陕西省矿产资源开发生态补偿机制探讨

章永侠，龚直文

(西北农林科技大学，陕西 杨凌 712100)

中国西部地区自然环境脆弱且恶劣，但能源及矿产资源分布相对集中，能源及矿业开发已经成为其经济社会发展的支柱产业。在黄土高原丘陵沟壑区，能源及矿业开发极易引发的地质环境及生态环境恶化问题，如何协调矿业资源开发与生态环境保护之间的良性关系成为当今学术界关注的热点问题，进而引发矿产资源生态补偿的研究[1]。矿产资源的生态补偿问题是“生态补偿”的一个主要研究领域，早期国内部分省区对矿产资源开发生态补偿问题作出有益的实践尝试。但中国在矿产资源开发生态补偿理论和实践上还处于探索阶段，没有形成完整的理论体系和机制。国外一些发达国家早在20世纪中期就开始了矿产资源开发生态补偿的理论研究和实践探索，并取得了一些成功的经验[2]。这些成功的实践经验可以为我国建立矿产资源开发生态补偿机制提供借鉴。本文深入分析生态补偿的内涵，系统总结陕西省矿产资源开发现状及问题的基础上，结合已有的矿产资源生态修复与补偿经验，提出了陕西省矿产资源开发生态补偿的框架，为陕西省矿产资源开发生态补偿有效机制的建立提出建议。

1 研究区概况

陕西省在我国众多的煤炭生产基地中具有举足轻重的地位，陕西省已发现各类矿产138种(含亚矿种)，有查明资源储量的91种。全省已上表矿区1 072处(不含共伴生矿区)，其中固体矿产矿区856处，地下水、矿泉水、地热水矿区170处，油气矿区46处。煤、石油、天然气、岩盐、水泥用灰岩、金、钼等矿种资源储量可观，矿集区矿石品级优良，岩盐保有资源储量位居全国第一，石油居全国第3位，煤、天然气、水泥用灰岩位居全国第4位，金、钼位居全国第7位，磷位居全国第8位，银、铜、铁、铅、锌、铝土矿、硫铁矿在全国排列第11～23位。

表1 陕西省矿产资源基本情况表(2015年)

*数据来源：《陕西省矿产资源总体规划(2016-2020年)》，石油、天然气资源量为剩余技术开采量。

针对煤油气资源开发中生态破坏问题，陕西省采取并形成了一些政策措施。按照生态服务功能价值理论,资源开发者应该按照其在生产过程消耗的水土保持功能生态服务价值支付补偿费。陕西省出台《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》(陕政发[2008]54号)规定：对煤炭、石油、天然气资源开采企业计征水土流失补偿费标准为：原煤陕北5元·t-1、关中3元·t-1、陕南1元·t-1，原油30元·t-1，天然气0.008元·m-3，按月征缴。

2 国内外对矿产资源生态补偿研究进展

国外生态补偿定义为环境服务付费(PES)，广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费[3]。国外大多数学者从环境管理、土地管理和可持续发展等角度来探索矿产资源开发生态补偿。

2005年，国际矿业协会提出了矿山开发保证金制度，此后的研究更多从定性分析转向定量分析[4]。研究的理论依据从运用福利经济学理论向环境公平转变，补偿的内容不仅仅局限于矿产资源开采的环境破坏补偿，更注重生态使用价值补偿[5]。在对生态补偿的定量分析中，侧重补偿意愿和补偿时空配置的研究[6]。

我国学者对于矿产资源生态补偿的研究主要是从能源开发角度出发，分析资源开发对生态环境的影响并对生态补偿制度进行了探讨。如霍学喜建立了以水土保持生态服务功能价值与基本农田面积、水保措施面积等为确定性指标的回归关系模型，依据油气资源开发过程对水土保持功能的损害程度，分析计算每开采单位产品消耗的水土保持生态服务功能价值作为确定补偿标准的依据[7]；刘心占对陕北神木煤炭矿区生态环境损失进行了经济计量，以此作为生态环境补偿的依据，确立矿区生态环境补偿制度[8]；张斌成等对陕北能源化工基地采煤生态环境破坏及补偿机制进行研究，总结出了三种生态补偿模式 ：政府出资、政府治理的模式，企业出资、企业复垦的模式和企业出资，地方政府复垦的模式[9]；曾加等以陕北矿区能源为例，认为应该确立生态补偿的法律原则，理顺生态补偿的法律关系，促进生态补偿地方立法，改革生态补偿税制，推动陕西矿区生态补偿法律建设[10]。

国外研究的重点在于生态补偿资金的有效配置，以使生态补偿的投入能获得最大的收益。国内学者对矿产资源开发生态补偿机制的研究，主要集中在矿产资源开发生态补偿机制的内涵、原因、理论依据、现有制度、补偿现状和如何补偿等方面。生态补偿的主体主要是各级政府。然而，政府是生态保护的责任主体，并不意味着政府是付费主体。付费主体可以是政府，也可以是个体、企业或区域。如我国现有的退耕还林生态补偿大多是按照农民在退耕还林的过程中受到的直接经济损失或机会成本确定的，理论上是一种自愿环境付费方案，但在实践中是中央政府进行的自上而下的、运动式的环境保护方案[11]。

3 陕西省矿产资源开发生态修复与补偿的实践探索

长期以来，陕西省对煤炭资源的无序开发，造成了生态环境的急剧恶化，严重阻碍了陕西经济的高效、持续和健康发展。主要表现有以下几个方面：土地资源破坏，采矿区地面塌陷、岩体断裂、泥石流、崩塌等地质灾害频发；大气污染，空气质量差，沙尘天气频发；水资源污染，随意排放导致地表水体的污染，开发产生的污水下渗也会造成地下水资源受到污染；[12]水土流失现象日益严重，陕西总面积205.8×103km2，其中60%的面积处在严重的水土流失区，土壤流失总量占到全国的1/5，是我国水土流失最为严重的省份之一；森林资源生长量减少、植被涵蓄水分功能下降、生物多样性锐减。

陕西省通过地税代征煤油气水土保持(流失)补偿费。启动的水土保持工程有矿区水土保持生态恢复、水土保持生态长廊、生态清洁小流域、面源污染防治、农村水系建设、修建涝池、塘坝等。具体生态补偿有修复工程如下：

图1 陕西省水土流失强度图

3.1 陕南生态修复与补偿的成效

截至2007年底，陕南地区废水达标排放率由59%提高到87%，污水排放总量减少近35%；累计完成退耕还林307.60×103hm2，荒山造林268.73×103hm2；建立自然保护区19个，面积3.456×103km2。根据省环保局监测数据显示，森林覆盖率较“九五”末提高6个百分点以上。汉江9个断面中有2个为I类水质，6个II类水质，1个ⅡI类水质；丹江5个监控断面中，3个I类水质，1个Ⅱ类水质，1个Ⅲ类水质。汉丹江流域水环境质量总体状况良好，基本达到了取水地水质要求，环保治理取得积极的效果。

3.2 陕北能源生态区环境治理与恢复的成效

陕北地区在生态环境治理方面，尤其是在治理水土流失，防止沙漠化方面，取得了显着成绩，生态环境明显改善。延安市率先在全国实旋退耕还林工程，截至2008年底，全市累计完成国家计划内退耕还林面积58.8万hm2，面积占到全国的2.5%。全市林草覆盖率由1999年的42.9%提高到现在的57.9%。林木绿化率由37%提高到46%；新增水土流失治理面积12.0×103km2，治理程度由20.7%提高到45.5%。退耕还林两个补助周期实施完毕，国家累计投入延安的退耕还林补助资金高达105亿元。榆林市的植被逐步恢复，流沙得到基本控制，初步改变了“沙进人退”的局面。目前，沙区造林保存面积97.3万hm2，建立起117.0×103hm2大型防风固沙林带，93.0×103hm2受风沙危害的农田实现了林网化，植被覆盖率由20世纪50年代的1.8%提高到38.9%。咸阳市礼泉县2010年度农业综合开发陕甘宁地区水土流失综合治理项目全面完成了国家下达的治理任务，通过省级验收。礼泉县泔河项目区2010年度项目涉及礼泉县烟霞镇上高坡、下高坡、沟西、张家山、山底等5个行政村，受益人口4 628人。2014咸阳市三原县西铜新高速峪口段，治理水土流失面积为5.60 km2。

3.3 关中渭河流域生态环境治理的成效

近年来，在国家的支持下，渭河流域各级政府采取加快流域内污染治理项目建设和工业污染综合治理，加强水土保持和生态环境建设等综合措施，污染治理取得了明显成效。2005年以来，以城市污水处理厂为主的渭河流域污染治理项目建设取得了突破性进展。根据环境保护部设在潼关出境断面的水质自动监测站数据统计，2006-2007年，渭河潼关出境水主要污染物高锰酸钾指数每年1%～220%左右的速率在下降，沣河、涝河等污染严重的渭河流域部分支流已恢复自然河流生态。截至2007年底，国家已安排10条水土保持淤地坝系和2个水土流失综合治理重点项目区建设。同时，完成了黄土高原世行贷款二期水保项目，控制水土流失面积1.60×103km2，使项目区内水土流失得到有效控制。目前，渭河流域生态状况已由“整体恶化，局部好转”转变为“总体好转，局部良性循环”的局面。2009—2016年，全省计划投资70多亿元，高标准治理水土流失面积6.0×103km2多。

4 构建陕西省矿产资源开发生态补偿长效机制

4.1 明确生态补偿的主客体及标准，进行“造血式”补偿方式

生态补偿已成为解决生态环境问题与区域经济、社会发展的重要途径。近年来，生态补偿作为矿产资源开发区一项经济政策和手段开始逐渐得到重视。如何确定生态补偿主体和来源，补偿费对相关产业的影响，补偿费的合理征收、监管及使用，以及补偿效果的考核等都成为构建生态补偿机制的关键[13]。陕西省建立生态补偿机制，应以“造血式”补偿为目标，在研究中需加强生态学与经济学理论与方法的交叉[14]。首先明确以下几点的关系，生态补偿责任主体、补偿主体、补偿方式和补偿标准等，配以相应的法律手段进行保障。

4.2 试行签订自愿环境协议， 创新生态环境治理模式

自愿环境协议(Voluntary environmental agreements, VEAs)是企业(或组织)与政府或非盈利部门之间达成的，非受制于法律约束而是自愿性的，旨在提升环境质量或者提高自然资源使用效率的协议[15]。在环境自愿协议中，规制机构、企业、行业协会、环境团体、第三方认证机构等主体都有着各自的利益与诉求，发挥着不同的作用。据统计，单是1996年一年，欧洲便达成了约300项自愿环境协议，其中荷兰(107项)和德国(93项)最多，协议覆盖了多个领域，包括能源、工业、气候变化、废物管理和空气污染；美国的许多自愿环境协议行动项目都建立于20世纪90年代，包括著名的“绿灯伙伴”、“能源星办公设备”、“共同的理性行动”等[16]。自愿环境协议机制在我国虽未及西方发达国家普及，但相关实践早已铺开。2003年,山东省政府和济南钢铁集团总公司、莱芜钢铁集团有限公司签署了节能自愿协议，标志着我国正式开始实施自愿协议试点工作。自愿环境协议本身是环境治理的柔性手段，要突破传统的刚性治理，首先需要污染者的积极参与[17]。能推动污染者参与这种环境谈判机制的，比起塑造自身绿色形象、承担企业社会责任等间接的、虚无的内在动力，自愿环境协议能为其提供的直接经济利益和市场竞争优势，因而可成为最主要的参与原因。

表2 矿产资源开发区现有生态补偿机制梳理

4.3 建立政府引导、市场推进、社会参与的矿产资源生态补偿机制

矿区引入市场化机制参与补偿。市场补偿应作为引导社会各方参与生态环境保护和生态建设的有效方式之一， 即市场各主体利用经济手段参与环境市场的产权交易，以实现经济发展与生态环境保护的协调发展。市场补偿是一种激励性的生态补偿方式，其主要针对矿产资源使用者、矿产资源破坏者和矿产资源收益者[2]。建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和建设融资机制[18]，吸引国内外资金投入生态环境保护、恢复和治理;权威机构评估出矿区环境效益，通过自下而上的市场化生态补偿竞标机制,选择参加矿产资源生态补偿的企业与开采者，签订矿区生态补偿自愿协议，提高利益相关者环保积极性和生态补偿资金使用效率。

4.4 完善矿区生态补偿配套法律体系，建立严格的监管制度

法律保障机制是生态补偿实施的必要条件，构建生态补偿长效机制成为矿产资源开发区持续发展的关键。完善矿产资源生态补偿法律制度，制定生态恢复治理基金制度、矿产资源生态补偿保证金制度，改革矿产资源税费制度。确立征收来源，实现矿产资源国家所有权、使用权、收益和处分权四大权能[19]。完善监督管理法制体系，规范西部资源开发补偿法律规范体系。加强顶层设计，实现水土保持补偿政策理论认识与征收实践的良性互动。提升细化多个部门的职责，促进部门协调合作，加强监管力度，提高生态补偿机制实施效率。

5 结语

对于矿产资源开采大省陕西省来说，解决石油天然气资源开发中的生态补偿机制的问题至关重要。矿产资源开发过程中的生态补偿，涉及生态环境、国民经济、社会和谐的可持续发展。生态补偿不能只是一次性补足损失或者抑损性补偿，应该使之成为事前补偿,并且具有延续性，为受偿区提供发展机遇,内部具有发展上升的动力[20]。希望能通过此次对陕西省煤油气资源开发利用生态保护的研究分析，能进一步促进生态补偿工作的顺利开展，为陕西省的生态环境保护及资源可持续利用提供有益发展思路。