关于提升检察机关司法救助质效实务研究
2019-01-17赵芳杨成燕
赵芳 杨成燕
关键词司法救助 困难群众 检察机关
司法救助是在司法过程中,结合司法办案活动采取的辅助性救济措施,是运用国家权力和财政资金对符合条件的困难群众采取的救济帮扶措施。在经济快速发展和社会转型的深化期,为保障当事人的合法权益、维护社会稳定,发挥着积极作用,已成为社会保障体系不可或缺的一部分。
2016年,最高人民检察院发布了《人民检察院国家司法救助工作细则(试行)》(以下简称《救助细则》),标志着此项工作的制度化、常态化。虽然越来越多符合司法救助条件的困难群众得到了及时有效救助,但此项工作中实践操作中仍存在不少问题,作为基层检察院专职办理司法救助案件的检察官,想以此文对现行司法救助制度在实践运用中的现状进行探讨。
一、我国司法救助的发展
我国的司法救助制度起步较晚,但发展快、不够成熟。从诉权保障到刑事被害人救助,直至“司法救助”这一概念的正式确立大致经历了三个阶段。
(一)确立诉权保障——我国司法救助的萌芽
1979年颁布的《刑事诉讼法》第27条规定“被告人是聋、哑,或者未成年人而没有委托辩护人的,人民法院应当为他指定辩护人”。这是我国根据《公民权利和政治权利国际公约》初步建立的刑事法律援助制度,體现了司法救助的精神。
民事诉讼的司法救助最早体现在1984年最高人民法院制定颁布的《民事诉讼收费办法(试行)》第12条、1989年颁布的《人民法院诉讼收费办法》第26条,1992年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》将体现司法救助精神的条款纳入了法律。
(二)对刑事被害人进行实体性救济——我国司法救助制度的确立
被害人救助,是指国家对因遭受犯罪行为侵害的刑事被害人,在无法通过诉讼获得有效赔偿的情况下,给予适当的经济救助,帮助其暂时解决生活、医疗困难的一种救济性措施,避免此类被害人因案引发报复事件或因案返贫,减少和化解社会矛盾。
2007年最高人民法院印发《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障若干意见》中明确提出“研究建立刑事被害人国家救助制度”。2009年,中央政法委、最高人民检察院等八部委联合发布了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》,明确了刑事被害人救助工作的指导思想和总体要求。最高人民检察院下发了《关于检察机关贯彻实施<关于开展刑事被害人救助工作若干意见>有关问题的通知》,对救助申请、受理审批及救助金核发等事项作出规定。至此,全国各级检察机关全面开展刑事被害人救助工作。
(三)扩大司法救助范围——我国司法救助制度的快速发展
2013年,党的十八届三中全会、四中全会分别提出完善人权司法保障制度、健全国家司法救助体系,并将此作为全面推进依法治国的重要任务之一。2014年,中央政法委、最高人民检察院等六部委联合印发《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》(以下简称《六部委意见》),将救助对象由刑事被害人扩大到了举报人、证人、鉴定人,以及无法执行到位的涉民生案件当事人和涉法涉诉信访人。
实践中,有些地方为化解信访压力,将信访人作为司法救助的重点,这与司法救助制度的设立初衷相背离。为纠正这一不当做法,最高人民检察院制定的《救助细则》中没有涉及对涉法涉诉信访人的救助。
二、实践中办理司法救助案件的难点
《救助细则》明确规定了检察机关进行国家司法救助的总体要求、对象范围、方式标准、工作程序、资金保障和管理,以及救助工作中违法责任追究等,涵盖了国家司法救助工作的主要方面。从《救助细则》颁布至今,检察机关司法救助工作的规范化水平得到了提升,但也遇到了一些问题。
(一)办案人员救助意识不强、宣传工作不到位导致司法救助启动不及时
《救助细则》第四条第一款规定,人民检察院办案部门应主动了解当事人受不法侵害造成损失的情况及生活困难情况,对符合救助条件的当事人告知其可以提出救助申请。实践中,在审查逮捕、审查起诉等诉讼环节,办案人员因办案期限、精力等因素制约,很少关注被害人遭受伤害后的生活境况,包括后续治疗、犯罪嫌疑人的赔偿能力等,尤其是司法改革后,入额检察官承办的案件数量激增,对上述与案件定性无关的,又费时费力的繁琐工作更是无暇顾及,容易造成部分符合救助条件的案件当事人被遗漏。
自2004年开展刑事被害人救助工作试点到国家司法救助制度的确立,虽然也历经了十余年,但由于对该项制度缺乏深度宣传,当事人对此了解甚少。在近八年笔者办理的85件司法救助案件中,没有一位被救助者听说过此项制度,更谈不上了解,还有的担心因申请救助而影响其向犯罪嫌疑人提出民事赔偿或导致法院对犯罪嫌疑人从轻处罚。
(二)司法救助受理条件过于笼统,可操作性不强
救助申请人因侵害行为导致生活陷入困境,是启动司法救助的核心要件。但如何准确把握救助申请人“生活困难”这一标准,《救助细则》并没有作出具体规定,致使工作实践中司法救助案件的受理标准“宽严不一”。
在笔者办理救助的85名被害人中,有75名是外来务工人员,占被救助总人数的88.3%,分别从事快递、家政服务、餐饮服务等行业,无法提供完整的收入证明;75名外来务工人员中有近三分之一的无长期居住地,其老家或暂住地的村(居)民委员会因不了解其生活近况或经济条件而无法出具生活困难证明。对此,有的办案人员认为司法救助不是国家赔偿,应该严格对照救助条件,对无法提供生活困难证明的,不能给予救助。有的办案人员认为,司法救助是一项民生工程,应该本着“能救则救”的原则,对因案受伤,没有得到赔偿且在本市属于生活较为困难的,均可以视情况给予救助。
(三)各职能部门间救助信息不畅通,影响了救助效果
司法救助申请人是生活陷入困境的弱势群众,同时也是法律援助、社会救助的对象,基于获得更多帮助的想法,他们往往会向多个职能部门申请救助。有的接受了检察机关的司法救助后,又转向法院、社区申请。虽然,《救助细则》对政法部门之间移送司法救助材料作出了规定,但政法部门与社会保障部门之间,社会保障部门相互之间,由于缺乏统一的救助信息共享平台,极易出现重复救助的现象,违背了司法救助的宗旨。
三、司法救助制度的完善建议
(一)树立正确的办案理念,扩大司法救助的影响力
要正确认识检察机关开展司法救助的意义和定位,虽然司法救助是结合办案实施的辅助性救济措施,但体现了国家对特殊困难群众的关怀,是人权司法保障的重要方面。办案人员要摒弃司示救助是“附带工作…‘不考核不关注”的想法,在办理因犯罪行为导致人身受到严重伤害或财产重大损失的案件过程中,多问几句、多了解点被害人的生活情况,对符合救助条件的,及时告知被害人有申请救助的权利,并将相关材料移送控告申诉部门。同时,负责办理司法救助案件的控告申诉部门应与相关业务部门建立健全移送司法救助信息工作机制,细化工作流程,确保国家司法救助工作能够得到准确、及时的开展。
另外,检察机关要利用各种媒体平台,选取典型案例,适时宣传国家司法救助制度,扩大司法救助影响,让更多的社会公众了解相关内容。
(二)因地制宜制定受理标准,真正体现司法救助价值
救助申请人生活困难的认定,不仅影响救助程序的是否启动,还决定了最终的救助金额,为避免出现应救助而未救助,或是“人情救助”“过度救助”和“考核救助”,各省级检察机关应依据本地的人均生活水平,结合救助申请人人身损害或财产损失对其生活造成的影响,进行综合评估后细化本省检察机关司法救助工作受理标准,统一不同部门办案人员对此的理解,这样将更有助于开展司法救助工作,真正体现司法救助的社会效果。
(三)整合救助信息,构建多元化的大救助体系
作为社会保障体系的重要组成部分,司法救助、社会救助和法律援助的职能既有各自的侧重点,又难免有重叠。为提高救助效率、扩大救助面、优化效助效果,应尽快整合相关救助保障机构的被救助人员信息,构建社会救助信息共享平台,让各职能部门的工作人员准确掌握被救助人员的基本情况,尤其是是否接受过社会救助的情况,这样既可以缩短对救助申请人生活困难的核准时间,更可以避免信息失真产生重复救助。同时,对于一些符合检察机关司法救助条件,但确因受到伤害而生活困难的被害人,办案人员也可以通过信息共享平台建议其他社会救助机构予以适当帮助。