发展城市商业生活服务业的建议

■ 贾广葆

一、积极调整土地政策，支持城市商业生活服务业发展

土地政策的调整，对我国城市餐饮、农贸、生鲜等生活服务业的发展具有一定的促进作用。当前，应着重抓好以下三方面：

一是生活服务业用地规划、指标要有一定的优先和倾斜。先天不足就要靠后天补养，在获得土地资源方面，我国一些城市生活服务业明显处于劣势，许多城市新开发建设的小区小餐馆、小吃店、便民商铺、农贸市场、生鲜市场等方便居民生活的服务业设施供地规划不到位、分布不均衡，以至于一些城市土地性质为居住、规划性质为住宅的底层房屋被“住改商”，违反规定开设小餐饮、菜市场等服务业。这就要求在生活服务业获得土地资源上，需要更多实质性、可操作性的优先倾斜支持政策，具体体现在两个方面：一方面，在土地总体规划上，要有更大比例的土地资源用于生活服务业发展需要，尤其是亟待需要大力发展生产性服务业和生活性服务业一些新兴发展中型城市。另一方面，在建设用地指标安排上，有限考虑大、中型生活服务项目，重点优先安排新建住宅小区底层小餐馆、小吃店、农贸市场、生鲜市场、菜市场等开发到哪里，这些小店小铺就分布到哪里。

二是土地用途定性政策上，要有一定灵活性和前瞻性。面对产业发展出现融合的趋势和我国一些新型城市餐饮、农贸市场、蔬菜市场等生活服务业在价格、分布、业态等方面显著落后于一些经济发达和老城市，决定了我国一些新兴发展城市现有土地用途定性政策要有一定的灵活性和前瞻性，大刀阔斧的进行调整：一方面，做好建设用地的分类，明确住宅、非住宅用地规模之间的比例，而非住宅的产业用地，具体用于何种产业，主要服从市场选择。土地所有者的选择和产业规划的约束。另一方面，在当前，需要大力推进生活服务业发展，在生活服务业需要重点适度增加一些新建住宅小区的生活服务业土地用途，规划明确新建住宅小区一些底层作为生活服务业用地范围，并在规划详规条件中，一一注明，以增加住宅小区小餐饮、小吃店、生鲜市场、农贸市场、蔬菜市场、便民小店等生活服务业门面用地，杜绝住宅小区“住改商”现象。

三是土地供应调控上，要不断优化，优先保障生活服务业发展用地需求。为了解决生活服务业与其他产业“争地”现象，应当在合理配置土地资源的基础上，完善政府有形之手，综合选用土地规划、年度计划等调控手段，不断优化、优先保障和支持生活服务业发展用地需求。一方面，在土地利用总体规划中，应统筹规划生活服务业用地，合理、规范确定生活服务业用地的规模、布局和范围，为城市各区域、各住宅小区板块生活服务业加快发展预留出用地空间。另一方面，在分配和下达新增建设用地指标时，应对生活服务业用地指标予以单列，并具体落实到每个地产项目住宅小区建筑容积率内，确保新增建设用地指标能及时、具体转化为生活服务业项目用地。

二、进一步完善土地出让制度，积极探索生活服务业用地定向招拍挂供应政策

一是餐饮、农贸、蔬菜市场、生鲜店、零售、便利店、娱乐、健身、休闲等为主要的商业地产业态用地出让制度，既不同于单一工业土地出让制度，也不同于住宅用地出让制度；既不能为了吸引资金，“低价”或“零地价”供应土地，也不能竞标“价高者得”，拍出“天价”土地。

二是应积极探索按商业地产生活服务业各种类型（如包括各种餐饮类、农贸生鲜蔬菜市场类、洗浴理发日用百货生活类、各种生活业态的便利店）用地定向招拍挂供应政策，采取不同于工业用地、住宅用地一次缴清40年、70年土地出让金政策，推行商业地产生活服务业用地年租制（按年收取土地出让金）等差别化供地政策，并在生活服务业用地年租金上给予适当优惠，比如第一年免土地租金，第二年免50%土地租金，不断降低服务业发展的投入成本。

三是鼓励经营者买房或者租房进行生活服务业经营，降低服务业经营者的经营成本，从土地的成本、土地年租金制实行、经营成本三方入手，加上税费等其它优惠，生活服务业的总体成本将大大降低，将有效改变城市餐饮、蔬菜等关系居民生活的生活服务业销售价格也将随之降低，居民生活成本、生活质量将大为改观。

四是在土地出让过程中，根据企业性质和企业、经营者生命周期特征，采取以租赁方式的土地供应，以降低服务业发展的风险和运行成本，同时，研究制定商业生活服务业发展的经济激励措施，如对相关契税进行适当减免，以缓解服务业运行初期的投入成本。

信息不对称指信息相关的双方对信息的获取不均衡、不对称。即市场交易中交易双方有人获得有人未获得信息的差异。信息不对称理论包括信息质量不对称、信息失真、信息动态不完全等三方面含义[1]。信息质量不对称指信息在质和量上的不对等。信息失真和信息动态不完全则是由于传送机制不完善或者信息源不确定引起的信息质量问题和信息不全。信息不对称使交易双方不能公平公正的进行竞争，导致市场上出现一些投机倒把人员，也在一定程度上加大了工程项目的成本和风险。

三、创新城镇存量土地用途变性处置政策，建立完善存量低效用地盘活支持保障生活服务业用地的政策体系

借鉴上海、广州“三旧”改造的成功经验，创新城市存量土地用途变性处置政策，在存量土地利用开发建设生活服务业设施上，大胆创新、勇于突破。

一是对低效利用国有建设用地开发涉及存量建设用地用途变性为商业服务业用地的，应当批准允许土地使用权人以补办出让、补交出让金的方式或国有土地租赁的方式依法程序办理相关用地性质变更手续。但不得进行分割销售、分割转让或分割办理土地、房屋权证。

二是鼓励企业、单位、原划拨土地的土地使用权人，对低效土地、空余土地、闲置厂房进行改造，在保持建设用地使用权人不变、土地登记用途不变、建筑物不变的前提下，通过征收土地年租金的形式临时改变为商业服务业功能使用，开办农贸市场、生鲜果品市场、蔬菜批发市场、日用品综合市场、小吃“一条街”等。

三是允许各市场主体或拥有资金的自然人，在不涉及土地用途性质改变及从事房地产开发的前提下，通过土地使用权收购或联营或合作或入股或重组或股权转让等方式，经依法变更土地登记后，以新的土地使用权人为主体申请组织开办各种类型的生活服务业设施。

四是提倡城市周边适合开办农贸、蔬菜、果品等市场的工业企业对原工业用地或闲置厂房、仓库进行改造，分别发展大、中型生活服务业基地或批发市场，用地性质仍柯保持工业用地性质不变，不另行增收土地价款。

五是广泛利用城市拆迁后仍未开发或资金断裂推迟开发或办各种许可证待开发的空余土地，可加盖活动板房等临时建筑，开办各种形式的方便居民生活的小餐饮、小吃店等服务业。

六是在符合城市交通、卫生的前提下，利用社区马路周边、广场等，开办早市、夜市，街道、城建、工商免收场地费、管理费、卫生费，进一步活跃市场，降低经营成本，让利、惠利于广大居民。

七是探索大、中型住宅小区周边集体土地上，在保证集体土地性质不变、农村集体组织和农民利益不受损的前提下，通过农村集体建设用地流转的方式，或租用或合作或入股，开办各种类型的大、中、小型商业服务业，按年或一次性缴纳土地租金。

八是进一步盘活存量，充分利用城市城区区域内老厂房、老仓库、老旧住宅、老大楼、老建筑以及存量工业仓库，通过转型、合作、改造二次开发等方式，建设一些市场需求、居民需要的商业生活服务业功能载体，推动全国商业生活服务业的发展。

四、房屋管理上，充分发挥直管、自管公有住房和私人产权房在发展生活服务业方面的作用

城市发展生活服务业设施，开设各类大大小小、方便居民生活的农贸、生鲜、果品、蔬菜、日用品市场以及小餐饮、小吃店、便民店等，离不开直管、自管以及私房的参与支持，而发挥这些房屋的作用，改革、创新现有房屋管理、经营机制和制度，尤其重要。

一是把直管、自管公有住房纳入城市住房保障系统，统一组织、统一管理，有利于保障住户权益、有利于公有住房保值增值、有利于生活服务业设施的开展。由于公有住房具备同政策性住房一样，都是划拨土地兴建的住房，却带有明显的政策性、福利性特征：实行低租金，保障低收入家庭居住；都是为了国有、单位资金保值增值，保持住房质量的需要。因此，把公有住房统一纳入住房保障系统，统一组织、统一管理、统一整治、统一改造、统一养护，有利于老旧住宅置换、收购、合作、回租，最大限度利用老旧公有住房，开展商业生活服务业设施，合理确定租金和经营者的收益，降低经营成本，惠及广大居民。

二是在住户自愿的基础上，对适合开办小餐饮、小吃店、便民店等生活服务业设施，采取以下几种方式：（1）采取协议置换：按同类区域、同类性质，参照原面积、户型、楼层、朝向等房屋调剂因素予以置换，选择不同类区域、不同楼层的，按市场价给予面积补差或货币化补偿。（2）采取货币收购：由公房管理单位对拟收购的房屋委托第三方机构进行房屋评估，按市场价格一次性支付补偿费，补偿标准一般略高于同区域房屋征收标准。（3）采取回租方式：公有住房出租给第三人居住的，由房管部门根据实际出资回租房屋并签订协议。协议租用年限双方协商，一般不低于10年；公有住房出租他人或自己开办商业经营的，按协议约定，在收取原居住租金后，再收取一定比例的协议租金。（4）采取合作联合：房屋管理部门，使用权利人住房共同合作，将房屋出租他人进行生活服务业的，三方协议确定经营利润分成比例。

三是加强公有房屋管理。按照住房建设部城市公有房屋管理有关规定，承租人有下列情形之一的，出租人有权终止租赁合同，收回公有房屋，并可索赔损失：

1.擅自转租、转借、转让、交换和改变用途的；2.损坏房屋结构和设施的；3.无正当理由拖欠租金累计六个月以上的；4.无正当理由闲置房屋六个月以上的；5.利用房屋进行违法活动，损害公共利益的；6.租赁期满未签订租赁合同的；7.其他违反房地产管理规定，妨碍公有房屋租赁合同正常履行的。

出租人收回公有房屋应向承租人发出期限腾退房屋通知书，逾期不腾退的，按侵占公有房屋处理。

公有房屋收回的，适合开办商业生活服务业的，优先提供，可由市场公开招标，确定适合的租金，限定最高租金，大力减少经营者经营成本。

四是对已确定的老旧直管、自管住房进行统一整治、统一改造，其中直管公房整治改造资金，由市财政统一全额拨付；自管公房整治改造资金由区级财政按实际发生款项支付⅔，其余部分由单位支付；私有老旧住房整治改造资金，由区级财政按实际发生款项支付⅓，其余由私房个人支付。在老旧住房整治改造基础上，精心选择适合开办商业生活服务经营店铺的房屋，以进一步降低房管部门及经营者的前期投入，减少经营者支付成本，进一步活跃市场，方便群众，惠及居民。

五是充分利用各城市星罗密布的直管、自管公房和私房，开办各种特色、方便群众、穿插于楼宇和道路之间，酒店宾馆与停车场周边、行进于地铁口公交站与广场交通要道边，或拐角或停留或办事都能遇到或大或小、或“土”或“洋”的各式各类便利店，使便利店这种多功能、多用途的新兴业态的触角伸进城市、乡村的大街小巷，深入群众日常生活点滴，伸到人们内心深处，真正扎根于所在城市，让公有房屋和私房发挥更大的作用。