《原子能法》立法的功能定位和制度构建——兼评《原子能法(征求意见稿)》

胡帮达

(华中科技大学法学院，湖北武汉430074)

新中国成立以来，我国核事业得到长足发展。1960年代初至1970年代初，“两弹一星”的成功研制铸就了共和国的核盾牌，对提升我国的国际影响和国际地位功不可没。改革开放以来，我国积极推进原子能*在国际法律文件和各国法律文件中，“原子能(Atomic Energy)”和“核能(Nuclear Energy)”并没有严格区别，各国用法与其历史、习惯等因素有关。本文以下所称“核能”和“原子能”等义，在翻译国外法律文件名称时根据其原文(英文)名称而分别使用“原子能法”或“核能”。及相关技术的和平利用。然而，原子能的开发和利用也潜藏着不可忽视的风险——核武器扩散、核恐怖主义和核事故始终是笼罩在原子能行业上空的“乌云”。原子能的开发和利用也因此被视为一把双刃剑。各国都强调通过法律的手段来规范核能利用活动以增进其给人类带来的福祉。

我国在原子能领域的法制建设起步较晚，20世纪80年代初开始启动《原子能法》立法，但是由于种种原因，30多年来《原子能法》立法历经曲折而未能出台。这期间，在无上位法的情况下，国务院已先颁布了数部原子能开发利用相关的行政法规，全国人大常委会也在《原子能法》立法较为困难的情况下分别于2003年通过了《放射性污染防治法》、2017年通过了《核安全法》。2018年9月10日，第十三届全国人大常委会发布了《十三届全国人大常委会立法规划》，将《原子能法》列为第一类项目(即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案)。随后的2018年9月20日，司法部公布了国防科工局起草的《原子能法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)，向社会征求意见。这标志着《原子能法》立法进入了一个新的阶段。

应当指出的是，我国《原子能法》立法和大多数核能国家先制定《原子能法》后制定原子能领域其他法律的立法路径并不相同。换言之，我国当前的《原子能法》立法需要考虑的一个重要的问题就是《原子能法》应当如何与既有的原子能领域的法律进行协调和衔接，尤其是在《核安全法》已出台的背景下如何定位《原子能法》的功能和制度构建要点。对此问题，我国有学者曾从制定《核安全法》必要性的角度论述了《核安全法》和《原子能法》并存的可行性[1]，还有学者从法律制度体系构建的角度探讨了原子能立法的制度设计问题[2-4]，但这些研究要么没有明确《原子能法》的功能定位，要么没有将《核安全法》和《原子能法》予以区别对待，亦即我国学界关于《原子能法》立法的定位问题的研究尚付阙如。因此，值《原子能法(征求意见稿)》公开征求意见之际，有必要对此问题进行探讨。

一、《原子能法》立法的转型

我国《原子能法》立法工作历经波折，断断续续进行了三十多年[5]，对这一历史过程进行梳理有利于总结其得失和明确当前《原子能法》的功能定位和制度构建方向。根据笔者2010年参与中国核能行业协会受工业信息化部委托组织的《原子能法(草案)》起草工作时调研所得资料，可以将《原子能法》的立法起草过程分为以下四个阶段：

第一阶段，起步期(1984—1989年)。1984年，在我国加入国际原子能机构之后，为了推进民用核能的发展，经李鹏同志批示，原国家科委作为牵头负责部门会同能源、机械、水电、环保、卫生、公安、劳动等部门成立《原子能法》起草领导小组和起草工作组，着手进行法律草拟工作。1989年7月，原国家科委将《原子能法(草案)》(1989年)报送原国务院法制局，并很快发至各部门征求意见，但由于有关部门存在着不同意见，草案被原国务院法制局退回原国家科委，要求进一步修改。

第二阶段，发展期(1994—1998年)。1994年《原子能法》被列入中共中央批准的八届全国人大常委会立法规划中的第一类立法项目(届内提请审议的项目)，继续由原国家科委牵头起草。1995年, 原国家科委提请国务院审议经过修改的《原子能法(草案)》(1995年)。然而，在征求意见的过程中, 有关部门的意见仍未达成一致，致使在八届政府期间我国《原子能法》的立法任务没有完成。

第三阶段，维持期(1999—2010年)。九届人大一次会议批准的政府机构改革方案对核工业的管理体制做出重大调整，结束了四十多年政企合一的局面，为《原子能法》的制定创造了有利条件。1999年原国防科工委再次组织成立起草小组开展“原子能立法比较研究”，并将《原子能法》的立法工作列入原国防科工委“十五”规划。起草小组在比较研究域外原子能法律制度和调查研究我国情况的基础上，形成了《原子能法(草案)》(2006年)的征求意见稿，并在征求各部门意见后进行了完善。2008年国务院机构改革再次对原子能管理体制做出调整后，工业信息化部(国防科工局)继续推进《原子能法》立法工作，组织政府工作人员和专家学者对《原子能法(草案)》(2006年)进行了研讨和修改，并于2010年初形成了新的征求意见稿——《原子能法(草案)》(2010年)。

第四阶段，高度重视期(2011年至今)。2010年9月，北京大学核科院四位院士给时任总理温家宝写信建议尽快制定我国《原子能法》，得到总理批示。随后，《原子能法》立法工作被纳入学2011年国务院立法工作计划，成为需要积极研究论证的项目之一，由工业信息化部牵头，环保部、能源局等多部委参与起草研究。2011年福岛核事故的发生推动了《原子能法》的立法起草进程，工业信息化部牵头组建的立法起草工作小组在前述原子能法草案的基础上于2012年12月形成了《原子能法(草案)》(2012年)的征求意见稿。之后的2013年至2017年，《原子能法》立法持续被列入国务院年度工作计划，从2016年开始，《原子能法》立法被正式列入全国人大常委会的年度立法工作计划[6]，直至被纳入《十三届全国人大常委会立法规划》中的第一类项目。

从上可以看出，我国《原子能法》的立法起草工作主要由核能行业主管部门在组织和推动，政府机构改革(政企改革)、部门意见、专家呼吁和福岛核事故的促动等外在因素很大程度上影响了立法进程，当前《原子能法》迎来了最好的立法时机。在司法部发布的国防科工局起草的《原子能法(征求意见稿)》之前，通过比较中国核能行业协会提供的历版《原子能法(草案)》[注]在司法部发布的《原子能法(征求意见稿)》之前，《原子能法(草案)》已经形成了5个版本，包括1989年版、1995年版、2006版、2010版和2012版。(以下简称“草案”)的文本结构(如表1所示)和内容可以发现，过去三十多年我国《原子能法》立法呈现三个特点。

表1 1989—2018年历版《原子能法(草案)》框架对比

第一，历版草案都体现了促进核能发展和实现安全保护的双重目标，但是在不同的时期，对两者的侧重略有不同。例如，从法条文字表述上来看，1989年版草案和1995年版草案的立法目的相对而言更加强调促进核能发展，而后续2006、2010和2012年版草案则相对强化了安全保护的地位[注]1989和1995年版《原子能法(草案)》第1条表述一致，均为“为了促进原子能的研究、开发和利用，推动原子能事业发展，保护资源、环境和人民的健康，加速社会主义现代化建设，制定本法”。2006和2010年版《原子能法(草案)》第1条表述一致，均为“为规范和促进原子能的研究、开发和利用，保障国家安全和公众安全，保护资源、环境和人体健康，实现经济与社会的可持续发展，制定本法”。2012年版《原子能法(草案)》第1条规定：“为规范和促进原子能的研究、开发和利用，保障国家安全和公众安全、财产安全和人体健康，保护资源和环境，推动经济和社会可持续发展，制定本法。”。

第二，历版草案在框架结构上大体相似。我们可以看到，除了总则、法律责任和附则这些共同部分之外，虽然在名称上表述略有差别，但历版草案都包含了核矿藏的开采(放射性矿产资源勘察与采冶/放射性矿产资源)、核材料的管制(核材料)、核设施的监督管理(核设施管理/核设施)、核废物的处理和处置(放射性废物的处理和处置/放射性废物管理)、核辐射装置和放射性同位素的应用(核技术应用管理/放射性同位素和射线装置)、核事故的应急管理(核事故应急准备与响应/核与辐射事故应急)[注]1995年版《原子能法(草案)》未设专章规定核事故应急的内容，但在“核设施的监督管理”一章中有一条(第32条)对核设施运营单位制定应急计划进行了规定。、核损害赔偿责任(核事故损害赔偿)这七个方面的内容。

第三，历版草案的不同之处反映了不同时期立法试图要回应的新问题以及在处理发展和安全关系方面的微妙变化。例如，1989年和1995版草案都设专章规定了“管理部门和监管机关(宏观管理和监督)”，可能反映了理顺核能管理体制是当时立法要解决的重要问题之一；又如，从1989年和1995年这两版草案均设专章分别规定“科学研究与产业发展、职业待遇和劳动保护以及国际合作和交流”到2006年和2010年版这两版草案设专章规定“核安全”，可能反映了前段时期发展问题的迫切性和后段时期核能发展已成规模时的安全问题凸显的情势变化；再如，2012年版草案取消“核安全”专章，则可能和2011年福岛核事故发生后立法机关决定单独制定《核安全法》有关。

表2 《核安全法》框架结构

尽管从草案文本的框架结构上看，只有2006年和2010年版草案设有“核安全”专章(草案其他各章的内容也有很多是关于核安全的)[注]这两版草案中“核安全”专章都是关于核安全的一般性或者原则性的规定。其中，2006年版《原子能法(草案)》的“核安全”专章规定的内容是“核安全基本方针、基本责任、法规标准、安全评审和报告制度”；2010年版《原子能法(草案)》的“核安全”专章规定的内容是“核安全基本方针、基本责任、法规标准、安全评审、安全许可、安全管理、监督检查和报告制度”。，但是从草案文本的具体内容来看，其他各版草案的大部分制度设计和规定都是涉及核安全方面的。这一点对比《核安全法》的框架结构(见表2)和内容来看便显得更为清晰[注]从表1中可以看出，除了放射性矿产资源采冶和核技术利用(放射源和射线装置)之外，历版《原子能法(草案)》关于安全方面的内容基本上被《核安全法》所涵盖，而实际上关于放射性矿产资源采冶和核技术利用方面的安全《放射性污染防治法》(2003年)已经做出了较为完善的规定，《核安全法》在立法起草时和《放射性污染防治法》进行了分工和衔接(参见《全国人民代表大会法律委员会关于<中华人民共和国核安全法(草案)>修改情况的汇报》[EB/OL]. http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-09/01/content_2028121.htm, 2018-09-20.)。。因此，在历版原子能法草案尤其是2006年后的原子能法草案较少规定核能发展方面的制度内容时，我们可以初步认为，过去30年我国的《原子能法》立法具有很浓厚的核安全立法色彩。如今《核安全法》已经出台，之前的《原子能法(草案)》的主体内容几乎被“掏空”，需要重新思考《原子能法》的立法定位。这一点在司法部发布的《关于<原子能法>(征求意见稿)的说明》中亦可以得到印证[注]《关于<原子能法>(征求意见稿)的说明》指出：“2018年1月1日，《中华人民共和国核安全法》施行。为了做好两法衔接，我们对《中华人民共和国原子能法(送审稿)》进行修改完善，重点对立法定位、与《核安全法》的关系、贯彻落实总体国家安全观、突出军民融合战略、促进产业发展等方面进行研究修改，形成《中华人民共和国原子能法(征求意见稿)》。”。

二、《原子能法》的功能定位

同时关注核能利用行为带来的收益和风险是核法(Nuclear Law)的基本特征[7]3，亦即处理发展和安全的关系是核能立法的核心议题。对于《原子能法》立法而言，其功能定位亦取决于其在核能发展促进和安全规制方面所采取的立场。由于《核安全法》已专注于安全规制，从理论上来看，《原子能法》的定位有两种可能的选择：一是协调发展和安全关系的综合法(核领域基本法)；二是促进核能发展的专门法(核能发展法)。那么，《原子能法》立法应当如何在这两者之间选择呢？ “他山之石，可以攻玉。”我们不妨先考察下域外的立法经验后再行作答。

(一)核领域基本法

将《原子能法》定位于核领域基本法，意味着在一国的核法体系中《原子能法》处于中心地位：其在调整范围上全面涵盖原子能开发利用行为，包括军用方面和民用方面；在内容上对核能利用和安全规制的制度进行顶层设计，其他单行的核立法都是在《原子能法》的基础上的具体化或者深化规定；而在功能上发挥对核能发展利益和安全利益的冲突进行协调或者平衡的作用。

实践中，将《原子能法》定位于核领域基本法的国家大致可以分为两种类型：一种是百科全书式的详细规范模式；另一种是框架式的简约规范模式。前者以世界第一大核电国家美国为代表，其在1953年艾森豪威尔总统提出“原子用于和平”之口号后，于1954年通过了世界第一部现代意义上的原子能法——《1954年原子能法》(经修订)[注]美国《1954年原子能法》(Atomic Energy Act of 1954 (as Amended))[EB/OL]. http://www.gov/reading-rm/doc-collections/nuregs/staff/sr0980/v1/sr0980v1.pdf#page=13, 2018-09-20.。该法以鼓励私人企业发展民用核能和保障公众健康、安全与共同防御为目的，共3篇29章31115条[注]这三篇的篇名分别为“原子能”“美国浓缩公司”和“节约与补偿”；29章的章名分别为“声明、决定和目的”“定义”“组织”、“研究”“特种核材料的生产”“特种核材料”“源材料”、“副产物”“原子能的军事应用”“原子能许可证”“国际活动”“信息控制”“专利和发明”“(委员会)总权限”“获取私人财产的补偿”“司法审查和行政程序”“原子能联合委员会(已废止)”“执行”“杂项”“撤销原子能委员会与重新分配职能和责任”“国防核设施安全委员会”“一般规定”“公司的建立、权力与组织”“公司的权利、特权和资产”“公司私有化”“AVLIS与铀浓缩替代技术”“浓缩铀设施的许可证颁发与管理”“去污和退役”“能源和水利发展”；31115条为法律文本最后一条的序号，实际上美国《1954年原子能法》经多次修订后，很多条款已被废止。，详细规定了美国的原子能利用政策、立法目的、监管组织、原子能研究计划、核材料的生产与分配、原子能军事应用、许可程序、原子能开发公司的运作、国际合作、核损害赔偿等各方面内容，该法为美国国内原子能开发利用行为提供了直接规范指引。但需要指出的是，尽管该法鸿篇巨制，但由于受制于立法时的特定背景，其对原子能利用行为每一方面的规定并非同样详细，对于在该法中原则性规定或者笼统授权于监管部门来实施规制的方面，美国国会后来也制定了一些特别法，例如《1978年铀尾矿辐射控制法》《1982年核废物政策法》和《1985年低放废物政策修正法》[8]。后者以世界第四大核电国家日本为代表，其于1955年通过了《原子能基本法》[注]日本《原子能基本法》(Atomic Energy Basic Act of 1955 (Amended in 2012)) [EB/OL]. http://www.nsr.go.jp/archive/nsc/NSCenglish/documents/laws/1.pdf, 2018-09-20.，旨在鼓励在安全基础上通过核能研究、发展和利用以提高整个社会的福利水平和国民生活标准。该法共分9章21条，分别对立法目的与原子能基本政策、原子能委员会和核安全委员会[注]2011年福岛核事故后，日本国会通过了《原子能规制委员会设置法》，该法对《原子能基本法》中关于原子能委员会和核安全委员会的规定进行了修改。、核能发展组织、核能相关矿物的开发和获得、核燃料规制、核反应堆规制、发明专利措施、辐射防护保护和赔偿问题进行了规定。然而，不同于美国原子能法的是，日本《原子能基本法》的规定大多为原则性规范，而且明确规定很多具体问题需适用另行制定的特别法律。这些特别法律包括《原子能委员会和核安全委员会设置法》(1955年)、《核源材料、核燃料和反应堆管理法》(1957年)、《放射性同位素危险防范法》(1957年)、《核损害赔偿法》(1961年)、《核应急准备特别措施法》(1999年)和《原子能规制委员会设置法》(2012年)等[9]。换言之，日本《原子能基本法》在日本核法体系中具有提纲挈领之功能。

考察有原子能法的国家可以发现，将《原子能法》定位于核领域基本法是很多国家在该国核立法之初所选取的立法思路，而不是在先行分别制定核领域若干单行法的基础上再行归纳提炼以制定《原子能法》。而且，这些国家在制定了《原子能法》之后通常不会再单独制定《核安全法》(除非《原子能法》后被修改不再作为基本法)，即便随着核能不断发展，核安全要求日益提高而需强化核安全制度时，这些国家也只是对《原子能法》不断修改，仍然保留《原子能法》的核心法律地位。仍以美国为例，为了强化核安全监管的独立性，美国国会于1974年通过《能源重组法》对《1954年原子能法》进行修订，设立了独立规制机关——核监管委员会。因此，在考虑我国是否采取核领域基本法模式时需要清醒地认识到，我国《原子能法》的立法背景和这些国家存在差异，即我国现在是在已经制定了《核安全法》和《放射性污染防治法》这些核领域的单行法的基础上再进行《原子能法》立法。

(二)核能发展法

相对于核领域基本法模式，核能发展法模式是指将《原子能法》定位于以促进核能产业发展为目的立法模式。此时，《原子能法》在调整的对象范围上可能会涵盖原子能开发利用行为的各个方面，但是在制度设计上将专注于对核能产业发展法律关系的规范或调整，而不涉及核能安全规制的内容。《原子能法》将和核领域其他单行法律(如《核安全法》)处于并行地位，共同协调原子能开发利用中安全和发展的关系。

考察各国核立法实践发现，采用核能发展法模式的国家并不多见，主要有澳大利亚、加拿大和韩国。其中，澳大利亚是无核电国家，目前仅有几个用于科学研究和生产放射性同位素的反应堆，但其有丰富的核矿藏，其《1953年原子能法》(经修订)[注]澳大利亚《原子能法》(Atomic Energy Act, 1953)1953[EB/OL]. https://www.legislation.gov.au/Details/C2004C00415.2018-09-20.调整范围也和本国的核能发展情况密切相关。该法的主要内容则是关于澳大利亚铀矿、钍矿等矿产资源开发的规定，而有关安全的事项则由《1998年辐射防护与核安全法》[注]澳大利亚《辐射防护与核安全法》(Australian Radiation Protection and Nuclear Safety Act, 1998)[EB/OL]. https://www.legislation.gov.au/Details/C2012C00294/Html/Text, 2018-09-20.来规范。加拿大为世界核电大国，其现行原子能法——《核能法》[注]加拿大《核能法》(Nuclear Energy Act,1985)[EB/OL].http://laws-lois.justice.gc.ca/PDF/A-16.pdf,2018-09-20.为1985年制定。1997年加拿大联邦议会在制定《核安全与控制法》(1997年)时对《核能法》进行了修订，修改后的《核能法》集中于规范核能发展事项，其主要内容是规定加拿大自然资源部长在核能开发利用中的职能和加拿大原子能有限公司的设立等。韩国的核电发展规模次于中国而大于加拿大，其早在1958年便颁布了《原子能法》这一韩国核领域的基本法，但是出于不断强化核安全的考虑，韩国国会对该法进行了多次修改并在2009年建议将其中安全规制的内容独立出来，形成核能利用促进法和核安全法[10]。2011年日本福岛核事故的发生促使这一立法建议得以实现，韩国国会将《原子能法》“拆分”成了两部法律——新《原子能法》[注]韩国新《原子能法》(Atomic Energy Act, 2011) [EB/OL]. http://www.law.go.kr/eng/engLsSc.do?menuId=1&query=Atomic+energy&x=0&y=0#AJAX,2018-09-20.和《核安全法》[注]韩国《核安全法》(Nuclear safety Act,2011) [EB/OL]. http://www.nssc.go.kr/nssc/en/nci/elif/Nuclear_Safety_Act.pdf. 2018-09-20.。不同于2011年前旧《原子能法》[注]韩国旧《原子能法》( Atomic Energy Act, 2010) [EB/OL]. http://law.go.kr/engLsSc.do?menuId=0&subMenu=5&query=#liBgcolor0,2018-09-20.促进核能发展和预防灾害以保护公众安全的二元立法目的[16]，新《原子能法》定位于推动核能发展以改善社会福利和公共生活水平，而由《核安全法》规定核能研发与生产的安全管理以防止辐射灾害和促进公众安全。新《原子能法》在内容上主要包括核能推进委员会的设立及其职能、核能研发与利用、推进综合计划的制定与实施以及核能研发基金几个基本方面的规定。可以说，韩国《原子能法》的功能定位经历了从核领域基本法向核能发展法的转变。

相较而言，在内容上，澳大利亚和加拿大的原子能法因其所规范的事项范围过于局限而可能算不上完整意义上的核能发展法，而韩国的新《原子能法》则可以看作是典型意义上的核能发展法。需要注意的是，这些被归为核能发展法模式的国家都在有原子能法之后制定了核安全法，即不同于我国已有《核安全法》再制定《原子能法》。此外，这些核能发展法模式的国家除了原子能法和核安全法之外，在核领域还分别制定了其他的法律，例如澳大利亚还制定了《2005年联邦辐射废物管理法》，加拿大还制定了《核燃料废物法》《核责任法》和《射线辐射装置法》等法律，韩国还制定了《核安全与核安保委员会建立与运作法》《韩国核安全所法》《实物保护及放射性应急法》《放射性废物控制法》《核责任法》和《核责任赔偿协议法》等[11]。换言之，在这些国家中原子能法只是该国核法体系中和其他核法律处于平等地位的一员。

(三)我国《原子能法》的定位

从上述域外立法实践我们可以看出，原子能法可能呈现不同形态或模式。这些模式并无优劣之分，其合理性取决于各国的具体国情。我国《原子能法》立法的背景和上述国家不太一样，明显的一点就是我国已经先行出台了《核安全法》这一全面总结我国过去核与辐射安全治理制度经验的法律。也就是说，我国《原子能法》立法并不是“在白纸上作画”，而是要考虑到与已经出台的法律的关系。

实际上，我国过去30年的《原子能法》立法起草工作形式上都是在将《原子能法》定位于核领域基本法模式展开的[注]例如1989年和1995年版《原子能法(草案)》的说明中都提到“我国迫切需要制定原子能法，以基本法律的形式，确定发展原子能事业的基本方针，和促进产业发展、加强安全监督的管理体制”。2010年版《原子能法(草案)》说明中提到“我国还缺少统领原子能领域的基础性法律，难于对核能战略、核能政策、核能安全、核能监管等综合性、全局性问题进行有效调整”。2012年版《原子能法(草案)》说明中提到“迫切需要制定一部在原子能开发利用活动中起基础作用的《原子能法》，为建设中国特色社会主义法律体系做贡献”。， 2006年版和2010年版《原子能法(草案)》框架中的“核安全”专章设置更为清晰地反映了这种立法思路。该立法定位在《核安全法》出台之前几乎也没有任何争议，直到《核安全法》立法时才出现了相关讨论。这是因为，从上述各国核立法的经验和我国历版《原子能法(草案)》的重点内容来看，有关安全方面的制度规范在篇幅上要远远多于发展方面的制度规范，即会出现上文所述《核安全法》一出而《原子能法》的内容几乎被“掏空”的尴尬局面。当然，这种顾虑也不是我国所独有的，世界第二大核电国家法国也曾有过类似的争议，其最后的结果是法国在通过《核领域透明与安全法》后便不再制定核领域综合性的法律[12]。为了避免这种局面的出现，我国立法者在起草《核安全法》时对《核安全法》和《原子能法》的关系做出了说明：

目前，核安全法和原子能法正在制定过程中。原子能法是核领域带有基础性和综合性的法律，对原子能研究、开发与和平利用等所有活动做出全面规范。核安全法是有关核领域关于安全问题的专门法，重点以核设施、核材料安全为主要规范内容。这部法律不规范有关核技术应用和伴生放射性矿涉及的放射性污染防治问题；又将原子能法中有关核安全问题进行具体规范，是以防范核领域可能发生重大污染事件和核安全事故作为主要规范内容[13]。

从上述说明中可以看出，即便在制定《核安全法》的背景下，我国的立法机关仍然遵循了过去《原子能法》立法工作的一贯立场，即将《原子能法》定位于核领域基本法。笔者认为，在理论上只要制度设计合理，而且如果制度之间能够做到有机衔接和协调，无论是将《原子能法》定位于核领域基本法还是核能发展法，其在实质上应该都不会有太大影响。然而，考虑到实践中我国法律制定的时间、背景以及价值理念、立法技术等多方面因素的影响，对同一领域的问题不同法律在制度规范上往往难以做到逻辑融洽，甚至不排除出现相互冲突的情形[14-15]。基于此种现实考虑，为了实现法律的可预期性和法秩序的统一性，我国确有必要在核法领域制定一部基本法。这一“基本法”并非我国《立法法》上的全国人民代表大会有权制定的基本法律范畴，而是有关原子能开发利用法律规范这一“领域法”[16]中的综合性和基础性法律。循此思路，若将我国《原子能法》定位于核能发展法将会导致两方面的不足：一是可能导致核安全问题和核能发展问题相互隔离，其潜在矛盾或者利益冲突未能得到及时有效的协调或平衡，不利于我国核能的健康发展；二是将来若需制定核领域的基本法来综合考虑安全问题和发展问题时立法难度会更大，而且会面临“原子能法”名称已被占用的情形下选择一个合适的法律名称的困难。因此，笔者赞同将我国《原子能法》定位于核领域基本法。当前的征求意见稿也肯定了这种功能定位，将《原子能法》定位为“统领原子能领域的基础性法律”[17]。

需要进一步说明的是，作为核领域基本(基础性)法的《原子能法》其“基本”之处应当包含两个方面：在形式上，《原子能法》应当为核领域其他单行法律的“母法”，这些单行法律应当是《原子能法》的具体展开，其内容不得和《原子能法》的规定相抵触；在内容上，《原子能法》应当确立我国和平利用原子能的基本方针、政策和基本原则，构建原子能发展和安全规制方面的基本制度体系。换言之，《原子能法》的规范设计尤其是制度构建应当围绕其作为核领域基本法的功能定位展开。

三、《原子能法》的制度构建

上文域外经验呈现了以美国为代表的详细版和以日本为代表的简约版这两种核领域基本法的制度构建模式，但这属于如何构建法律制度的立法技术策略选择问题，其前提和更为重要的问题是要明确作为基本法的《原子能法》应当构建哪些制度。对此，笔者认为，应当围绕核法中的核心议题，同时也是核领域基本法的《原子能法》所必须要回应的问题——如何协调核能发展和安全规制的关系来展开。当前的征求意见稿也意图抓住这一主线，规定原子能开发利用行为应当统筹兼顾发展和安全[注]《原子能法(征求意见稿)》第4条：“从事原子能研究、开发和利用活动，应当贯彻总体国家安全观，统筹兼顾发展和安全，保护生态环境，保障人身健康。”。循此主线，从应然层面来看，我国《原子能法》构建的制度大致可以分为三种类型：一种可能完全是关于核能发展的(简称“发展制度”)，一种可能完全是关于安全规制的(简称“安全规制制度”)，还一种可能是既关于核能发展又关于安全规制的(简称“安全和发展平衡制度”)。

(一)发展制度

从历史上看，民用核能的发展都得益于政府的鼓励和扶持。例如，美国核能事业的发展和繁荣就离不开其《1954年原子能法》建立的一系列激励私营企业投资民用核电市场的制度，我国大亚湾核电站一期工程的顺利展开也是中央政府大力促成的结果[18]24。时至今日，由于技术要求高和成本高等制约因素，民用核能的发展仍然需要政府的支持。从长远来看，政府对核能事业支持的方针政策和举措最好能够法定化，从而给核能开发利用主体以稳定的预期和信心。考察美国、日本、俄罗斯等核能国家的原子能法可以发现，关于核能发展的制度内容可以总结为以下六个主要方面：

第一，建立核能发展管理(促进)机构，授予其促进核能发展和负责核能产业调控的职能。这里的管理部门未必是单独部门，可以包括多个部门。例如，美国主要授权其能源部负责核能技术研发和管理；而日本的原子能发展部门包括原子能委员会、经济产业省和文部科学省等多个部门。

第二，规定核能发展规划(计划)及其实施机制。发展核能是国家能源战略或政策的重要组成部分，通过制定发展规划政府可以实现对能源结构和能源市场的宏观调控。在这方面，韩国是具有代表性的国家，其《原子能法》设专章(第三章)规定“推进核能发展综合计划的制定和实施”，明确了核能发展计划的制定主体、程序、内容以及实施与监督机制。

第三，建立核能科技研发与奖励机制。核能发展需以技术进步为基础和支撑，各国都非常重视对核能科技研究的投入，不少国家都给予制度保障。例如，韩国《原子能法》建立了“核能研发基金”(第四章)，详细规定了该基金的设立、来源、管理和使用等。

第四，规定核能企业资格或者设立要求。从事核能开发利用活动需要一定的门槛，包括相应的技术、人员和资金等方面的要求。有些国家对核能企业的设立和运行做出了特别要求。例如，美国《1954年原子能法》第二篇即为“美国浓缩公司”，其对公司的建立、组织，权利和资产进行了详细规定；加拿大《核能法》则对其国内原子能企业的股权属性进行了规定。

第五，规定核物质及设施的权属。核物质和设施既有安全敏感性，也属于财产范畴，明确产权属性是核能市场发展的需要。对此，俄罗斯《联邦原子能利用法》第5条规定，所有的核材料、含有核材料的放射性废物、核装置、放射源和储存设施，以及用于国防目的的放射源均归联邦所有；其他放射源和设施归相关主体所有。美国《1954年原子能法》第41条规定，除法律规定的研究用设施和美国铀浓缩公司所有的设施外，其他特种核材料的生产设施由美国原子能委员会(现美国能源部)代行联邦所有权。

第六，建立核燃料保障机制。核燃料是核反应堆正常运行的物质基础，充足和稳定的核燃料供应是核能可持续发展的重要保障。核燃料包括两方面的重要来源：一是核矿物的采冶与加工；二是乏燃料的后处理。前者是源头开发，后者是末端回收。为了保障核燃料的充分供应，大部分国家的原子能法对核矿产资源的开采和加工这一源头保障措施有所规定；但对乏燃料后处理这一末端回收方面,受制于技术条件、成本和核不扩散限制等原因，仅有少数国家的原子能法进行了原则性规定，例如俄罗斯《联邦原子能利用法》第47条规定，加工乏燃料以提取其中有价值成分需依据俄罗斯联邦其他法律的规定实施。

从文本上来看，我国当前的《原子能法(征求意见稿)》也规定了大量的有关核能发展的制度措施，包括：将国家鼓励、支持和奖励原子能开发与应用的政策予以法定化(第3、7和10条)；授予国务院核工业主管部门和能源主管部门对原子能开发和利用活动的监督管理权；从规划制定与实施、平台建设、人才培养、技术创新和军民融合等方面来促进原子能技术研发(第二章)；从放射性矿产资源采冶、核材料与核燃料制造、乏燃料与放射性废物处理处置等方面来完善燃料循环体系建设(第三章)；从核反应堆应用、核技术应用和国防应用等领域来促进原子能的利用(第四章)。可以认为，在篇幅上，征求意见稿(共八章)除去法律责任和附则部分外，包括总则在内的四章(即第一章、第二章、第三章和第四章)在内容上大部分都是关于核能发展的制度措施的规定。这些制度措施覆盖了上述总结的域外原子能法关于促进核能发展的制度的主要方面，同时突出了自身特色，例如强调军民融合发展(第3、15、26、33、34和35条)。换言之，由核能行业主管部门(核能发展主管部门)国防科工局主导起草的《原子能法(征求意见稿)》体现了浓厚的“核能发展法”色彩。

(二)安全规制制度

相对于核能发展制度，安全规制制度更为社会所关注，这一点从国际公约中可以反映出来。截至目前，已经生效的涉及核能安全规制的国际公约主要包括：《不扩散核武器条约》(1970年)、《核事故或辐射紧急情况援助公约》(1986年)、《及早通报核事故公约》(1986年)、《核材料实物保护公约》(1987年生效，2005年修订为《核材料与核设施实物保护公约》)、《核安全公约》(1996年)、《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》(2001年)和《制止核恐怖主义行为国际公约》(2007年)。这些公约基本上涵盖了安全规制制度的一般内容，主要包括核安全(Nuclear Safety)、核安保(Nuclear Security)和核保障(Nuclear Safeguard)三个方面。

具体而言，核安全是指“实现正常的运行工况，防止事故或减轻事故后果，从而保护工作人员、公众和环境免受不当的电离辐射危害”[19]123。核安全制度是在不断吸取美国三里岛核事故、苏联切尔诺贝利核事故和日本福岛核事故等核事故教训的基础上发展完善的。从国际公约的要求中可以总结出核安全的主要制度内容包括：建立独立的核安全监管机关、建立核安全许可体系、建立辐射防护和实物保护体系、建立核应急准备与响应机制、保障公众的核安全信息知情权和核安全决策参与权、明确许可证持有人的安全责任等方面[20]。

核安保是指“防止、侦查和应对涉及核材料和其他放射性物质或相关设施的偷窃、蓄意破坏、未经授权的接触、非法转让或其他恶意行为”[21]18。这些恶意行为包括盗窃核材料或者放射性物质、利用盗取的核材料或放射性物质制造爆炸装置、散布放射性物质装置(也称“脏弹”)以及破坏核设施或者运输中的放射性物质四种类型[22]。其中的任何一种行为都有可能导致综合性的放射性物质释放而危害公众与环境的严重后果，尤其是当这些行为由恐怖分子实施时。因此，核安保的制度重心是应对核恐怖主义，其主要制度措施是实施实物保护、打击核材料非法贩运和建立核安保国际合作机制等[22]。

核保障是指通过组织、法律和技术的机制防止核技术和核材料被滥用于军事目的的重要手段[23]98。它是防止核扩散、实现核能和平利用的制度基础。具体而言，核保障的载体通常是保障协议，例如，国际原子能机构与一个或多个成员国缔结的载有该国或多个成员国承诺不利用某些物项推进任何军事目的和授权原子能机构监督履行这种承诺的协定[19]。核保障针对的是国家的非和平利用核能行为，国家需要和国际原子能机构合作，同时也要和其他国家合作。对于国家立法而言，应当规定的主要制度内容包括建立核材料衡算与控制体系和实施核进出口控制等[7]。

核安全、核安保和核保障在最终目的上具有一致性，在制度措施上有交叉和协同之处，但相互之间也存在着一些冲突，核立法需要妥善处理三者的关系[24]。我国现行《核安全法》已较为全面和详细地构建了上述核安全方面的各项制度，较为有原则性地规定了部分核安保制度，但关于核保障方面(除了与核安保方面交叉的核材料衡算制度外)基本没有规定，作为基本法的《原子能法》立法应当对此作出回应。从文本中可以看出，当前的征求意见稿体现了从三个方面来统筹考虑原子能利用的安全问题：一是和《国家安全法》衔接，要求从事原子能研究、开发和利用活动应当贯彻总体国家安全观(第4条)，因为国家总体安全观中的核安全乃广义的安全概念，涵盖狭义的核安全、核安保和核保障三个维度；二是和《核安全法》衔接，设专章(第五章 安全监督管理)提炼了《核安全法》中关于核安全(第37、38和41条)和核安保(第39和40条)方面的制度要点，包括核安全监管、辐射防护、安全保卫(防范核恐怖主义)、核材料衡算和核事故应急；三是在第六章“核进出口和国际合作”中规定控制和限制核扩散敏感物项的出口、实施核进口保障监督、参与核领域多边防扩散机制的建设等措施来弥补《核安全法》在核保障(核不扩散)方面的规定的不足。总体而言，尽管所用篇幅不多，征求意见稿基本还是从面上覆盖了安全规制制度的主要内容。

(三)安全与发展平衡制度

核能利用风险和收益并存。发展核能必须考虑到对公众安全和环境的保护，即要实施安全规制；而实施安全规制必须考虑到核能利用对社会带来的福利，即安全规制的目的不是禁止核能发展，而是将其风险控制在合理可接受的范围内。换言之，我们应当坚持“安全和发展并重”的理念[25]。因此，法律制度的设计不可避免要涉及安全利益和发展利益的平衡，而这恰恰也是作为核领域基本法的《原子能法》的立法必要性所在和核心功能定位。

安全和发展并重的理念应当在《原子能法》的立法目的中得以体现(如上文所述美国《原子能法》和日本《原子能基本法》的立法目的规定)，但仍需要通过构建具体的制度——安全与发展平衡制度来实现。安全和发展平衡制度横跨核能发展制度和安全制度，其平衡安全和发展关系的理念应当分别在核能发展制度的设计和安全制度的设计中得以落实。例如，在核能发展计划制定时考虑到安全监管的能力，在安全目标(安全标准)的制定时考虑核能技术与成本等因素，在核安全许可程序方面简化许可步骤，引入风险指引规制模式[26]，等等。这些都可谓“隐性”的安全和发展平衡制度。除此之外，考察核领域国际公约和其他国家核立法实践发现，尚有一种“显性”的安全和发展平衡制度——核损害赔偿制度。

核损害赔偿制度是一种针对发生核事件或核事故发生后对人体健康、财产和环境等受到严重损害时的特殊侵权损害赔偿制度安排。由于核损害通常为巨灾损害，而且损害规模具有不确定性，如果按照一般的侵权责任规则，核能企业将倾其所有财产填补其造成的损害，即可能意味着核能企业的巨额投资将血本无归。这无疑打击了企业发展核能的信心。为了鼓励核能发展，保护核能企业不至于因核损害赔偿而破产，同时又给予公众充分的权利保护，在发生事故时给受害人提供及时有效的救济，美国率先通过《普莱斯-安德森法》(该法已成为经修订的美国《1954年原子能法》的一部分)建立了核损害赔偿制度。该制度的核心内容是设定核设施营运人的赔偿限额，规定核设施营运人的强制财务保证义务和政府的补偿责任(国会决定)。这一制度被后来很多国家所借鉴，亦成为国际公约[注]关于核损害赔偿领域存在两个国际公约体系：一是国际原子能机构(IAEA)倡导下缔结的“维也纳公约体系”，包括《关于核损害民事责任的维也纳公约》(1963年通过，1997修订)和《核损害补充赔偿公约》(1997年通过)；另一个是经济合作与发展组织(OECD)倡导下缔结的“巴黎公约体系”，包括《关于核能领域第三方责任的巴黎公约》(简称巴黎公约，1960年通过,1964年、1982年分别修订)和《布鲁塞尔补充公约》(1963年通过，1964年、1982年分别修订)，2004年这两个公约分别被修订，但是修订案尚未生效。这两个公约体系通过《关于适用<维也纳公约>和<巴黎公约>的联合议定书》(1988年通过)进行衔接。两个公约体系在基本原则和制度上大体相同。的通行规定。由于核损害赔偿制度包括对核损害的定义、赔偿范围、责任承担、赔偿限额、财务保证、追索权、诉讼时效与司法管辖等诸多细节问题，除美国外，很多国家(地区)在原子能法对核损害赔偿问题做出原则性规定后，另行制定了专门的核损害赔偿法或相关规定[注]例如日本制定了《核损害赔偿法》(2012年修订)，我国台湾地区制定了所谓的“核子损害赔偿法”(1997年)，等等。。

当前的征求意见稿虽然在总则部分要求要统筹兼顾发展和安全，但是分则部分未见上述“隐形”的协调安全和发展关系的具体制度设计，对“显性”的核损害赔偿制度也是“一带而过”。具体而言，与很多国家做法不同的是，我国未加入核损害赔偿的国际公约，在立法之前由国务院分别于1986年和2007年就核损害赔偿问题发布了批复性文件[注]这两个批复分别是《国务院关于处理第三方核责任问题给核工业部、国家核安全局、国务院核电领导小组的批复》(国函〔1986〕44号)和《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(国函〔2007〕64号)。。考虑到批复性文件法律效力较低且仅为权宜之计，国务院在2007年批复中特意指出，在起草《原子能法(草案)》时应对批复中的各项内容做出明确规定。实际上，在征求意见稿之前，我国《原子能法》立法也采取了这一立法思路，历版《原子能法(草案)》都在“法律责任”一章外另设“核损害赔偿”专章(见上表1)。然而，从文本结构上，我们看到当前的征求意见稿并没有设专章规定“核损害赔偿”，而是仅在“法律责任”这一章中设立了一条援引性条款——“因核事故造成他人人身伤亡、财产损失或者环境损害的，依法给予赔偿”(第50条)。《关于〈原子能法〉(征求意见稿)的说明》亦指出这是对核损害赔偿责任问题做出的衔接性规定，换言之，征求意见稿并没有对核损害赔偿制度做出实质性规定。从法律体系的逻辑上来看，对这种立法思路的转变的合理解释就是，核损害赔偿问题应当适用《核安全法》第90条关于核设施营运人责任、赔偿范围、免责事由、追偿条款和财务保证等方面的原则性规定，对于《核安全法》未做出规定的事项(例如赔偿限额问题)以及有待具体化的事项(例如财务保证中的互助机制)则由未来专门立法(如专门制定核损害赔偿法[注]已有数名全国人大代表提议制定《核损害赔偿法》，参见《全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于第十二届全国人民代表大会第五次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》([EB/OL]. http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-12/27/content_2035540.htm, 2018-09-20)。)来规定。从整个核法体系构建的角度来看，这种立法策略并无不妥，但是从制度构建和法律功能定位匹配性的角度来看，核损害赔偿制度的缺失无疑会在一定程度上削弱《原子能法》作为核领域基本法的功能定位。

四、结 语

过去三十多年我国《原子能法》立法在功能定位和制度构建方面没有太多约束性因素，历版《原子能法(草案)》虽形式上定位于核领域基础性和综合性的法律，但是在制度构建上未能充分体现这一功能定位，而颇有《核安全法》色彩。在《核安全法》已出台的背景下，《原子能法》仍应定位于核领域基本法，在内容上应具有综合性，全面涵盖核能发展、安全规制方面的基本制度，其重点任务应当放在构建核能发展基本制度和平衡核能发展与安全规制的关系上。当前的征求意见稿反映了立法起草者对之前《原子能法》作为核领域基本法之功能定位的合理肯定和延续，也体现了去《核安全法》色彩的倾向，着力构建了促进核能发展的制度措施。然而，征求意见稿的不足之处在于有点“矫枉过正”，制度设计上使得“核能发展法”的色彩过于浓厚。征求意见稿应当补充和完善平衡安全与发展关系的制度内容，确保制度构建和《原子能法》作为核领域基本法这一功能定位相吻合。