距离杀死WTO，特朗普只差最后一步？

陈劲松

WTO總部位于日内瓦一座优美的石头建筑中，这里距离奎伊·威尔逊码头和万国宫仅一步之遥。2019年12月，这座机构在生死存亡中挣扎，由于美国特朗普政府的步步紧逼，WTO最终宣布停摆。

争议的核心是，负责裁决贸易争端的部门——WTO上诉机构（The Appellate Body of the World Trade Organization）。该部门由7名法官组成，他们会对国家间的贸易纷争进行最终裁决。由于特朗普政府持续阻挠新法官的任命，外加每起案件至少要有三名法官进行审理，这一上诉机构最终被破坏。

12月11日，随着美国籍法官托马斯·格雷厄姆与印度籍法官辛格·巴提亚任期结束，WTO上诉机构仅剩余一名中国籍法官赵宏，至此，该部门功能彻底丧失。

自1995年来，上诉机构共接到592起案件，其中美国申诉最多，为124件。按照规则，所有案件都应在90天内做出裁决，但由于法官人数日益减少，到去年，这个期限已经拉长至395天。现在，则是无限期。

除了美国，全世界都对此表示愤怒。欧洲大学研究所经济学家伯纳德·霍克曼（Bernard Hoekman）表示：“把这个机构干掉，这就是美国人的做法。”中国驻WTO大使张向晨表示，他正戴着妻子送给他的黑色领带来“悼念”垂死的WTO。“这无疑是WTO成立以来遭遇的最严重危机”，张向晨在一份声明中说。欧盟贸易专员菲尔·霍根（Phil Hogan）则表示，“这是对国际贸易规则的沉重一击。”

WTO当然有机制应对美国的干预，但那意味着更大的风险。

第一次空缺

自上诉机构成立以来，美国就经常在法官任命中作梗。

上诉机构是在关贸总协定乌拉圭回合谈判（1987-1994）中诞生的。所有成员国都可以提交人选，由遴选委员会对候选人进行面试，与其他成员国（地区）进行协商任命。由于世贸组织有协商一致原则，所以任何成员都可以否决候选人，这就是所谓的一票否决。

自1995年以来，共有27名法官得到委任。第一次任命争议出现在2007年11月，当时台湾地区驻WTO代表阻挠中国大陆法官张月姣任命，拖了八天才得以协商解决。当时此事件并没有引起太大关注，但事后看起来，却很能说明问题：这个任命机制十分脆弱。

2013年3月，上诉机构的欧盟法官彼得·范登·博施（Peter Van den Bossche）寻求连任，奥巴马政府要求单独对其进行审查，范登随后拒绝了这一要求。“我不打算与美国进行双边磋商，任何磋商都应该是多边的”，他在一次采访中表示。最终凭借强硬态度，范登获得连任。

2013年12月，南非法官戴维·安特哈尔特（David Unterhalter）任期结束，他的继任人任命遇到了困难。候选人詹姆斯·托·加西来自肯尼亚，是一位法学教授，他得到了绝大多数成员国的支持。因为加西曾在自己的著作中提到WTO偏袒富裕国家，不利于发展中国家，所以美国抓住这句话死死不放，坚决反对其上任。

拖了一年，加西只得退出竞争，来自毛里求斯的法官舒里·巴布·奇基丹·塞尔万辛（Shree Baboo Chekitan ）获得任命。

2016年5月，韩国法官张成泽在第一任期结束后寻求连任，这一次，美国再次公开表示反对。经过严格审查，WTO宣布张成泽所有的判决都是公正的。于是，20多个成员国在发言中批评和警告美国这一做法。其中，张成泽祖国韩国的代表最为严厉，“坦率来说，这是把任命当成一种工具，来约束法官在法庭上做出裁决”。

但美国没有让步，张成泽最终丧失连任机会，也成为第一位没有通过连任请求的法官。2016年11月，来自韩国的法官金贤重获得任命。在这之间的半年中，上诉机构第一次出现法官空缺。

如果说这些只是小摩擦，特朗普上台后，WTO才迎来了真正的危机。

2014年6月21日，俄罗斯总理梅德韦杰夫表示，美对俄制裁违反了WTO规则（新华社 图）

1999年11月15日，中国加入WTO中美双边协议后，代表们互致问候（CNSphoto 图）

“逐渐窒息死亡”

来自南美的里卡多·拉米雷斯·埃尔南德斯和来自欧盟的彼得·范登·博施，任期分别在2017年初和2017年中到期，根据WTO内部不成文的默契，他们的接任人也应该来自南美和欧盟。

遴选委员会从2016年底开始工作，寻找两位的继任者。在上诉机构年会后，欧盟提议，对两个空缺分别启动独立的任命程序，而南美国家则提议，只需启动一个程序同时任命两个空缺。

美国是唯一反对欧盟提案的国家，而欧盟又是唯一反对南美提案的成员，任命过程就此僵持，两个空缺到现在都没有补齐。事后来看，美国政府的阻挠只是一个前奏。

2017年8月后，美国开始阻止所有的任命程序，反对理由是上诉机构规则第15条。第15条规定，当上诉机构法官离职后，可以获得上诉机构授权继续审理之前被分配的案件，这种情形下，他将被继续视为法官。因为每人手头上都有一大堆没处理完的案件，美国代表认为并无法官空缺，反对任命任何继任者。

2017年，韩国法官金贤重因被提名为韩国贸易部长，出人意料地提交了辞呈，上诉机构出现第三个空缺。在2017年9月到2018年5月的多次上诉机构会议上，美国阻止了全部三个空缺的任命程序。南美法官埃尔南德斯在告别演说中称，美国令上诉机构“逐渐窒息死亡”。

其实，第15条规定很容易解决：通过修改上诉机构条例，将每个未完结案件都作为临时授权即可。2018年7月，WTO成员国洪都拉斯提出对第15条规定进行修改，立刻遭到美国反对。2018年6月，70个成员国，包括欧盟、中国、巴西、俄罗斯、印度、加拿大和韩国提案填补3个空缺以解决法官危机，也遭到了美国的坚决反对。

2017年12月11日，在布宜诺斯艾利斯举行的第11届WTO部长级会议上，美国贸易代表罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）发表声明，从声明中，人们大致可以读懂美国的思路。“大家都担心世贸组织失去对谈判的关注，成为一个以诉讼为核心的组织。很多成员国常常认为，他们可以通过诉讼使对方让步，这些让步是他们在谈判桌上永远得不到的。我们必须自问，目前的WTO诉讼机构是否合理？”

从莱特希泽的讲话中可以看出，美国不希望有个高高在上的诉讼机构管着他们，认为凭借自己强大的实力，可以在谈判桌上获得更多利益。虽然这个诉讼机构经常偏袒美国，但美国人觉得还不够，他们要废掉它，让大家都和自己“一对一”坐到谈判桌上。

2018年8月，当毛里求斯法官塞尔万辛在第一个任期即将结束并寻求连任时，遭到了特朗普政府的反对，于是，上诉机构出现了第四个空缺。

美国接连阻挠法官任命的做法，引起其他国家的反对。2018年11月，欧盟、中国、印度和加拿大等11个成员国分别向WTO提交了三份议案，希望能修改任命程序，从而限制单个国家的阻挠。

然而在12月12日的全体会议上，美国断然拒绝所有议案，认为这些提议不够充分，而且没有事先征求自己私下的同意。今年1月，为解决僵局，WTO特别任命新西兰代表戴维·沃克（David Walker）为调解人，协调各方与美国的立场，并由他定期向WTO总理事会汇报进展。在沃克的努力下，很多新议案涌现出来，但还是不出意外，遭到了美国的反对。

今年12月，随着托马斯·格雷厄姆与辛格·巴提亚两位法官任期结束，7位法官出现了6个空缺，上诉机构再也无法接受任何诉讼，美国政府的目的达成，WTO僵局变成死局。

美国政府杀死WTO的努力实际上从奥巴马政府时期就已开始，但在特朗普就职，尤其在他任命莱特希泽为贸易代表后，美国政府的手法已经变得肆无忌惮，不顾及任何脸面。

遇到莱特希泽

2000年春，美国国会通过中国加入世贸组织的提案，时任美国总统克林顿称这是美国的胜利，世贸组织将中国与西方连接起来。但当时美国国内反对声音很大，莱特希泽就是其中一位。他在《纽约时报》的评论文章中宣称，加入WTO后，中国将成为国际贸易主导者，“美国所有制造业岗位几乎都会受到威胁”。

现年70岁的莱特希泽是一名职业贸易律师，也是中美贸易谈判中的美方代表。他还曾任里根政府的副贸易代表，在其职业生涯中，一直在对抗自由贸易。

莱特希泽出生于俄亥俄州的港口小镇阿什塔比拉（Ashtabula），这座城市以钢铁业为主。在他成长过程中，随着自动化和人口外迁，城市周围的工厂纷纷关闭。长大成人后，他成为全球化的怀疑论者。

担任里根政府官员时，莱特希泽多次代表美国与其他国家谈判。那时的国际贸易环境与现在截然不同，没有世贸组织，各国间也没有中间机制可以解决分歧。当各国争执不休时，大家不是走法律，而是通过外交途径解决问题。

在代表里根政府与日本谈判钢铁业贸易问题时，莱特希泽只有30多岁，但他很快就以粗暴和不讲理的谈判风格闻名于世。会议桌上，他曾将日本谈判对手的建议折成纸飞机，扔出门口。在他的威胁下，日本政府很快屈服，达成了对美国非常有利的协议。对日本谈判的成功，让他养成了用强硬措施保护美国国内产业的习惯。

早年的特朗普并没有形成自己的对外贸易理念。在中国加入世贸时，他并没有反对克林顿的决定，只是说如果成为美国总统，会任命自己为贸易代表，为国家争取更好的交易。他完整的对外贸易政策体系是在2016年大选中形成的。2016年6月28日，在宾夕法尼亚州的竞选演讲中，他全面讲述了自己的外贸政纲，以及上任后将要做什么。

“我们曾经是世界上最重要的工业国，有着世界上最大规模的中产阶级，但克林顿总统改变了政策，从促进美国发展变成促进其他国家发展。在竞选过程中，我訪问了各个城镇。发现过去20年里，三分之一的制造业岗位已经消失。”面对宾州钢铁回收厂的工人，特朗普宣称上任后要做两件事，一是重新签订北美自由贸易协议，二是终止世贸组织对美国经济的破坏，“我们不需要多边协议，我们需要的是双边协议”。

特朗普就职后，遇到了莱特希泽——实现他贸易目标的最好人选。

艰难抉择

早在2007年，在与自由市场卡托研究所贸易专家丹·艾肯森（Dan Ikenson）的网上辩论中，莱特希泽就认为WTO的裁决系统正在“偏离正常路线”，他说WTO的法官不合理地限制了美国的行动。

2011年9月6日，辽宁沈阳一家汽车轮胎生产厂的工作人员在为产品贴标签，前一天WTO上诉机构维持美国轮胎特保措施，中国商务部表示遗憾（新华社 图）

2016年12月，中国在WTO提起诉讼，认为美国和欧盟在反倾销程序中使用了特殊的计算方法，在这项诉讼中，中国实际诉求是希望欧盟和美国承认自己的市场经济地位。如果这项诉讼获胜，就意味着美国很难用单方面的高额关税打击中国。这种结果是特朗普和莱特希泽绝对不接受的。莱特希泽开始采用拖延法官任命的方法来打击WTO的上诉机构。除了特朗普外，美国两党也都一致支持他的做法，前民主党参议院财务主席马克斯·鲍克斯（Max Baucus）就称这是“出色的想法”。

具有讽刺意味的是，莱特希泽本人也曾被提名为上诉机构法官。2013年，美国贸易代表罗伯特·佐利克（Robert Zoellick）提交两名人选接任美国法官之位，莱特希泽就是其一，但最后输给了哥伦比亚大学教授梅丽特·杰诺 （Merit Janow）。

实际上，世贸组织本身有能力自我解决这一僵局。根据世贸组织规定，如果发现“结构性模糊”，上诉机构可以向世贸组织总理事会对任命规则进行“权威性解释”，当全体成员以四分之三多数票赞成后，新的“权威性解释”就可生效。但这种做法意味着另一种风险——美国退出世贸组织。

特朗普已经多次威胁退出，如果世贸组织强行绕过美国，肯定会引发该国的激烈反应。没有美国的WTO还是WTO吗？被美国废掉的WTO还有什么意义？世界贸易体系正在面临艰难的抉择。