北运河水上应急救助体系研究

林瑞峰

（北京市北运河管理处，101100，北京）

一、北运河水上维护管理概况

北运河水系发源于北京市昌平区燕山南麓,流经河北省香河县、天津市武清区，在天津市大红桥汇入海河，全长238 km，是海河的主要支流之一。其中北京段主河道长89.4 km，流域面积4 293 km2，占北京市总面积的26%，流域面积涵盖全市人口总量的70%，流域经济总量占全市80%以上。北运河干流分为两段，沙河闸至北关拦河闸段称温榆河，河道长49 km；北关拦河闸至市界段称北运河，河道长40 km。北运河自东北至西南流至通州区牛牧屯出京，沿途有凉水河、镜河、运潮减河等汇入，凤港减河及凤河在北京市界外汇入。

自1902年运河漕运终止后，北运河航运功能逐渐消失，特别是改革开放以来，铁路、公路等交通设施建设快速发展，北运河只承担北京市行洪排涝功能。2013年，国务院正式批复了《海河流域综合规划》，其中对北运河内河航运总体发展思路提出了重要的指导性意见：第一，北运河内河航运要抓住旅游开发时机，发挥海河干流的连接作用，在不动摇北运河行洪为首要功能作用的前提下，适时开展局部观光旅游项目；第二，北运河作为京杭运河的其中一段，根据测算，未来水源条件将大幅度提升改善，航道等级预计将达到Ⅵ级标准，充分具备开展旅游观光事业的条件。2014年，为加强治理和保护开发北运河，推进北运河全线通航，北京市通州区、天津市武清区、河北省香河县水务部门就如何开展北运河通航工作签订了合作协议。

2000年以后，北京市政府多次对北运河水系水环境进行综合治理，杜绝了污水直排通道，加强了污水处理措施。尤其是河长制实行以来，北京水务与地方政府相关部门沟通协调、通力合作，北运河水质得到明显改善，逐步建立起良好的水下生态系统，为人民群众提供了优美环境。目前，北关闸至甘棠闸11.2 km的河道已经实现了旅游通航，为下一步整体恢复北运河航道、开辟水上旅游航线打下了坚实基础。

随着北运河通航建设的加速推进，具备通航条件的河道将会延伸至下游河北省香河县及天津市（北运河天津段已有15 km的河道实现季节性旅游通航）。可以预见，北运河航道上行驶的船舶在数量和吨位上，将会有暴发式增长。这将给北运河水上安全监管、应急救助等工作带来新的课题和挑战。如何有效地处置水上突发事件，保障人民群众生命和财产安全，维护北运河正常的航道秩序，是当前摆在水务、海事、应急管理等部门面前的一个现实问题。

二、存在的主要问题

1.应急救助体系不统一

目前，北运河主要采取多部门、多层级的方式开展救助工作，没有统一的指挥机构。当发生水上人员伤亡事件、突发水污染事件时，各涉水部门如果横向联系不紧密，协调联动能力不充分，很可能会导致突发事件无法快速、有效处置，给人民群众生命和财产带来损失，也会对政府治理能力的体现产生负面影响。

2.应急救助预案不完备

在相当长的时期内，因北运河通航能力所限，各涉水部门基本没有联合制定水上应急救助预案、救援物资调拨预案等，也没有统一组织过预案演练、应急专业救助人员培训等。各部门往往都是按照各自单位的上级要求指示来开展水上应急工作，缺少必要的联动机制。

3.应急救助物资不充足

目前，北运河水上应急救助力量主要包括北京市水务局北运河管理处、北京市交通委员会水路运输管理处、北京市应急管理局防汛抗旱指挥部、北京市应急管理局交通安全应急指挥部以及其他社会性行业组织和救助组织，如北京水运游船行业协会、北京市水上救生协会等。因各涉水部门很少将应急管理经费列入预算开支，造成水上执法和救助船只明显不足，各种水上救助专用物资装备也储备不齐全，无法满足未来水上突发事故应急救助的需要。

4.应急救助队伍不专业

北运河水上应急救助人员缺少专业性的培训和演练，对操作救援船只，使用专业救生、救助设备，正确开展施救等不够熟悉，在实施救助过程中动作慢、效率低，往往贻误了最佳救援时机。

5.应急救助经验欠缺

在相当长一段时期里，北运河只承担北京市行洪排涝任务，各涉水部门的水上应急救助队伍缺乏处置突发水事件、实施应急救援的经验，全员实战能力不强。

三、建立北运河水上应急救助体系的对策建议

1.统一应急体系，提升应急组织能力

为保证北运河水上应急救助行动快速有效地开展，可以建立以北运河管理处为主体的北运河水上应急处置指挥中心，全权负责北运河航线上的水上突发事件，整合其他涉水部门的应急救助力量成立应急小组，当出现水上突发事件时服从水上应急处置指挥中心的统一调遣。

北运河管理处具有很大的主体优势。首先，北运河属于市管河道，北运河管理处是北京市水务局的直属机构，直接负责北运河水事工作。其次，北运河河长制办公室就设立在北运河管理处，可以高效率统筹北运河流域管理。另外，北运河管理处所属各管理所、站均分布于北运河沿线，有利于迅速开展应急救援。最后，北运河管理处具备完善的水域保洁作业队伍和水政执法巡逻队伍，且积累了一定的水上突发事件的处置经验，能够更专业地维护北运河河道环境和水事安全。

水上应急处置指挥中心由北京市政府统一监管，进一步明确与细化各涉水部门的权利与职责，完善水上应急联动体系。各涉水部门发现突发事件后立即上报北运河水上应急处置指挥中心，中心根据事件性质、发生地点、人员伤亡等情况统一部署救援方案。各涉水部门应急救助小组在实施救助过程中按照应急中心的要求各司其职、密切配合。

另外，要加快信息系统的统一建设，建立健全通信、监管等系统，更好地传达信息、判定情况、决策部署以及人员调度；推进应急指挥系统标准化、规范化建设，提高突发事件处置力量调配的合理性。

2.完善应急预案，提升应急处置能力

为了提高应急救援的可操作性和应急处置能力，北运河水上应急处置指挥中心将建立健全水上应急预案体系，针对各种水上突发事件编制完成北运河水上应急预案，包括组织机构及职责、应急响应标准、具体实施细则等内容。而且，应急指挥中心定期组织各涉水部门应急救助小组按照预案开展应急演练。根据演练中出现的不足逐步改进与完善，形成体系完备、内容全面、操作性强的应急预案。预案下发后，各涉水部门应急小组要严格按照预案要求实施水上救助，不得随意改变行动方案。

3.储备充足应急物资，提升应急保障能力

为了提升应急保障能力，保证应急装备物资充足，水上应急指挥中心对各涉水部门应急救助小组的现有应急船只、设备进行整合优化，按照应急预案要求补充完备，使北运河水上应急设施达到全覆盖。政府可调拨经费到水上应急指挥中心，由中心统一负责分拨到各涉水部门，用于救援设备的更新维护。

另外，北运河沿线可根据河道特点建立一定数量的应急保障基地。基地可以充分利用现有北运河管理处在北运河沿线设立的各管理所、站，避免重复建设。基地可储备一定数量的应急船只、设备以及综合演练、培训所需的其他辅助性保障物资。应急船只包括水上巡逻艇、应急救助艇等，用于事故船只的人员救助、消防、拖曳、打捞等；应急设备包括救生衣、灭火器等，用于事故现场的紧急施救和紧急处置等。应急保障基地平日也可以承担应急演练、业务培训等工作。

4.建设应急队伍，提升应急专业能力

为提升应急队伍的救助能力，必须建立专业的水上应急巡逻队伍，并逐步实现水上巡逻与陆地巡逻相结合，共同加强安全监管工作。首先在水上应急指挥中心的统一领导下，对各涉水部门的现有水上救援力量重新整合，根据需要优化配置。其次要加强专业知识学习，夯实理论基础；组织救助业务培训，提高实操能力；开展水上救助演练，弥补理论空缺。通过理论与实践相结合的方式，逐步加强营救救助队伍建设，提高救助力量的专业素质。

5.积累应急经验，提升应急实践能力

水上应急指挥中心组织各涉水部门定期开展工作联席会，既能加深各部门之间的了解，又能相互交流学习经验。另外，长江流域、珠江流域等地的水运发展速度一直较快，当地涉水部门的应急救助经验也比较丰富。北运河水上应急处置指挥中心可以定期组织人员赴水运航道丰富的地区进行实地岗位实习，开展工作交流，学习成功经验，更快地掌握水上救助方法。 ■