紧抓农业面源污染防范治理 推进淮河流域生态经济发展

李秀香

淮河地处南北气候过渡带，是南北方的分界线，与长江、黄河一样都被誉为中华民族的母亲河。淮河干流全长约1000公里，流域面积27万多平方公里。淮河流域包括湖北、河南、安徽、山东、江苏5省40个地（市），181个县（市），辐射人口1.65亿，人口密度611人/km2（为全国平均人口密度122人/km2的4.8倍，居各大江大河流域人口密度之首）。2018年10月《淮河生态经济带发展规划》（以下简称“规划”）获得国务院批复，至此淮河生态经济带发展上升为国家战略。《规划》以淮河干流、一级支流以及下游沂沭泗水系流经的地区为规划范围，规划面积24.3万平方公里，涉及江苏、安徽、山东、河南、湖北5个省份的25个地市4个县（市）。《规划》的建设目标是将淮河生态经济带建成流域生态文明建设示范带、特色产业创新发展带、新型城镇化示范带以及中东部合作发展先行区，建成美丽宜居、充满活力、和谐有序的生态经济带。但目前淮河生态经济带人口众多，是我国农业生产的重要区域，农业面源污染依然严重。为了深入调查了解淮河流域面源污染治理情况，民建中央能源资源环境委员会组成多个调研组奔赴河南、江苏、安徽等省市进行调研。通过多次召开座谈会，调查走访农业生产大户、农业生产者，深入田间地头、河岸、水域及农业生产区等实地进行调研，调研组对淮河流域面源污染治理情况有了比较全面的了解和认识，在广泛听取意见建议的基础上，形成此调研报告。

一、淮河流域面源污染治理取得积极进展

淮河流域内日照时间长，光热资源充足，气候温和，发展农业条件优越。淮河流域耕地面积1.9亿亩，约占全国耕地面积的12%，是国家重要的商品粮棉油基地，也是国家粮食产能建设重点核心区，主要作物有小麦、水稻、玉米、薯类、大豆、棉花和油菜等。但与此同时，淮河流域的农业面源污染严重一直是该地区经济腾飞的掣肘因素之一。农业面源污染主要是土壤中的农业投入品（化肥、农药等）、未经处理的农村居民生活污水和垃圾以及分散式畜禽养殖产生的污染物等在降雨或灌溉过程中，经地表径流、农田排水、地下渗漏等途径进入水体，造成水体污染。值得强调的是，近年来，随着国家生态环境保护力度加大，以及淮河流域各地方政府的积极努力，淮河流域农业面源污染治理取得了明显成效，成绩可圈可点。2018年全流域主要污染物化学需氧量和氨氮入河排放量分别为26.71万吨和1.96万吨，比2017年分别下降19.87%和27.82%。同年淮河流域重要水功能區水质达标率为70.8%，省界断面水质达标率为51.7%，分别比2017年上升0.9%和7.9%。淮河流域农业面源污染治理工作主要有以下一些亮点：

一是扎牢法律与制度管理笼子。淮河农业面源污染之所以具有长期性，最重要的一个原因就是很多污染行为逃离了法制和制度的笼子。为此，国家和淮河流域地方政府在治理淮河面源污染问题时一直在牢牢抓住法制管理这个“牛鼻子”，边立法边规制边落实。1995年8月8日国务院发布第一部流域性水污染防治法规就是《淮河流域水污染防治暂行条例》，明确提出，1997年实现全流域工业污染源达标排放;2000年淮河流域各主要河段、湖泊、水库的水质达到淮河流域水污染防治规划的要求，实现淮河水体变清的治理目标。到2004年，前国家环境保护总局与河南、安徽、山东、江苏四省人民政府分别签订了淮河流域水污染防治目标责任书，要求到2010年，淮河流域主要污染物质COD入河排放量削减到46.6万吨，氨氮入河排放量削减到9.1万吨。水利部在2017年、2019年分别下达了《水功能区监督管理办法》和《关于印发2019年河湖管理工作要点的通知》等重要的管理办法和规范性文件，强调对相关水功能区（包括淮河流域）监督管理要实行流域管理与行政区域管理相结合的强有力管理模式，使水功能区的污染防治工作得到强化。

二是建立协商合作平台。2019年4月在江苏淮安召开的淮河生态经济带省际联席会议上，江苏、安徽、山东、河南、湖北五省共同签署省际协同推进合作框架协议，建立省际协商合作机制与平台，建立省际联席会议制度和市县联动推进机制，加快推动淮河生态经济带高质量发展。省际联席会议按照江苏、安徽、山东、河南、湖北五省顺序轮流承办，研究协调规划实施中跨省的重大事项，原则上每年召开1次。此外，淮河生态经济带城市合作市长会商会成员为25市4县，按照相关制度组织开展活动，城市合作市长会商会为城市合作决策机构，每年召开1次会议。再加上以前就成立的淮河流域水资源保护局（简称“淮河水保局”）、淮河水利委员会（简称“淮委”）等机构，共同为淮河流域协同预防和合作治理农业面源污染搭建了积极有效的工作平台。

三是完善流域河湖长工作体系。近年来在淮委的大力推动下，淮河流域河湖长制度体系不断完善。淮委制定了《淮河流域全面推进河长制工作指导意见》等一批制度。到2018年底，流域五省4级河长制体系全面建立，4级工作方案全部出台，6项配套制度基本建立，县级以上重要河湖“一河一策”编制完成。河南省把河长制、四水同治、百城提质、改善农村人居环境同水污染防治攻坚有机结合起来，统筹推进水污染防治、水资源管理和水生态修复与保护工作。2018年在河湖长制约束下，河南省河流监控断面化学需氧量、氨氮和总磷浓度同比不断下降;江苏省淮安市关停化工企业30家，搬迁3家，重组6家，升级49家。所以河湖长制管理制度，为全面控制农业面源污染找到了制度管理的最佳路径。

四是突破入河口监管瓶颈。入河口是淮河农业面源污染的最大源头，由于入河口情况复杂，也是长期以来治理面源污染的瓶颈。近年来，中央政府及淮河流域各地政府加大了入河排污口复核、检查和监督管理力度。2017年，淮委核查和监测入河排污口2319个，“飞检（无人机监督检查）”入河排污口708个（次），督促查处4个超标严重的入河排污口，实现淮河流域394个重要水功能区和51个省界断面水质监测全覆盖，及时发现并处置8条跨省河流省界断面水质严重超标情况，对99家重点企业实施污染限排。2018年，淮河水保局监督监测入河排污口1326个（次），向地方环保部门和河长办通报了12起严重超标排污情况，提出污染治理要求;核查入河排污3582个，完成了直管河道范围内的56个入河排污口现场调查复核工作;联合生态环境部华东督察局对江苏淮安5个入河排污口开展监督监测，对1家排污企业进行现场检查。目前，流域各省入河排污口整治已初见成效。

五是找准农药化肥减量化途径。国家高度重视淮河流域的农药化肥造成的面源污染治理工作，积极督促淮河流域各省市加快农药化肥减量化工作安排。河南、江苏等地采取的“稻虾共作”新模式，使用农业立体生态技术，既肥田又能降低水稻的病虫害，大大减少了农用化肥农药的使用量。河南省2018年筹措资金5.5亿元，围绕粮食生产，集中连片推广绿色生态高效现代农业生产方式，推动化肥农药减量增效。由表1所示的2015—2017年淮河流域各省农药使用量及农用化肥施用量减少情况可知，除了河南省个别年份个别指标有增加外，其他4省所有指标均逐年下降，其中湖北省2017年农药使用量同比下降6.65%，在5省中排位第一。

二、淮河流域面源污染治理中存在的问题及原因

随着淮河流域人口增加和经济的快速发展，淮河流域农业面临污染治理依然存在很多不足和困难。2014—2017年淮河监测断面中水质为Ⅰ类的断面为零，普遍集中在Ⅲ、Ⅳ类水质。在2017年监测的180个淮河流域断面中，Ⅱ类水质占比6.7%，Ⅲ类水质占比39.4%，Ⅳ类水质占比36.7%，Ⅴ类水质占比8.9%，劣Ⅴ类水质占比8.3%，详细情况如表2所示。可见，淮河监测断面中水质还有很大的提升空间。此外，局部地区黑臭水体情况还依然存在。2018年10月26日，江苏省第二环保督察组向淮安市反馈督察情况，指出淮安市黑臭水体整治严重滞后，建成区列入整治任务的49条黑臭水体仅完成治理5条，未达到江苏省工作要求，苏州河、团结大沟等水体黑臭严重。2019年淮安市建成区共有黑臭水体51条，其中重度黑臭21条，轻度黑臭18条，季节性黑臭12条，总长164.3公里。

以上数据反映的淮河水质情况不理想，其影响因素众多，但是农业面源污染未能得到根治是最为重要的因素之一。而农业面源污染未能得到根治，原因也众多，最为重要的无非以下几方面：

一是流域内地方政府农业面源防治的法规制度及标准尚不完善。虽然我国现有的法规对农用化学品污染防治作了一系列规定，如《环境保护法》《农业法》《基本农田保护条例》以及地方出台的农业环境保护专门条例、规定或管理办法等，但专门针对农业面源污染防治的法规体系仍然不够完善。虽然农业农村部等部门关于农业面源污染防治的工作意见和实施方案都有，但是在国家立法层面专门针对农业面源污染治理的法律尚未出臺，地方政府关于农业面源污染治理、防范的制度、标准体系也需要完善。只有相关法律法规、制度体系和工作标准健全，才能真正根治农业面源污染问题。

二是农业传统生产方式难以短期改变。面源污染的形成与农业生产方式直接相关。长期以来淮河流域是平原地区，农业生产经营规模较小，农民群众环保知识缺乏，未能采用科学的种养殖方式，加上片面追求经济利益，一方面过量使用农药、化肥、除草剂和抗生素;另一方面，畜禽养殖缺乏规模化和规范化管理措施，很多养殖场所排放的废水和粪便没有经过集中处理，直接进入河流、湖库，导致农村面源污染积累性问题严重，短期内彻底解决问题难度大，需要的人财物压力大。此外，淮河流域现有的许多水利设施（特别是一些支流以及人工河道上的水利设施）已经失去抗洪和灌溉的功能，多成为内源污染的罪魁祸首和隐患。

三是小城镇和农村人口聚集量大，生活污染治理困难。严格的环保政策管住了城市大中型企业工业废水以及城市生活污水的排放，或实施了有效处理，而对于一些分散于乡镇的小型企业以及农户的生活污水（垃圾）却难以有效监管和控制。淮河流域的人口约1亿人在乡镇居住和生活。如此多的农村人口生活在几乎没有较大落差的平原地区极易造成面源污染和内源污染的积聚，一旦物理、化学及环境条件成熟，即会对中下游地区的水体造成灾难性破坏。

四是局部地区多头管理依然存在，管理缺乏深耕细作。淮河流域一些省市的个别部门，环境保护认识不到位，且疏于协调，致使环境保护责任落实不到位。2018年5月，宿迁市263专项督查组接到群众举报，流经洋河新区洋河镇的水道中沟水体黑臭，严重影响居民生活。督查组现场发现，水体颜色趋于奶白色，距离很远就闻得见阵阵恶臭味。洋河镇相关负责人以行政区划不清、职责分工不明确为由多次推诿。2018年8月发生在洪泽湖的严重水体污染事件，实际上是一起典型的面源和内源污染事件，由于该起污染事件跨省和跨地区，也造成相关部门和地区相互指责并推卸责任的情况发生。

五是各地方政府专项投入严重不足。市场机制不能有效解决面源污染控制的所有投入，必须有一定的政府支持，特别是淮河流域农村面源污染点多面广量大，历史欠账多，各类基础设施建设严重滞后（排水管网、生活污水排放、垃圾堆运、污水处理等设施建设不配套等），又因流域内很多地区经济欠发达，各级政府经费投入严重不足，治理农村面源污染治困难重重。

三、加强淮河流域面源污染治理的建议

综上所述，要彻底解决淮河流域水质污染问题，就一定要绷紧农业面源污染防范与治理这根弦，长期努力、综合施策，方能实现淮河流域人民富裕，生态优美，天蓝、水清、岸绿的生态经济发展目标，具体建议如下：

（一）完善淮河流域生态保护的法律法规

一要建立大河湖流域水污染防治法律体系。国家层面已经有了《水污染防治法》，但是大河湖流域的水污染防治法律法规尚未出台，国家应不断完善大河湖流域水资源保护的法律法规。目前即将出台的《长江保护法》应该是开了大河湖流域法律系统性保护之先河。因此，黄河、淮河等大河湖流域保护法应逐步进入立法轨道，从而各级政府在大河湖流域水资源保护、污水排放管理及污染治理等方面才能有法可依，法律约束与规制管理将更为高效。

二要完善农业面源污染相关法律法规。国家要制定和完善防治农业面源污染和内源污染的法律和法规;各相关部门应制定配套的法规执行的规范文件和制度体系;各级政府必须制定相关条例、制度和标准等。这些法律法规、制度和标准等应重点包括关于农业环境监测、耕地质量保护、土壤污染防治、农村垃圾治理等方面，如，化肥、农药最大允许投入量、化肥流失超标收费制度，限定性和推荐性的农业生产技术标准推广等。与此同时，应强化执法检查，严厉打击破坏农业生态环境的违法行为。

（二）建立淮河流域农业面源污染联防联治机制

一要建立全流域的跨省和跨地区的农业面源污染共同防控机制。要积极面对跨省和跨地区的水污染及农业面源污染预防和整治工作的艰巨性和复杂性，加强地区合作，整合淮河生态经济带省际联席会议、城市合作市长会商会、水利部淮河水利委员会、淮河流域水资源保护局、淮河流域水环境监测中心和治淮工程建设管理局等机构资源，最好整合成一个管理机构，建立全流域农业面源污染治理的长效管理机制，切实增强农业生态保护和修复的针对性、系统性、长期性;建立流域水资源联防联控责任体系，落实各地方的责任和义务。

二要逐步理顺部门间流域水污染防治联合管理体制。针对流域相对较长、跨度相对较大的区域水污染防治及农业面源污染治理问题，各相关政府职能部门应整合目前已有的管理机构，加强部门之间的协调合作，避免“九龙治水”现象发生，从而提高流域内农业面源污染防范与治理的整体工作效率和质量。

（三）扩大淮河流域农业面源污染防范与治理資金投入

一要中央及地方应加大对淮河流域农业主产区农业面源污染治理的财政支持。农业面源污染防治具有较强的公益性，要以政府主体投入为主。应建立流域内农业面源污染综合治理、畜禽粪污资源化利用等方面的试验示范区，并积极争取中央财政支持。省财政应下达相关专项资金，将农业面源污染防治作为参考因素，市县应在审定的框架范围内自主立项和分配使用。同时，创新政府支持方式，采取以奖代补、先建后补等多种方式，提高资金使用效率。

二要注意广泛吸收社会资本参与农业面源污染治理。政府可充分发挥政府投资的撬动作用，推动社会资本注入水污染处理、农业面源污染防范与治理等专项基金项目建立中，同时保障社会资本在其中有利可图，从而使淮河流域农业面源污染防范与治理走上政府与社会良性共治的可持续运转轨道。

（四）创新淮河流域农业面源污染防范与治理技术

一要推动淮河流域低碳农业生产技术。要积极支持淮河流域内的农药、化肥、除草剂等生产企业的科技进步，创造低碳产品;研究推行农田最佳养分管理技术。要积极推广测土配方施肥及化肥深施等平衡施肥技术，并推广高浓度复合肥和农作物专用配方肥的施用，降低氮肥施用。

二要推广淮河流域农业面源污染综合防治技术。一方面要积极推广鸭稻共养、虾稻共生、蟹稻共生，以及频振式物理杀虫等技术，对农业种植过程中产生的污染进行有效防治;另一方面要构建农业废弃物分类回收机制，针对能够进行降解的秸秆、谷壳以及人畜粪便等进行沼气处理，针对难以降解的农业废弃物比如地膜、包装容器等，需要定点设置分类垃圾回收处，统一进行回收处理。

（作者单位：民建中央）