以自治、法治和德治的深度融合推进社会治理体系创新

来君 刘宗园

摘要：党的十九大宣布中國特色社会主义进入新时代，要实现国家治理体系现代化。治理有效是实现现代化的标志之一，而其实现的主要途径是健全自治、法治、德治相结合的基层治理体系。新时代要具体做好健全基层自治法律机制、基层法治运行机制、基层道德支撑机制，并形成完整的基层治理体系，即不脱离法治轨道、有社会主义道德支撑的群众自治基层治理体系。

关键词：自治;法治;德治;基层治理体系

社会力量成长、社会治理水平提升，与经济快速增长一起，同属于改革开放40年来中国取得的重要成就。在中国特色社会主义新时代，社会有效治理与经济高质量发展已经成为各级党委政府的中心工作。加强和创新社会治理，以有效的社会治理助推经济高质量发展，促进经济社会健康可持续发展，是治理体系与治理能力现代化的题中要义。

十九大报告提出，“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”地方政府创新进入了新一轮的竞争态势。青海省积极响应中央要求，在推进基层社会治理创新方面涌现了不少典型案例，积累了许多先进经验，其中祁连县 “三治合一”的治理模式在较短时间内取得显著成效。特殊的县情及国家、省州委战略定位决定了祁连这一欠发达民族地区最大的政治任务是社会稳定。基于此，祁连县政府紧扣祁连发展的阶段性特征，认真贯彻落实习近平总书记“四个扎扎实实”重大要求和省委“四个转变”治青理政新思路，坚持以民族团结进步示范县创建和“平安祁连”“法治祁连”建设为抓手，探索“法治、德治、自治”三治合一的社会治理新理念，全力服务第一要务，主动履行第一责任，巩固了祁连县经济发展和社会和谐稳定大局。这一创新成果对于国家治理体系和治理能力现代化背景下的基层社会治理体系创新，在理念、思路及运作策略上具有重要的意义。

一、以法治合理规范权力界限

人类是以社会的方式存在。“人的本质是一切社会关系的总和。”其中，最根本的关系是利益关系，由此会产生利益矛盾和冲突。需要相应的力量加以协调。人对人的依赖关系是传统社会形态的表现。中国社会的基本单元是家户。国家治理讲究修身、齐家、治国、平天下。社会治理以家规习俗为基础。美国的大汉学家费正清因此惊叹：“对一个享有较高物质生活水平的美国人来说，使他感到惊异的是中国农民在这样困苦的生活条件下，竟能维持一种高度文明的生活。问题的答案在于他们的社会习俗，这些习俗使每个家庭成员，按照根深蒂固的行为准则经历人生的各个阶段和变迁。”

深刻地历史变迁是当今社会的特点。市场经济发展扩大了社会的交往范围，促进了生产的发展和物质的充裕。社会形态表现三个突出特点：一是个体的独立性，二是利益导向，三是开放流动性。随着社会形态变迁，仅仅依靠传统习俗已无法从根本上实现自我调节，而是需要成文立法对人的权利和义务加以界定，合理规范权力界限，调整人与人、人与社会的利益关系。自治这一本体需要引入法治元素加以固本，实行依法自治。

祁连县把法治作为社会治理的基本方式。2017年，初次把法治建设列入党委“主体责任”中，县委与乡镇、部门党委（党组）签订了法治建设目标责任书，夯实了法治建设主体责任。大力提升依法执政水平。进一步健全完善党委、政府重大事项决策规则，把合法性审查作为重大决策的必经程序，紧紧抓住领导干部这个关键少数，加强法治教育和培训，不断提升依法执政水平和能力。依法开展各类专项整治行动。依靠政法部门紧紧抓住群众反映强烈的热点、难点问题，先后开展了危险化学品及烟花爆竹安全检查，食品药品安全联查、特种设备安全检查、物价稳定、散装成品油销售、邮政寄递安全整治、社会治安突出的住宿行业实名登记等一系列专项整治活动，严惩了一批违法犯罪分子，构建了良好的社会治安环境。依法落实社会稳定风险评估机制。按照“谁立项、谁实施、谁评估、谁负责”的原则，严格贯彻落实重大事项社会稳定风险评估机制。制定了《祁连县重大事项社会稳定风险评估督促提醒制度》《祁连县重大事项社会稳定风险评估责任追究办法（试行）》，不断提升评估工作制度化、规范化、科学化水平，切实做到重大事项社会稳定风险评估“应评尽评”。建立完善了政府法律顾问制度，聘请律师、专家、学者及县政府有关领导、相关部门负责人为县政府法律顾问团法律顾问，制定了《祁连县政府法律顾问团工作规则》《祁连县政府法律顾问团成员报酬支付办法》。加强行政复议工作，规范行政复议法律程序，严格依照法律程序办理每个案件。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。依法加强社会舆情和网络管控工作。密切关注社会舆情和网络安全，加大社情、舆情、网情的管控力度，依法打击发布各类传言谣言、不利于民族团结和社会稳定的网络信息、图片和文字的行为，严防不良信息传播蔓延。开展重点乡镇综合整治活动。确定了两个重点整治村，重点打击农村黑恶势力、村霸村痞等。充分发挥县法学会智团的作用。紧紧围绕党委、政府工作大局，积极服务基层和群众，广泛开展法治宣传和法律服务，为依法化解各类矛盾纠纷提供法律依据，为扎实推进“法治祁连”建设提供重要保障。

二、以德治强化对共同体的责任

中国实行家庭承包和市场经济，原有村落社会解体，需要重新建立新的共同体。共同体形成不是自然形成的，需要每个成员为其添砖加瓦，接受和遵守共同体共同认可的规则，这就是德治。德治是一种软法，是一种在日常生活中获得自觉产生的自律。这种自律是人生的最高律令，无须外界强制，其本人就是自己的执法官。德治为自治这一本体注入自律的能动性，从而达到“从心所欲不逾矩”。法治以权利为本，德治以责任为本。每个个体为了获得共同体的美好生活，都需要让渡一部分权利，履行一份责任。德治不会从天而降，需要培育，需要“润物细无声”的教化，需要“群起而攻之”的舆论导向，需要社会精英的率先垂范，需要政府的表彰宣扬，由此营造具有浓浓道德感的社会风气，让乡村生活的空气弥漫着道德的负离子。以自主、自觉和自律为特点的自治将自然天成。

近年来，祁连县把德治作为社會治理的基本标尺，积极开展核心价值观进家庭、进学校、进寺院、进机关、进企业、进村社，推动社会主义核心价值观落地生根，融入人们的工作和生活中。着力开展道德实践活动，利用“建党节”等节日，组织开展多种多样的爱国主义教育活动。通过“立家规、传家训、正家教、育家风”活动，培育家教家风。积极开展“学雷锋、树新风、见行动”“公民道德宣传周”等形式多样、内容丰富的道德实践活动，形成全民积极践行核心价值观的好氛围、好环境。着力打造特色品牌，通过持续推进“五星级文明户”“平安家庭”“最美系列祁连人物”评选活动，全面推进“文明单位”“文明窗口”等创建工作，树标杆，示范带动，形成全社会崇尚、学习、争做典型的良好氛围，全力打造精神文明品牌。着力加强乡风文明建设，以“美德乡村”“文化长廊”为载体，将社会主义核心价值观、村规民约、科普文化、法律法规等，用群众喜闻乐见的方式，生动地展现在群众面前。大力弘扬传统美德，通过开展“好人好事”“好媳妇、好婆婆”“道德模范”等评选活动，让群众耳濡目染，有效促进村风、民风建设。着力加强信用体系建设，对市场、医疗、行业服务等领域内的制假掺假、以次充好等行为及时进行整治，全面落实各项实名登记制度，推进社会信用体系建设，建立守信和失信惩戒机制，设立失信失范黑名单制度，努力形成良好的社会新风尚。

三、以自治激发基层和群众的创造力

自治指自我治理，相对于他治而言，与自主、自觉、自律、自为、自力密切相关。强调人的主体性和参与性，人民既是治理客体，更是治理主体。在自治、法治和德治中，当以自治为本体。

自治贯穿于人类社会全过程。它是社会治理的基础。任何社会，自治都不可或缺。社会治理不可能在每个人身边派另外的人进行监督，如果那样，治理的成本太高。尽管现在电子眼可能比人眼还多，但仍有大量盲点，且无法防止电子眼下的犯罪。所以，自治是最节省成本的治理。自治强化人的主体性，也是最优治理。从人类社会进程看，愈是进入高级形态，自治的成分愈多，他治的成分愈少。

祁连县把自治作为社会治理的基本手段，精心构筑群众身边的平安工程。积极开展平安寺院、平安景区、平安交通、平安校园、平安边界等“平安细胞”创建活动，打造一批平安示范村（社区）、示范单位。加强综治工作中心建设，组织开展排查小隐患、控制小苗头、调处小纠纷、提供小服务、解决小困难、整治小环境“六小活动”，努力把平安筑在群众身边。截至目前，祁连县平安家庭、平安校园、平安小区等各类基层平安单位建设达标率达90%以上，全面提升单位自我防范能力。积极争取项目，加大重要场所、重点部位、道路卡口、中小学校、住宅小区等视频监控建设。同时，利用传统型物防和现代智能型物防，全面做好本区域、本单位、本部门的治安防范工作。进一步加强村警、物业服务、保安服务、法律服务、城区巡逻、人民调解员、农牧区群防群治等综治队伍建设，坚持“自我服务、自我管理、自我监督”的原则，发动群众服务群众，切实做到事事有人管，让群众参与到“平安祁连”建设工作中。完善网格化管理服务模式，创新服务方式方法，加强网格员队伍建设，完善“网格化”管理监督、考核、评价和奖惩机制，增强网格工作的实效和活力，实现责任体系网格化、服务群众网格化、治安防范网格化、矛盾调处网格化。加大社会组织培育工作，积极引导成立“反家庭暴力协会”“关爱农村留守妇女儿童协会”“妇女儿童维权协会”等各类社会组织，继续发挥好工会、团委、妇联等群团组织的作用，促进社会资源的优化配置和有效整合，实现社会多元化协同治理的局面。

进一步推进九个专项组工作的开展，综治委各专项组办公室结合各自工作职责，开展好社会管理综合治理工作。进一步完善会议、工作和联络员等相关制度，确保工作顺利开展。为切实落实机关单位、企事业单位、人民团体、社会组织、商场、市场、个体工商户等法人单位的治安责任，根据实际划分责任区域，与法人单位签订社会治安目标责任书，严格考核、奖惩，并定期组织开展治安形势分析研判，不断改进防范措施，细化防范工作，逐步形成了社会治安全员共管共建的良好局面。加强祁连县视频监控系统建设，年初对祁连县7个乡镇及县城的监控点进行详细采集，推行“面、块、点”无缝网格巡逻模式。

四、小结

祁连县通过党建引领，多主体协同，有效发挥自治、法治、德治的互动效应，切实解决基层生产、生活中的各种问题，完善公共服务，化解社会矛盾，促进社会公平，推动基层社会有序和谐发展，突出体现在三个点：

第一，以美好生活为目标。习近平总书记在十九大报告中指出：全党必须牢记，为什么人的问题，是检验一个政党、政权的试金石。带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。现代社会治理，必然是在党的奋斗目标指引下，遵循中国社会发展的基本规律，契合区域政治、经济、社会、文化、生态的基本现实，回应民众对美好生活的诉求，这就意味着现代社会治理的价值诉求必然由“维稳”为主转向以“维权”为核。

第二，以党建引领为前提。在社会工作的具体实践中，坚决贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持和完善党对基层治理的领导。祁连的“三治合一”始终把加强党的领导和党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿中国特色社会主义善治道路的一条红线，党组织在“三治合一”实践中始终处于领导和核心地位，强调了以党的领导保证基层治理，以精准服务强化基层党组织政治功能，以党组织为核心构建共建共治共享格局，以基层治理成效检验基层党建。

第三，以群众参与为关键。在社会治理中，群众既是治理的客体，更是治理的主体。没有群众的参与，自治形同虚设;没有群众的遵从，法治举步维艰;没有群众的自觉，德治难有成效。祁连的“三治合一”，最大的亮点就是以群众参与夯实自治、增强法治、激活德治。将户籍在辖区内的“两代表一委员”、有威望的老党员、企业负责人和社会组织代表等组织起来，凡是涉及群众的政治权利、经济利益、社会福利等重大公共事务都参与协商讨论，通过组织化程序实现群众利益表达。这有利于避免个体利益表达的碎片化与无序，实现公共利益的最大化。

总之，祁连的“三治合一”经验，既坚持了以人民为中心的治理理念，又彰显了“战略地思考、民主地行动”的治理智慧;体现了“硬治理”与“软治理”结合、 “智治理”与 “巧治理”兼具、“精治理”与“微治理”相融的新思维，从而为新时代社会治理树立“祁连样本”。

本文系青海省第三批省级智库重点研究项目《共建共治视阈下青海省县级政府社会治理能力提升途径研究》阶段性研究成果，序号：zk1804。

（作者单位：中共青海省委党校;青海省委政法委）