社会资本办基层医疗机构组建医疗联合体实践与思考

■ 宫芳芳 孙喜琢 陈旭嘉 蔡晓丹

1 背景

1.1 国家政策鼓励社会资本办医

为满足人民群众快速增长的医疗卫生服务需求、减轻政府负担，近年来，国家陆续出台鼓励社会资本办医的政策和文件，逐渐开放医疗服务领域。2013年9月，国务院发布《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》，明确要坚持开门办医，对社会资本实行“非禁即入”，凡是法律法规没有明令禁入的领域，都要向社会资本开放，进一步加大医疗服务领域开放力度。2015年6月，国务院办公厅发布《关于促进社会办医加快发展的若干政策措施》，从进一步放宽准入、拓宽投融资渠道、促进资源流动和共享以及优化发展环境4个方面更细化地鼓励社会资本进入到医疗市场[1]。从国家政策引导方面来看，多元办医是医疗卫生事业发展的大趋势。

1.2 深圳市社会办基层医疗机构发展概况

基层医疗机构在城市主要指社区卫生服务中心和站点，在农村主要指乡镇卫生院和村卫生室[2]。本文中社会资本办基层医疗机构主要指社区卫生服务中心（深圳市称为“社区健康服务中心”，以下简称“社康中心”）和站点。

深圳是我国较早建立社康中心的城市之一[3]。经过十几年的发展，形成了具有深圳特色的院办院管模式，即社区卫生服务机构的经营权和所有权属于综合性医院，医院直接参与社区卫生服务机构的经营管理[4]。院办院管模式有利于综合医院的优质医疗资源下沉至社康中心，但同时也给政府带来沉重的经济负担，对社会资本的进入形成较大的阻力。截至2016年底，深圳市正常运营的社康中心共591所，社会资本举办的仅42所，占总数的7.11%。

2 深圳市罗湖区社会资本办基层医疗机构组建医疗联合体的实践

2016年，深圳市政府印发了《深圳市推动社会办医加快发展若干政策措施的通知》，明确指出鼓励和引导社会力量参与医疗服务模式改革，鼓励社会力量通过新建、转型、改制等方式举办社康中心，主要承接基本医疗、基本公共卫生和家庭医生服务，开展转诊转介工作。该项政策为社会资本办社康中心提供了政策保障。

2.1 组建深圳市罗湖区康君社康联合体

1998年起，经深圳市卫生计生委、罗湖区卫生计生局批准，由罗湖区人民医院、罗湖区中医院、罗湖区妇幼保健院和罗湖区慢病院4所公立医院作为主体，引入社会力量共同创办了大望社康中心、东晓社康中心、红岗社康中心等12所社康中心。医院通过委派社康中心主任、派专家下社康等形式实现对合作社康中心的管理，运营近20年来，取得了显著成绩。2015年，12所社康中心诊疗85.31万人次，占辖区社康中心总诊疗量的37.67%，公共卫生服务60万人次，占辖区总量的29.00%。但因管理自主权受限等问题，社康中心发展较缓慢，社会资本投入和发展的积极性不高。随着各级政府相继出台鼓励社会资本办医政策，罗湖区根据深圳市促进社会力量办医、加快形成多元化发展格局的工作要求，在鼓励社会资本办社康中心方面积极寻求突破，于2016年3月，同意将这12所社康中心设置为独立法人机构，社会资本成为社康中心的主办主体，依法注册民办非营利机构和申请医疗机构执业登记。同时，由这12所社康中心共同成立了深圳市罗湖区康君社康联合体，实现连锁经营。

2.2 成立康君社康联合体理事会，完善内部治理体系

为完善内部治理体系、提高运营效率，康君社康联合体建立法人治理结构，实行理事会领导下总监负责制。由理事会负责统筹协调联合体内部资源，约束联合体守法经营，决定联合体重大投入项目，议定联合体成员单位重大改革措施，维护联合体成员单位和员工的合法权益等。为保障理事会决议高效执行，理事会下设秘书处，负责理事会和各社康中心的信息沟通和传达，起草理事会文件，协调对外公共关系等。与此同时，康君社康联合体成立业务管理部、综合服务部、规划财务部3个内设机构，分别负责联合体的业务管理、综合服务和规划财务工作。联合体内各社康中心设主任1名，由社康中心的法人代表担任；设常务副主任1名，负责中心日常运营，并接受联合体3个内设机构的指导和监督；设公卫副主任1名，由罗湖区疾控中心和罗湖区慢病院下派专家兼任，主要负责社康中心公共卫生服务项目。

2.3 改革管理体制，实现管办分离

为提高康君社康联合体运营自主权和运行效率，罗湖区卫生计生局在总结公立医院作为主办单位引入社会力量合作创办社康中心经验的基础上，厘清区卫生计生局、罗湖医院集团和康君社康联合体的权责关系，实现管办分离。罗湖区卫生计生局转变职能，从对社康中心的微观管理事务中脱离出来，转而加强政策法规、行业规划、资格准入、标准规范、服务监管等行业管理，强化社会办社康中心服务体系建设；市、区财政分别根据社会办社康中心的财政补助政策，以购买服务的形式落实财政支持。

2.4 康君社康联合体与罗湖医院集团建立长效协作机制

为保障社会办社康中心服务的质量和水平，2016年3月，康君社康联合体与罗湖医院集团签订服务协议，建立长效协作机制：一是，由罗湖医院集团社康管理中心负责与康君社康联合体业务联系和指导，重点落实家庭医生签约服务和建立双向转诊机制等；二是，罗湖医院集团各资源中心（放射影像、医学检验、消毒供应、信息、健康管理和物流配送）对康君社康联合体开放，为其提供同质化服务；三是，康君社康联合体在岗技术人员纳入罗湖医院集团社康专业人员的培训计划，由医院集团统一组织培训，提升社会办社康中心的技术水平和服务能力；四是，康君社康联合体服从罗湖医院集团的业务指导和督导。

3 社会资本办社康中心联合体发展的阶段性成效

在罗湖医改的背景下，探索社会办社康中心医疗联合体发展形式，使罗湖区基层医疗卫生服务呈现出公立医院社康工作人员积极性增高、社会办社康中心活跃的良好局面。康君社康联合体成立后，社会资本加大投入，2016年增加业务用房和附属用房近1 400m2，投入资金848万元完善设备设施建设。同时，康君社康联合体坚持以提升社康中心综合服务能力为核心，转变服务理念，为辖区居民提供不同层次的服务。在满足社康基本功能的基础上，重点推进3项工作：一是，推广“健康驿站”服务理念，突出“以人为本”，优化服务流程，营造安全舒适的就医环境；二是，搭建“健康教育”互动平台，坚持“专业指导、互动交流、自我教育”相结合，切实做好10项健康教育工作；三是，实施“健康管理”套餐服务，围绕“记录一生、管理一生、服务一生”的理念，重点落实好家庭医生签约服务和重点人群的个性化服务。

除此之外，康君社康联合体规模扩大，成员单位由12所增加至14所，2017年上半年的诊疗量较2016年上半年同比增加52.47%。各社康中心得到不同程度的发展，其中大望社康中心已发展成为区域社康中心，是罗湖区首个省级示范社康中心，是深圳市开展“计卫联手”服务的试点单位。

4 思考与建议

社会力量开办社康中心符合多元化办医的发展格局，有利于拓宽医疗机构开办渠道、增加医疗服务供给、优化医疗资源配置，是强化基层医疗服务体系的重要举措，政府和市场分工合作多元办医已是大势所趋。本研究对于社会资本办基层医疗机构提出以下建议：一是，在引导社会资本进入基层医疗服务领域的同时，卫生行政部门一定要做好行业监管，确保社会资本办医的服务质量与公立医疗机构同质化；二是，在税收、财政补助等方面对进入基层医疗服务领域的社会资本给予更多优惠政策，降低办医成本，吸引更多社会资本进入该领域；三是，要充分发挥社会办医在资本运作和市场管理上的优势，借鉴企业管理中先进的管理方法和手段，规范社康中心的管理流程，提高资源利用率和运行效率[5]；四是，鉴于社会资本办医自身缺少技术研发与创新能力，所以在发展过程中要注意与公立医疗机构之间建立技术协作与交流，提升社会办医技术实力；五是，要充分利用互联网的概念和技术，通过远程诊疗、智能诊疗、名医资源共享等举措，提升社会办医的水平，提高居民的获得感。