推进减税降费，提振国内大消费市场

韩复龄

中央经济工作会议于2018年12月19—21日在北京召开，本次会议总结了2018年经济工作，并对2019年的经济工作做出规划。会议指出：宏观政策要强化逆周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，适时预调、微调，稳定总需求;积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费，较大幅度增加地方政府专项债券规模;稳健的货币政策要松紧适度，保持流动性合理充裕，改善货币政策传导机制，提高直接融资比重，解决好民营企业和小微企业融资难、融资贵问题。其中所提到的减税降费政策备受市场关注。

释放“更大规模的减税降费”政策信号是内外因综合作用的结果，其根本在于中国当前所面临的经济下行压力低迷。从经济走势来看，2018年前3个季度GDP增速继续下滑至6.5%，创2009年二季度以來新低。中央对经济形势的判断从2018年年初“稳中向好”变化到年末“稳中有变”，部分企业经营困难较多，长期积累的风险隐患有所暴露。在此背景下，财政政策将会扮演重要角色，采取逆周期调节手段势在必行，减税成为政府宏观调控举措中的优先选项。

减税降费对发展大消费市场的意义

2018年前3个季度我国宏观经济增长情况表明，减税降费的着眼点应该尽快从宏观转向微观，夯实宏观经济的微观基础，针对每个结构性问题加以解决，才能改善营商环境，让企业轻装上阵，创造更多的利润，从供给层面刺激发展国内大消费市场。实施减税降费是积极财政政策的重点内容，也是供给侧结构性改革的重要方面，是促进当前经济社会发展的“及时雨”。近些年来，我国实施了包括营改增、扩大享受减半征收企业所得税优惠的小型微利企业范围、放宽创业投资税收优惠条件、提高科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例等税收政策，以及一系列的降费措施，减轻了市场主体负担，改善了营商环境，有力地支持了企业的发展，对提升消费市场质量及促进经济高质量发展起到重要作用。

从直接效果来看，减税降费政策能够减轻企业的税收负担，降低运营成本。企业减税降费所节省的成本能够用于设备和技术的更新，也帮助企业调整自身的发展重心，更好地进行转型升级。

从激发市场活力来看，更大规模减税降费有助于提升广大企业，尤其是中民营企业的“获得感”。在税收方面，增值税作为我国最大的税种，在下一步深化改革中存在较大降低空间，企业将普遍受惠。另外，在新一轮减税降费方案里，小微、科技型初创企业有望获得普惠性税收免除，将激发更广泛的市场活力。

从长远来效果看，减税降费具有多重效应，在改变宏观经济的预期、提振市场信心方面发挥了重要作用。减税降费政策虽然使短期的财政收入减少，但长期看促进了企业的创新力和竞争力，相当于用政府收入的“减法”换取企业效益的“加法”、市场活力的“乘法”，达到“稳预期”的效果。

在实体经济发展的具体环节中，企业的产出、盈利能力都是衡量企业整体发展的重要指标。“稳预期”首要是让人们对实体经济和企业的发展做出乐观的判断，然而，破解制约中小企业发展的问题不能只依靠行政手段，也需要激发中小企业自身的活力，主动融入市场。由于企业盈利与国家的税收政策密切相关，加大力度减税降费、实质性降低企业负担，形成市场与企业发展的长期良性循环。

更大规模减税降费的实施空间

实施更大规模的减税降费有利于降低企业成本，缓解企业生存压力。在现有的财政收支框架下，更大规模的减税还有多少施展空间？

实施减税降费政策，需要满足税收之外财政收入的开源、财政支出的适度压缩和财政赤字的扩大3个层面的要求。

在税收之外财政收入的开源方面，可以继续做大国有资本经营收入。假如国企利润上缴比例均提高至25%，则每年可增加近3000亿元财政收入。此外，社保基金账户的充实也可以带来税收之外的财政收入，社保征收方式的改革就是该方法的实践。

财政支出的适度压缩方面，地方支出较中央支出压缩的可能性更大，但短期内不容易实现。

本次会议提出了“较大幅度增加地方政府专项债券规模”的措施，可以预期的是，2019年政府性赤字将会扩大，一般公共预算赤字有望继续回调至3%甚至更高，赤字规模也将由2.38万亿元上升到3万亿元左右。由此推算，如果财政赤字在扩大支出和减税规模的结构比例保持在2018年水平，2019年的减税规模大约为1.64万亿元，其中针对个人的减税规模为5000亿～6000亿元，针对企业的减税在1万亿元左右。

如何提升减税降费的政策效果

未来减税降费存在广阔空间，但减税降费不仅应仅体现在简单的技术操作层面上，还应该和改革结合起来，只有通过改革才能真正为减税腾出空间，才能使减税效果更好，使降费效果更优，提升获得感。

首先，要找准政策的目标。过去几年的减税中，除了营改增带有一定的普惠性，其他减税措施往往是特惠式减税，即针对特定行业、企业，比如对中小企业、高新技术企业出台一系列优惠政策。下一步减税政策需要以小微、初创企业为主，实施普惠性减税。小微企业由于贡献税收规模较小，对其减税不仅不会给财政带来太大压力，反而可以用较小的资金成本创造较大的社会效益。此外，小微企业数量众多，所产生的社会和经济效应影响范围广泛，对于缓解就业和社会流动性压力等方面都能够发挥积极的作用。

其次，要转变减税方式。未来减税应从原来的在税基上做文章转向在税率上做文章。要较大幅度降低名义税率，同时清理和规范税基，使税率和税基形成新的组合，既有效引导预期，在适当下调企业所得税税率的同时应规范税基。目前，国内企业所得税税基优惠标准有差异，需要进行统一，使税率和税基形成新的组合，推动税制更加规范、公平、透明。

最后，要打好政策“组合拳”。减税降费政策的效果很大程度上依赖于调控的力度和节奏的把握。为此，需要推出更有力度、更具整体性的政策。在政策力度上，增值税是改革的重点，在现有3档增值税税率的基础上缩并两档，同时降低增值税税率，将会成为最大规模的实质性减税。同时，进一步扩大小微企业、科技型、教育型初创企业的增值税抵扣额度，减免企业所得税和个人所得税，将一些阶段性、临时性的减税政策变成长期的减税政策，才能真正形成对小微企业、科创企业的长期利好。在政策协调上，要增强减税降费的整体性，综合考虑减税降费政策与金融、产业、区域等政策的协调配合，同时还要与税制改革、社保改革等协同，通过建立科学的税收制度、社保制度，尤其是确定合理的税率、费率，稳定企业预期，促进企业发展。