英国政府在2013年颁布了《非印刷型出版物法定缴存图书馆条例》 （The Legal Deposit Libraries（Non-Print Works）Regulations），进一步完善《法定缴存图书馆法》 中关于非印刷型出版物法定缴存的相关内容。

2.4 公共借阅权法

在英国法律体系内，公共借阅权（Public Lending Right） 是作为一种知识产权而独立存在的，完全区别于版权[12]。1979年3月，《公共借阅权法》（Public Lending Right Act） 获英国议会通过，并且根据该法成立了一个专门的协会——英国公共借阅权协会，该法给予了英国的作者一项法定权利：可因公共图书馆免费出借相关作品获得报酬，并且规定该报酬由中央基金随时予以支付。该法还规定适用公共借阅权的图书的种类、类型和范畴，及与之相关的中央基金的支付范围由实施方案予以规定或者根据实施方案予以规定，在实施方案的制定过程中，国务大臣需与作者、图书馆当局代表、有可能受该实施方案影响的其他代表予以协商。此外，该法通过附录对“公共借阅权注册官”进行了详细规定[13]。发展至今，英国已成为推行公共借阅权最为成功的国家之一。

2.5 版权法中与图书馆相关的内容

1988年颁布的《版权、外观设计和专利法》（Copyright， Designs and Patents Act）为英国现行有效的版权法律规定，该法中与图书馆相关的内容主要规定于第一部分第三章的“图书馆和档案馆”（Libraries and Archives） 部分，该部分对特定情形的复制是否构成侵权做出了明确的规定[14]。

3 英国图书馆法律体系的启示

3.1 图书馆法人治理结构

“法人治理结构”原为公司法中的一个概念，普遍应用于公司治理之中，在制度设计上通过所有者与经营者的权责分离，达到治理效果。英国国家图书馆在1973年创建之初，即依据《英国国家图书馆法》采用了法人治理结构。该法规定英国国家图书馆通过设立的英国国家图书馆委员会进行运行和管理，委员会的职责是：使英国国家图书馆成为在自然科学和人文社会科学方面的全国研究中心、参考中心、信息服务中心。关于“英国国家图书馆法人治理结构”的具体内容均在《英国国家图书馆法》有所规定：其中第2条规定，英国国家图书馆委员会由主席（1名）和委员（8～13名）组成，其中主席由国务大臣任命，委员由女王或者国务大臣任命，至少1名委员（可以是主席）是全职委员;第5条规定，在议会提供的资金之外，国务大臣为英国国家图书馆委员会提供财政部会予以批准的支出，该支出可以用于英国国家图书馆的管理费用、日常管理费用或者其他费用;此外，附录14条，集中对英国国家图书馆委员会及其顾问委员会进行了规定，包括委员会的组成及成员资格，议事程序及其附带权力，人员以及聘用的期限和条件等。

英国国家图书馆的法人治理结构体系设计较为完备，推动着英国图书馆事业的不断发展。在我国，学界对“图书馆法人治理结构”也早有讨论，并且在2007年就开始了构建公共图书馆法人治理结构的试点工作。截至2013年底，无锡、深圳、广州等市的图书馆作为先期试点的单位，已初步完成了法人治理结构的建设工作。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出了要“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。此后，公共图书馆法人治理结构建设进入我国各地文化体制改革的重点工作之列。《公共图书馆法》于2018年开始实施，其第23条明确规定“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”，从法律的层面确立了我国公共图书馆法人治理结构的构建要求。英国国家图书馆的法人治理的成熟经验，对创建适合我国体制的图书馆法人治理结构具有重大的启示与借鉴意义。

3.2 出版物法定缴存

英国建立有完备的出版物法定缴存制度，以2003年《法定缴存图书馆法》 作为法定缴存的单行法，对出版物缴存做出基本规定，该法规定的缴存范围除了印刷型出版物外，也涵盖各种非印刷载体出版物，包括各类离线出版物、在线出版物和其他非印刷体资料，为非印刷出版物的缴存奠定了基础。同时，该法授予国务大臣在非印刷型出版物法定缴存中的二级立法权力。为了进一步完善该法中关于非印刷型出版物法定缴存的相关规定，2013年，英國政府颁布《非印刷型出版物法定缴存图书馆条例》，缴存制度开始涵盖数字和在线出版的资料，包括网站、博客、电子杂志和CD-ROM等，该条例使非印刷出版物的缴存以法律形式确定下来。

在我国，目前尚未有一部统一的关于出版物缴存的法律，对出版物缴存进行了相应的规定，广泛存在于行政法规、部门规章、地方性法规规章之中。这些规定的效力级别较低，而且地方文献缴存的规定又客观地造成了一个出版物将向多个机构缴存的结果，严重影响了缴存所应达到的实际效果，出版物缴存制度的立法任重道远。《公共图书馆法》中，第26条对出版物缴存做出了相关规定，要求“出版单位应当按照国家有关规定向国家图书馆和所在地省级公共图书馆交存正式出版物”。目前该条是我国出版物缴存的最高法律规定，从长远处着眼，单独的一部缴存的法律实为必须。考虑我国的图书馆立法实际，单独的缴存立法还有很长的一段路要走，但在这个漫长立法过程中，需要清晰认识到：出版物缴存制度是全面收藏和保存一国文化遗产最直接、最有效的方式，法律的权威性与效力性可以为出版物缴存制度提供最为切实的保障力度。

3.3 公共借阅权的“衡平”理念

英国是推行公共借阅权制度最为成功的国家之一，1979年的《公共借阅权法》赋予了英国的作者一项法定权利，即可因公共图书馆免费出借相关作品获得报酬，“衡平”理念在公共借阅权制度中彰显无疑。公共借阅权制度设立的初衷即是保护著作权人或出版者的合法权益，平衡、调整著作权人群体和代表社会公众读者利益的公共图书馆界双方的利益关系，公共借阅权补偿金由政府财政支出，并设立专门的政府部门——文化、媒体及体育部（Department for Culture， Media and Sport， DCMS）负责公共借阅权制度的落实和推进。这一制度在保障著作权人群体权益的同时，激发了本国作者的创作热情，推动了英国的出版业及相关文化产业进一步发展。

公共借阅权的“衡平”理念取得了积极的效果，但其创设之初并不容易。著作权群体认为图书销量会受到借阅量的影响，认为自己的图书提供给图书馆免费借阅会影响自身权益，图书馆界认为公共借阅本属义务，公共借阅权制度将增加图书馆的工作量和工作负担，社会公众认为自身的文化权益需要保護。随着几十年来公共借阅权制度的实施证明，该制度实现了各方的互赢互利：著作权人获得了借阅补偿金，图书馆界也获得了一定的利益，社会公众的文化权益得到保护。著作权人、图书馆、社会公众，这三者之间的利益冲突在我国同样存在，我们虽然未必需要人云亦云的建立公共借阅权制度，但是公共借阅权的“衡平”理念确需引入，如何有效规范和调节著作权人、图书馆、社会公众三者之间的关系，倡导适合我国国情的制度体制，值得深入思考。我国《著作权法》中的“合理使用”制度即是一种“衡平”的理念，明确规定了“为个人学习、研究或者欣赏”“为介绍、评论某一作品或者说明某一问题”等12种合理使用的方式，平衡作者与使用者、社会公众三者之间的利益，通过这种利益的平衡，推动社会繁荣与文化进步。单纯的“合理使用”制度对“衡平”理念的践行还不够，在以后的相关立法活动中也应加强该理念的贯彻施行。

4 结语

英国有其自身的法律历史以及法律文化背景，世界上第一部国家公共图书馆法就于1850年诞生在英国，至今学界对其影响和发展仍有研究。英国不仅图书馆法的历史绵长，而且图书馆法律体系完备，国家图书馆法、公共图书馆法、出版物缴存法、公共借阅权法以及版权法等作为英国图书馆法律体系的内容，通过法律、条例、法令等形式展现出来，其立法活动一直处于世界领先地位。回顾我国的法律发展，“之”字形的法律发展道路中，图书馆法更是无法与关系国计民生的大法相较，好在《公共图书馆法》已经出台，图书馆法律体系的谈及虽然遥远却也值得期待，相信《公共图书馆法》 的实施会开启一个我国图书馆法律体系建设的时代。

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刘英赫 国家图书馆研究院副研究馆员。 北京，100081。

（收稿日期：2019-03-14 编校：谢艳秋，左静远）