公路养护体制及运行机制改革研究

2019-01-16李怀彬

中国设备工程 2019年12期

李怀彬

（山东省临沂市罗庄区公路管理局，山东临沂 276000）

自改革开放以来，我国的交通事业发展非常迅速。公路里程越来越长。2018 年年底，我国的公路通车里程已经占据世界第一，随着公路的大量建设，国家和行业对公路的养护也提出了更高的要求，老旧的公路养护体制及运行机制已经不适合当前我国各种级别的公路的建设。

1 当前公路养护概述以及体制介绍

1.1 当前公路养护概述

目前我国处于快速发展的进程中，经济快速增长。在我国，车辆也越来越多，车流量越来越大，这也使我国的交通压力越来越大。不仅如此，随着工农业的高速发展，各种大型汽车越来也多，荷载越来越大。这就使我国的公路更加容易磨损和破坏。其次公路长期处于风雨、高温、低温的环境中，进一步地缩短了公路的使用寿命。这就对我国公路的建设提出了更高的要求。

公路养护其实就是依靠先进的科学技术手段对公路进行必要有效的保养、维护、加固、修补，减少公路的损坏以提高公路正常使用的寿命。公路养护按照公路养护工程量可以分为4 类，分别是公路养护保养小修、公路中修、公路大修、和改善公路。

1.2 当前公路养护体制介绍

21 世纪初，交通部提出公路养护基本原则是“事企分开、管养分离”，总体方向是“市场化、社会化、专业化”。2005 年，国务院办公厅发布《农村公路管理养护体制改革方案》。市场化养护逐渐在各省农村公路实践，取得了不错的效果。

2 公路养护体制及运行机制存在的问题

2.1 公路管理主体不明确，存在多元化明显的问题

当前我国实行的公路养护体制及运行机制创新，依然处于起步阶段。公路养护体制及运行机制存在主体不明确、多个部门共同管理的情况。这样使管理目标不一致，管理措施目的性不强，各自为政。我国又是疆土辽阔的大国和多名族国家，因为地域和民族的限制，分散治理显得更加明显，相关的国家级的公路养护体制及运行机制方面的政策法规难以有效地落实。以上种种因素，使得建立和有效的实施我国公路养护体制及运行机制并不容易，从而出现了我国各个地区、各个部门都在管，反而管不好的局面。难以满足当前我国公路建设的种种需求。

2.2 公路养护管理局部失控

当前我国存在公路养护管理中权限过度下放的问题。本来应该省级部门管理的公路交给市级部门，然后市级部门再继续下拨给县级部门。管理权限的层层下放，导致公路管理缺位非常严重，公路机构闲置、管理人员缺失、公路人才流失，多数县级公路管理部门由于自身权限、技术、财力各个方面管理实力不够，导致很多时候想做也做不到。一般来说公路的养护经费是通过省级部门划到市级部门再到县级部门。然而，由于程序比较烦琐，存在经费截留、经费挪用、经费挤占等情况，经费的逐级划拨就难以满足下一级部门的工作展开和实施。连锁反应导致下一级别部门的公路养护体制及运行机制的管理地位严重削弱。比如，某些省道和县道结合在一起的部位，因为2 种级别的公路经费标准和来源有所不同，导致经费很容易混乱。进而导致部分公路常年失修，路况逐年降低。

2.3 挤占公路养护资金严重

“要想富先修路”的观念深入人心，为了加快政绩的提升，公路交通热情异常高涨，各部门主动招揽各种公路建设任务，甚至很多时候已经超过了本身拥有的承接能力。而在公路建设方面只管提出建设任务，不考虑下级部门的实际能力，不出台配合的建设公路的配套优惠措施，特别是不安排资金、拖欠应该的工程款，这样就造成了交通主管部门为了完成任务要求，很难过多顾及已建成公路需要的定期养护以及所必须的维修。特别是在政绩的大要求下，“重建轻管，重建轻养”的思想深入人心，把建设公路作为第一要求。很多地区政府难以平衡公路的建设和公路的养护这两方面的比例，这就更突出了公路的建设和公路的养护直接的矛盾。

2.4 公路建设机构人员失控

由于公路管理体制不够集中，过于分散。岗位职责局限性较大，比如，公路建设机构无法控制工作人员的增减，当地政府部门为了民生就大量安置下岗人员和社会人员进入公路建设机构，这就大量增加了交管部门的成本，进一步减少了养路的资金，加剧了养人和养路的矛盾，同时也对后来公路交通行业的有效改革造成了障碍。据有关资料显示，1993年四川省实行公路管理体制改革时，在职的员工在44000 人，然而10 年后在职员工的人数达到了51500 人，增加了7500人左右。如果按照正常的5%的退休率计算，10 年本来应该退休2 万人。然而，实际新进入了27500 人左右，并且大部分新进人员不是在建设部门而是在机关、公路收费、路政等非建设部门，直接导致了一线建设养护人员的不足。

3 公路养护体制及运行机制的改革措施

3.1 公路养护应该把“政、事、企”分开

所谓的“政、事、企”应该分开，“政、事、企”指的是“政府智能”、“事业职能”以及“企业职能”。这在公路养护体制及运行机制的改革措施中要有所涉及。由于“政、事、企”这三者的性质是有所不同的，所以我们在公路养护体制及运行机制的改革的时候要分开它们。在公路的日常管理中，政府的工作职能是进行有效的公共方面管理。并且行业管理是具有社会性的，政府在保证公路建设行业中对于市场的公正公平和有效性质有着绝对的地位。所以按照公路养护体制及运行机制的改革措施的思路时，要明确公路养护体制及运行机制的改革措施职能和职责的分工。公路交通部门对公路管理要起到实际领导、指导监督、有效调控的作用。有效的规划公路建设、公路规划、公路养护、公路收费、路桥市政等公路交通行业的管理职责。最后是要将事业职能与企业职能区分开。这主要要求公路管理部门在行使其公路建设和养护的职责时不要与企业的生产混合。要做到各管各的，不能混淆。

3.2 公路养护管理体制应该法制化

我国是一个法治社会，当然新的公路养护体制及运行机制也离不开依法行事的要求，所以公路养护体制及运行机制管理必须严格依靠法律来走专业化的道路。虽然《公路法》明确了公路建设与管理的基本原则和制度，但是由于地理位置的不同，各个地区情况有所不同，导致实际操作性不强，这也直接造成了公路的管理者、所有者、经营者以及使用者等主体对于责任和权利没有明确的界定。这样就造成了在很多时候公路处于管理无序的状态，反映了公路养护管理体制需要创新改革方式的情况下，还要科学制定改革的措施才能紧跟时代的步伐。现在，也有许多地方性的公路规章制度相应制定，结合当地的实际情况更好地服务本地的公路交通事业。这其实也是实现公路管理法制化的一个重要进程，显示公路管理体制改革逐步加深。从以前的浅层次向更深入的层次发展，从公路养护体制及运行机制的改革的政策创新向法律、法规制度方面的创新。立法依法是一个漫长的进程，不可能一劳永逸，需要结合当时的情况实时的修改。

3.3 公路养护体制及运行机制改革要实现管理职能一体化

当前我国的公路管理主管部门并不统一，各个部门都在管，造成了管理职能和职责的分散，应该实现管理职能一体化。因为管理职能和职责的统一集中，有利于公路管理工作的高效、协调实际的各种工作和思想、目标的统一。但是管理职能一体化并不是独掌公路管理大权，而是要分级管理，要明晰资产产权，把职能性质相同的工作结合一个有机的整体，进行集中管理。统一目标、集中思想结合自身优势（比如技术、人才、机械设备、资金等），整体考虑公路的规划、建设、养护以及收费。