水电站大坝安全监管现状和改进建议

沈海尧，郑子祥

（国家能源局大坝安全监察中心，浙江杭州，311122）

0 引言

目前我国已建大坝共约9万余座，大坝数量雄居全球之首。根据国家发展和改革委员会第23号令《水电站大坝运行安全监督管理规定》[1]，以发电为主、装机容量在5万kW及以上的大中型水电站大坝由国家能源局负责监管。截至2018年11月，在国家能源局注册和备案的水电站大坝分别有503座和86座，其中包括中国大部分高坝大库和全部巨型水电站。

水库和水电站大坝在造福人类的同时，一旦垮塌失事，将对下游人民生命财产带来重大损失。造成溃坝失事的原因，既有设计不科学、施工质量不满足要求等先天缺陷，也有运行期遭遇特大洪水、特大地震等自然灾害所致，但更多的是运行管理中存在的安全责任不到位、管理粗放、大坝带病运行等人为因素。国内外多起溃坝案例表明，只要在建设阶段精心设计、规范施工，在运行阶段加强管理、精心维护、及时消缺、科学调度，漫坝、溃坝事故大多能避免。在大坝业主履行主体责任的同时，政府的有效监管不可或缺。

我国的大坝安全监管始于20世纪80年代，从原水利电力部1987年颁布的《水电站大坝安全管理暂行办法》开始，大坝安全监管逐渐走上了制度化、规范化、正规化的轨道。30多年来，无论是政府机构改革还是电力体制改革，都没有放松对水电站大坝安全的监管。原水利电力部、能源部、电力工业部、国家经济贸易委员会、国家电力监管委员会都曾是过去不同时期水电站大坝安全的政府监管部门。水电站大坝安全监管法规从无到有、日臻完善。1987年原水利电力部的《水电站大坝安全管理暂行办法》、1991年国务院的《水库大坝安全管理条例》[2]、1997年原电力工业部的《水电站大坝安全管理办法》、2004年原国家电力监管委员会的《水电站大坝运行安全管理规定》以及2015年国家发展和改革委员会的《水电站大坝运行安全监督管理规定》对依法管坝具有里程碑的意义。

始于1987年的大坝安全定期检查和始于1997年的大坝安全注册登记是政府对水电站大坝实施监管的两项最重要的措施。前者旨在及时发现和消除大坝存在的缺陷隐患，后者旨在及时发现和督促电力企业整改在大坝安全管理中存在的问题。上述两项监管措施在多次政府机构改革和电力体制改革中，不断加强和完善。随着科技进步和信息技术的发展，大坝安全监管理念和监管技术也在不断创新[3]，大坝安全风险管理、大坝安全监管信息化水平取得了长足的进步。目前，旨在及时了解和掌握大坝日常运行状况的大坝安全远程在线监督管理工作已经起步，大坝安全监管的效率和监管水平有望得到进一步提高。

1 监管体系建设情况

1.1 法制

我国水电站大坝安全法规体系由相关法律、法规、部门规章、规范性文件构成。现行相关法律主要有《水法》、《防洪法》、《安全生产法》；相关条例主要有国务院发布的《水库大坝安全管理条例》、《防汛条例》、《电力监管条例》、《电力安全事故应急处置和调查处理条例》；部门规章主要有国家发展和改革委员会发布的《电力安全生产监督管理办法》、《水电站大坝运行安全监督管理规定》；规范性文件主要有国家能源局（或原国家电力监管委员会）发布的《水电站大坝安全注册登记监督管理办法》、《水电站大坝安全定期检查监督管理办法》、《水电站大坝安全监测工作管理办法》、《水电站大坝除险加固管理办法》、《水电站大坝运行安全信息报送办法》、《水电站工程安全鉴定管理办法》、《水电工程验收管理办法》等。上述水电站大坝安全法规从20世纪80年代开始逐步建立和完善，规定了电力企业应履行的大坝安全主体责任和各级政府主管部门、监管机构应履行的监管责任，法规内容较为全面，修订大多较为及时，总体上适合我国国情。多年来的实践证明，上述法规体系在规范大坝安全管理、保障大坝运行安全中发挥了重要作用。

1.2 体制

按照《水库大坝安全管理条例》的规定，“国务院水行政主管部门会同国务院有关主管部门对全国的大坝安全实施监督。县级以上地方人民政府水行政主管部门会同有关主管部门对本行政区域内的大坝安全实施监督。各级水利、能源、建设、交通、农业等有关部门，是其所管辖大坝的主管部门”。

水利部作为国务院水行政主管部门，履行的是综合监管职责，同时负责水利行业所属水库大坝的安全监管，履行行业监管职责。以防洪、灌溉、供水为主要功能的水库大坝由各级水行政主管部门负责监管。

国家能源局作为能源行业主管部门，履行装机5万kW及以上大、中型水电站大坝的安全监管职责。国家能源局电力安全监管司负责综合监管，国家能源局派出机构负责辖区监管，国家能源局大坝安全监察中心（以下简称“大坝中心”）负责技术监督管理服务。

对5万kW以下小型水电站，水利部、国家工商行政管理总局、国家安全生产监督管理总局、原国家电力监管委员会曾于2009年联合下发《关于加强小水电站安全监管工作的通知》[4]，明确“审批、核准小水电项目的地方人民政府是小水电站的安全生产监管责任主体。”

1.3 机制

水电站大坝安全监管机制即对电力企业大坝安全主体责任落实情况实施监管所采取的一系列措施。目前主要包括进入退出机制、监督检查机制、问责惩罚机制等。

（1）进入退出机制。2014年，国务院审改办同意将水电站大坝安全注册登记列为行政许可项目。《水电站大坝运行安全监督管理规定》、《水电站大坝安全注册登记监督管理办法》规定了注册登记的基本条件，不具备条件的不能注册，应限期整改。上述法规同时规定，当发生大坝安全状况明显恶化或管理水平下降等情况时，应降低注册等级，情况严重的直至注销注册登记。这就意味着病险坝不治理、人财物不投入、管理水平差的大坝不能注册，即使已经注册的也应注销。《水电站大坝安全注册登记监督管理办法》规定，对尚不具备注册条件的大坝应办理登记备案手续。

（2）监督检查机制。多年来，各地派出机构通过组织安全生产大检查、防汛督查、迎峰度夏检查、迎峰度冬检查、重要活动保电检查等活动，监督检查电力企业履行大坝安全在内的安全生产主体责任情况。国家能源局大坝安全监察中心除了通过大坝安全注册、大坝安全定期检查、大坝安全年报审阅等定期检查大坝安全运行和管理情况外，还通过电力企业报送的大坝安全运行信息，及时了解和掌握日常大坝运行状况，发现问题反馈企业关注或整改。

（3）问责和处罚机制。能源行业建立的水电站大坝安全责任追究制度相比其他行业更为严厉。《水电站大坝运行安全监督管理规定》第二十四条明确规定，“在规定期限内不申请办理安全注册登记的大坝，不得投入运行，其发电机组不得并网发电。”第三十四条至第三十八条规定，对不履行大坝安全主体责任的电力企业进行限期整改、停产停业整顿、列入诚信黑名单、罚款等处罚，同时对相关责任人进行罚款处罚，详见表1。

1.4 主要监管工作

国家能源局、各派出机构、大坝中心按各自的职责开展监管工作，履行监管责任。

国家能源局负责水电站大坝运行安全综合监督管理，具体工作主要有：制定大坝安全注册登记、备案、定期检查、除险加固、安全监测、信息报送、信息化建设、应急管理等方面的配套文件；批准是否同意注册，确定注册登记级别；每年公布大坝安全注册登记情况、定期检查情况和电力企业大坝安全责任人名单；检查、督促派出机构和大坝中心按各自职责开展监管工作等。

表1 电力企业不履行大坝安全主体责任处罚明细表Table 1 Detailed list of penalties for failure of power enterprise to perform main responsibility of dam safety

派出机构具体负责本辖区水电站大坝运行安全监督管理，具体工作主要有：督促电力企业开展安全注册登记和定期检查；对电力企业执行国家电力安全法律法规和标准规范的情况进行监督检查；会同大坝中心对电力企业的病险坝和重大安全隐患治理、风险管控工作进行督查，督促电力企业按照要求开展相关工作等。

大坝中心负责水电站大坝运行安全技术监督管理服务，为国家能源局及其派出机构开展水电站大坝运行安全监督管理提供技术支持，具体监管工作主要有：受理大坝安全注册登记申请，组织注册现场检查，提出注册检查意见，经国家能源局批准后向电力企业颁发大坝安全注册登记证；受理已投运尚未注册大坝的登记备案；定期检查大坝安全状况，评定大坝安全等级；对遭受超标准洪水或者破坏性地震等自然灾害的大坝，以及发生结构破损、渗漏加剧等严重事件的大坝，组织开展特种检查，重新评定大坝安全等级；会同派出机构对电力企业的病险坝和大坝重大安全隐患治理、风险管控工作进行安全督查，督促电力企业按照要求开展相关工作等；对电力企业大坝安全监测、检查、维护、信息化建设及信息报送、高坝大库及病险坝在线监控等工作进行监督检查和指导等。

2 监管取得的成效

水电站大坝安全监管体系的有效运行，促进了电力企业大坝安全主体责任的落实，推进了大坝除险加固工作，提高了大坝本质安全和管理水平，为确保水电站大坝安全运行发挥了重要作用。

2.1 促进了电力企业落实大坝安全主体责任

目前大多数电力企业能按照国家和行业的相关法规，建立职责明确的大坝安全管理机构、建立健全大坝安全管理制度和操作规程，投入开展工作所必须的人力物力，规范开展各项大坝安全管理工作。主要体现在：新建水电站的大坝安全监测、泄洪消能和防护设施、应急电源等安全设施与主体工程同时建成投运，能按规定开展安全鉴定，能及时申请大坝安全注册登记或备案；运行管理单位能按规定开展日常巡查、汛前汛后检查、重大灾害检查、年度详查、定期检查、安全监测、水库调度、防洪度汛和应急管理，能及时开展日常维护和除险加固，能开展大坝安全信息化建设和信息报送。个别大坝安全主体责任不落实的电力企业，通过监管机构的督办，大坝安全管理工作有显著改进。

2.2 促进了电力企业有效治理大坝缺陷和隐患

大多数电力企业在日常大坝安全管理中，通过检查、维护、检修、加固等措施，总体上能及时发现、消除运行中产生的不安全因素。此外，对一些因电力企业日常管理不到位或认识不到位而未及时发现和消除的缺陷和隐患，通过定期检查、特种检查等监管手段都能及时发现，并在国家能源局、派出机构、大坝中心的督促下得到整改和治理。自首轮定期检查以来，已消除的重大缺陷和隐患累计有数千项，定期检查审定的天桥、修文2座险坝和青铜峡、佛子岭、梅山、以礼河四级、洛东、马迹塘、白渔潭、黄龙滩、李官、水东、以礼河二级、绿水河、南告、浮石、下六甲等15座病坝大多已完成除险加固处理并摘除病险坝帽子。对渗漏严重、若不及时处理将会溃决的湖南白云水电站大坝，在国家能源局、湖南监管办和大坝中心的多次督促下，于2014年放空水库进行了全面加固，避免了溃坝事故的发生，保障了下游人民的生命财产安全和社会公共安全。

2.3 促进了电力企业提高大坝安全管理水平

近十余年来，大多数电力企业按照国家和行业的相关法规建立了大坝安全责任制，设置了职责明确的大坝安全管理机构、建立健全了大坝安全管理制度和技术规程，配备了开展工作所必需的人力、装备，部分电力企业还结合实际开展大坝安全管理科学研究，电力企业的大坝安全管理工作总体正常。对一些大坝安全管理工作不到位的电力企业，通过国家能源局、派出机构、大坝中心的督查，存在的问题大多能及时整改。在大坝安全注册现场检查时，大坝中心都能对运行单位进行一对一的现场指导，电力企业普遍反映收获很大。个别电力企业的水电站大坝曾因管理水平过低而被监管机构责令其先整改后注册，部分电力企业的大坝因管理水平一般而只准许其乙级注册，即使甲级注册的大坝也都指出了存在的问题，这些工作都促使电力企业认真整改存在的问题。电力企业通过对注册检查意见的整改落实，进一步提高了大坝安全管理水平，个别电力企业过去一度存在的“重电、轻机、不管水”现象得到了有效抑制。在电力企业的主动作为和监管机构的有效监督下，电力行业的大坝安全管理水平总体上高于我国其他行业。

2.4 确保了大坝运行安全

电力企业能按照国家和行业的相关法规自觉履行主体责任，政府监管机构依法依规、公平公正履行监管责任，通过共同努力，及时发现和消除了大坝存在的缺陷和隐患，未发生水电站大坝漫坝、溃坝事故。到目前为止，大坝安全定期检查已滚动进行到第五轮，病险坝数量逐轮减少，前三轮定期检查查出的病险坝均已完成除险加固，始于2011年的第四轮定期检查即将收官，至今未检出病险坝。根据电力企业定期报送的大坝运行安全监测信息及大坝中心的监控分析表明，目前绝大多数水电站大坝日常运行性态总体正常。

3 监管存在的问题

虽然经过30多年的努力，大坝安全监管取得了长足的进步，建立健全了监管体系，病险坝得到了及时治理，行业的大坝安全管理水平总体较高，但从大坝安全监管实践看，在水电站大坝安全监管的法规体系、监管手段、特殊情况监管等方面还存在一些问题和不足。

3.1 《水库大坝安全管理条例》亟待修订

该条例早在1991年发布，近27年来，中国改革开放步伐加快，经济和社会治理结构产生了翻天覆地的变化，条例的一些条款是在计划经济时代政企合一的情况下制定的，已明显不适合当前的形势。与监管相关的问题主要有：（1）大坝业主和政府监管部门在大坝安全方面的责任与上位法《安全生产法》不符。《安全生产法》明确生产经营单位对安全生产负主体责任，政府负监管责任，而条例按当时的政企合一体制，规定政府有关部门既要负责监管，又要负责大坝安全的人财物保障、除险加固等主体责任。（2）条例对各级政府和各行业主管部门的职责划分不清晰。中央政府与省、市、县人民政府之间监管责任如何划分，同级政府的相关行业主管部门之间监管责任如何划分，不同级别政府及其行业主管部门之间监管责任如何划分，条例都没有明确规定，以致于实际工作中发生重复监管或监管缺位，个别区域小水电大坝安全监管责任至今仍未落实，个别水电站大坝已在电力行业注册登记，但所在地水利部门又要求其开展大坝安全鉴定。（3）条例对不履行主体责任的大坝业主单位和不履行监管责任的政府监管机构的处罚过轻、过于笼统，甚至缺少规定。对于不申请大坝注册登记、不配合开展定期检查、不按规定开展大坝安全日常管理的大坝业主单位，条例无相应罚则；对存在重大缺陷和隐患的大坝，大坝业主单位不投入资金进行除险加固，条例无相应罚则；政府各行业主管部门未对应该由其监管的大坝履行监管责任，条例无相应罚则。

3.2 《水电站大坝运行安全监督管理规定》配套文件尚待完善

国家发展和改革委员会颁布的《水电站大坝运行安全监督管理规定》（23号令）对电力企业做好大坝安全应急管理、大坝退役等仅作了原则性规定，但具体要求及监管措施尚不够明确，且无配套文件。大坝安全应急管理方面需明确的有：影响大坝安全的事件的分级原则，电力企业、监管机构（国家能源局、派出机构、大坝中心）及地方政府的职责，对电力企业预测、预防、预警、信息报送、处置等方面的要求，流域上下游水电站的信息共享和联动要求，大坝安全应急预案的编制、审查、备案要求等；大坝退役监管中需明确大坝退役条件、退役程序、退役的实施和监管措施等。

3.3 大坝安全监管力量和手段等尚待进一步改进和加强

23号令对派出机构职责作了明确规定，主要负责管辖区域大坝安全行政监管，近10年来监管成效显著，但多数派出机构反映存在程度不同的无力监管、无从监管、无能监管的问题，较为突出的问题主要有：（1）派出机构安全监管人手少、任务重，现有人员又大多无大坝安全专业技术背景，监管工作一定程度上受制于人力资源现状。（2）个别派出机构对不及时开展除险加固、不及时申请注册登记（备案）、不及时开展大坝定期检查、不投入大坝安全管理必需的人财物等不履行大坝安全主体责任的电力企业的督促和处罚力度不够。（3）与大坝中心的协调和联系、信息共享不充分。

大坝中心主要负责大坝安全技术监管，近10余年，技术监管手段虽然有较大改进，但注册、定检等主要监管工作目前还是以传统的人工现场监管为主，监管所花费的工时长、效率不高，离2004年提出的“大坝安全远程监管与现场检查相结合”的新模式还有较大差距，大坝安全监管信息化水平尚待进一步提高。除了2014年发布的《水电站大坝运行安全评价导则》外，大坝安全技术监管依据的技术标准大多是设计类规范，与评价相关的许多技术工作（如大坝安全监测系统鉴定评价、大坝安全监测资料分析、大坝安全管理实绩考核等）的技术标准尚未完成。与监管密切相关的大坝运行管理方面的技术工作，如大坝日常维护、现场检查、运行总结、信息化建设、在线监控等，也需要有相应的规程或规范明确具体技术要求。

3.4 大坝安全监管信息共享尚不充分

水电站大坝安全监管急需基础地理数据、流域水系信息、洪水台风灾情、地震灾情、地质灾害灾情等信息，而这些信息分别由自然资源部、水利部、中国地震局、中国气象局等多个部委拥有，目前与国家能源局之间未充分共享；各级水行政主管部门的流域规划及调整信息未与国家能源局共享；地方水电建设政府主管部门与监管机构之间的新建水电工程建设信息尚未共享；派出机构与大坝中心的大坝安全监管信息共享也尚待加强；同一流域上下游水电站之间的汛情、灾情信息共享有待进一步加强。

3.5 特高坝监管力度尚待进一步加强

1998年我国首座特高拱坝二滩拱坝（坝高240 m）投运，2012年世界上最高的拱坝锦屏一级拱坝（坝高305 m）下闸蓄水，目前我国已建、在建坝高超过200 m的特高坝有19座，还有10多座拟建。这些大坝大多是目前世界上最高的坝，主要集中在西南地区，一方面坝址区地震烈度高、地质条件复杂、技术难度大，另一方面设计、施工、运行经验相对缺乏，建成投运后的运行风险相对较大，对运行管理的要求因此更高。参与工程建设的高水平技术人员留下来从事运行管理的较少，多被派往其他新建水电工程；由于地理位置偏僻，运行单位又难于招聘到高水平的运行管理技术人员。这些因素都造成电力企业的实际大坝运行安全管理水平与特高坝的运行管理要求之间存在较大差距。目前现行法规对特高坝的监管措施与一般大坝相同，即每隔5年（一般为甲级注册）进行一次注册现场检查，每隔5年进行一次定期检查，对每天一次报送的信息进行监控等，没有体现特高坝的上述特点和对运行中可能出现问题的重点防范要求，监管力度有待加强。

4 改进监管的建议

针对大坝安全监管存在的问题，建议政府有关部门加强大坝安全监管顶层设计，创新大坝安全监管手段，进一步提高大坝安全监管水平。主要建议：

（1）尽快修订《水库大坝安全管理条例》。进一步明确各级政府及有关行业主管部门的相关职责、大坝参建单位的相关责任、主管单位及运行单位的责任，细化对不履行主体责任的大坝业主和不履行监管责任的单位的处罚条款。

（2）继续加快23号令配套文件的制订。制订《水电站大坝运行安全应急监督管理办法》、《水电站大坝降等退役监督管理办法》等。

（3）进一步提高监管能力、改进监管手段。改进和完善派出机构的大坝安全行政监管手段和监管模式，充实监管力量，提高监管能力。大坝中心将信息化作为创新驱动的基础，加快“互联网+”在大坝安全监管方面的应用步伐；研究和改进已有的各项监管工作，做好各监管措施之间相互协调；进一步完善大坝安全管理技术标准体系，及时编制和修订工作中急需的规程、规范、导则。

（4）建立健全信息共享机制和手段。国家相关部委、机构之间建立基础地理数据、流域水系、洪水台风灾情、地震灾情、水文气象等信息共享机制；监管机构与各级政府有关部门之间建立流域规划及调整、新建水电工程建设信息的共享机制；改进国家能源局、派出机构与大坝中心之间的大坝安全监管信息共享机制，加快信息共享平台建设；进一步完善同一流域上下游水电站之间的水情、汛情、水库调度、灾情信息共享机制。

（5）加强对特高坝的监管。特高坝运行管理单位率先按23号令规定建立大坝安全在线监控系统，并适当增加信息报送密度；确保大坝中心能按《水电站大坝运行安全信息报送办法》规定，对重要监测项目实施远程采集。国家能源局、相关派出机构、大坝中心进一步加强对特高坝运行单位落实大坝安全主体责任情况的督查，并对管理力量薄弱的单位进行重点帮扶。组织对特高拱坝运行中可能发生的泄洪冲刷及雾化影响、高边坡稳定、深孔闸门运行及维护检修、材料耐久性等难题进行技术攻关。

5 结语

1985年以来，我国水电站大坝运行安全监督管理工作从无到有，在实践中探索，在探索中前行。经过30余年的努力，已基本形成了适合我国电力行业特点的大坝安全监管体系，建立健全了大坝安全监管法规，加强了政府主管部门的大坝安全监管力度，推进了电力企业大坝安全主体责任的落实，及时发现并治理了大坝存在的缺陷和隐患，显著提高了电力企业的大坝安全管理水平，杜绝了溃坝、漫坝事故的发生，确保了大坝运行安全和社会公共安全，为国家经济建设和社会发展做出了重要贡献。已取得的成绩表明，我国的水电站大坝安全监管体系总体合理；但一定程度上还存在法规制度不健全、监管手段有待改进、监管机构之间监管合力有待加强、信息共享不充分、特高坝监管力度有待加强等问题，需要继续加强大坝安全监管顶层设计，完善法规，创新监管手段，进一步提高大坝安全监管水平，确保大坝运行安全。