国家标准《城市道路交通组织设计规范》（GB/T 36670—2018）解读

祖永昶，王 波，顾金刚，钱 晨

（公安部交通管理科学研究所，江苏 无锡 214151）

0 引言

近年来，我国城市道路基础设施建设虽然有了长足发展，但是由于交通出行量增长迅速，交通无序、拥堵等问题日益凸显。2015年12月召开的中央城市工作会议提出，要提高城市治理能力，着力解决交通拥堵、出行难、停车难等“城市病”。2017年，公安部、中央文明办、住房和城乡建设部、交通运输部联合印发《城市道路交通文明畅通提升行动计划（2017—2020）》，在全国部署实施“城市道路交通文明畅通提升行动计划”，以交通秩序和通行条件改善为着力点，开展交通组织优化提升工程。全国各地响应号召，通过路口渠化、信号优化控制、实施循环交通等一系列措施，发挥交通组织对道路交通供需平衡的促进作用，提高了道路承载能力，有效地改善了交通运行态势。

但是，在实施过程中，城市道路交通组织设计的科学化、精细化、规范化程度不够的问题也逐渐显现。各地的交通组织设计工作多是凭经验开展，制约了交通组织效力的发挥。所以，亟需制订有关标准和规范，对交通组织设计工作进行系统地指导，以提高交通组织工作的科学性和可行性，促进资源的协调统筹。

因此，经全国道路交通管理标准化技术委员会提出，国家标准化技术委员会批准，2015年下达了国家标准《城市道路交通流组织设计规范》（GB/T 36670—2018）的制订任务。在标准编制期间，编制组通过实地踏勘、问卷调查、经典案例分析等方式，对部分省市的交通组织工作开展情况、交通组织方案制订与实施情况进行调研，并联合相关单位，针对一些交通组织技术在实际应用中的实施方法、出现的问题、效果等开展专题研讨。通过多次调研分析，标准在2018年9月通过审议，10月发布，并将在2019年5月1日起正式实施。

1 内容概述

本标准由“一般规定”、“交叉口交通组织设计”、“路段交通组织设计”、“区域交通组织设计”、“交通组织专项设计”、“交通组织方案的评价”等9个章节构成。标准对城市道路交通组织设计的原则、流程、设计成果形式、主要设计内容等进行了规定；按照构成道路系统的交叉口、路段、区域的层次，对所采用的交通组织措施的适用性、设计要点、实施要求等提出相关规定，基本涵盖了当前城市交通治理关注的主要对象[1-4]。

各章节的主要内容如下：

（1）范围。明确了该标准编制的主要内容以及适用范围。本标准适用于城市规划道路、现有道路以及改扩建道路的交通组织设计。

（2）规范性引用文件。罗列了本标准在编制中所涉及到的相关标准、规范和文件。

（3）术语和定义。对交通组织设计涉及到的有些专业术语，特别是一些尚未进行规范的术语，给出了准确、科学的解释。

（4）一般规定。对交通组织设计的基本原则、设计条件、设计内容、设计流程等进行规定。

（5）交叉口交通组织设计。对交叉口范围内的行人、非机动车、机动车通行所采用的交通组织方式的适用条件进行规定，并对配套的车道设计、交通渠化以及安全设施设置等提出要求。

（6）路段交通组织设计。对路段中行人过街、非机动车通行、公交专用车道、多乘员专用车道、出入口控制、单向交通组织、潮汐车道、限制性措施、交通管理和安全设施设置、路内停车泊位设置及管理的交通组织形式、实施条件和要求等进行规定。

（7）区域交通组织设计。主要以区域内交通流均衡分布、有序流动为目标，对长途客货运、区域禁行以及交通枢纽、学校、医院、商业区等易发生交通拥堵区域的交通组织设计提出要点。

（8）交通组织专项设计。一些特殊事件发生时，会在一段时期内对城市交通产生影响，因此需要开展专项的交通组织设计，在事件发生前评估事件对交通造成的影响，论证其影响程度，并提出相应的对策。“8交通组织专项设计”就是对专项交通组织设计的开展条件、内容等进行规定。

（9）交通组织方案的评价。对于交通组织设计方案是否能够预防和解决交通问题，是否达到预期效果，是否存在改进的空间，都需要通过相关的评价和跟踪而获知。“9交通组织方案的评价”提出交通组织设计方案的评价方法和评价指标。

2 主要内容解析

本标准所涵盖的内容较为广泛，受篇幅限制，本文仅对其重点内容、关键条文进行简要解析。

2.1 “3术语和定义”

关于“交通组织设计”一直没有权威的定义。本标准既然是对交通组织设计进行规范，首要任务就是要准确回答什么是交通组织设计，只有如此，才能解答交通组织设计的任务是什么、目标是什么、设计内容是什么、技术手段有什么等一系列问题。为此，标准编制组对相关设计院、科研院所、交警队进行了走访调查，了解交通组织设计工作流程，翻阅交通组织设计方案，对所涉及的技术手段、设计目标、设计原则、应用情形等进行了梳理，并形成初步共识：所谓交通组织设计是根据交通组织的研究对象的交通运行特征，选择性地对交通设计、交通信号控制、道路设计、交通设施设计等多种交通工程技术手段进行综合应用，其目标是寻找最优的解决方案，实现道路通行效率最大化。

经过多次征求意见后，编制组对“交通组织设计”做出了较为完善的定义。“3.1交通组织设计”指出，交通组织设计是“根据国家相关法律法规、政策和标准规范，综合运用交通工程技术，以改善道路交通秩序、保障道路交通安全、提高道路交通运行效率的设计工作”。

2.2 “4一般规定”

（1）绿色、可持续出行是城市交通发展的方向。但是在当前的交通组织设计中，往往过度考虑机动车的出行便捷性，忽视行人、非机动车等慢行交通出行需求。针对这一现象，本标准在制订过程中，秉持绿色、可持续发展的理念，在4.1.3中提出“交通组织设计应优先考虑公共交通和行人、非机动车交通”，并将该理念融入标准始末：在“5交叉口交通组织设计”下的5.1.1节中提出“充分保障行人、非机动车的交通需求”；在“6路段交通组织设计”下的6.1.2节中提出“合理设置行人、非机动车和机动车的通行空间”；在“8交通组织专项设计”中提出“应优先保障行人、公交、活动专属大型客车的通行”。

（2）交通组织设计是要引导交通流合理有序地运行，从而防范和缓解路网中出现的交通拥堵、交通秩序混乱、交通事故频发等问题。在传统认识中，交通组织设计只是为现有路网交通提升进行的改善性设计，忽视了外界因素改变会引发交通流运行规律变化的现实。因此，在道路建设的前期规划、设计中，往往不重视交通组织设计，致使道路建成开通后，不能很好地满足通行需求，甚至成为交通拥堵点、事故黑点，此时交通组织设计成为“亡羊补牢”的手段。在4.1.5节中明确规定了新建道路、道路改扩建、沿线新增开口、交通流发生显著变化、高峰期交通常发拥堵、交通事故较多、其他交通管理的需要等7种应开展交通组织设计的情形。

（3）由于尚未有相关的法规对交通组织设计方案内容进行统一规定，因此各设计单位编制的设计方案内容不尽相同，且普遍存在缺项、漏项或不满足实际交通管理需求等问题。为此，4.1.6节对交通组织设计方案应包含的内容进行了统一：“应包括交通调查、交通流线设计等，还应包含交通标志、标线、信号灯、隔离设施、防撞设施以及交通技术监控设备的设置设计”。“4.2设计内容”中，列出了交叉口、路段、区域以及大型活动、占路施工作业等不同情形下的交通组织设计所应涉及的内容。在其后的“5交叉口交通组织设计”、“6路段交通组织设计”、“7区域交通组织设计”、“8交通组织专项设计”等章节中，对具体内容进行了详细说明。

（4）交通组织设计必须建立在充分调研基础之上，并对设计方案反复论证后方可实施。在实施过程中还应密切跟踪实施效果，针对出现的问题进行及时的调整、修正。但是目前，在交通组织设计工作开展过程中，一部分方案并未按照流程实施，或多或少地存在着调研不深入、凭经验判断、实施后跟踪不及时、反馈不及时等问题，致使一些交通组织方案不贴合实际，实施效果不佳。因此，“4.3设计流程”规范了交通组织设计工作流程，如图1所示[1]，并对流程中各步骤应包括的工作内容、应达到的水准进行了规定。如在“设计目标”中规定了所确定的设计目标应具备“具体、可实现、可评价”的特性，能够满足“保障交通安全、规范交通秩序、提升交通效率或缓解交通拥堵等需求”。

2.3 “5交叉口交通组织设计”

（1）标准编制组发现，在实际的交通组织实施过程中，若单一地采取空间上（如路口渠化、车道功能划分、单向交通、隔离带设置等）或时间上（如信号周期、相位、相序等优化）的某一措施，虽然交通运行效果可在一定程度上得到改善，但与采用综合交通工程技术的优化效果存在较大差距。以嘉兴中山路为例，在实施时空协同管控后，车辆的行程时间缩短了36%，平均车速提升了57%，停车次数减少了44%[5]。但是在实际交通组织方案落实过程中，由于设计方案提出的改善措施往往由不同管理部门主管，一些交通组织改善措施不能同时落地，导致交通组织方案实施效果不能最大限度地发挥。对此，在5.1.2节中提出：“合理调配交叉口的空间、时间通行权和优先通行权”，从技术层面来推动交通组织的协同管控。

（2）在行人过街交通设施类型选择的问卷调查中发现，更多的人倾向选择平面过街方式，其次是行人过街天桥，选择地下通道的较少（问卷调查为多方案选择，结果见图2）[6]。“5.2行人过街交通组织”中对比了各种行人过街交通方式的优缺点，在5.2.1节中提出“交叉口应优先采用平面过街方式”。

图2 行人过街交通设施选择[3]

（3）现有的一些标准对行人安全岛的设置条件进行了规定，如：《道路交通标志和标线第3部分：道路交通标线》（GB5768.3—2009）的4.9.5节中指出：“路面宽度大于30m的道路上，应在中央隔离带或对向车行道分界线处的人行横道上设置安全岛”[7]；《城市道路交叉口设计规程》（CJJ 152—2010）的4.5.1节第4条中指出：“当人行横道长度大于16m时，应在人行横道中央设置行人二次过街安全岛”[8]。由于两个标准表述方式不同，极易引发歧义。本标准5.2.5节综合两个标准的设置要求，再次对安全岛设置条件进行了强调：“路面宽度大于30m或人行过街横道长度超过16m（不包括非机动车道）”时，应设置行人过街安全岛，如图3所示。为提高交叉口行人通行效率，5.2.6节指出，当实施信号灯控制时，可在安全岛上设置人行横道信号灯，对行人实施分段过街，信号灯的设置如图4所示，行人信号相位设置如图5所示。

图3 行人安全岛的设置条件

图4 非机动车信号灯的设置

图5 行人二次过街信号相位

（4）在交叉口内，常见的非机动车交通组织方式主要有：与机动车同流线，与行人同流线，以及单独放行。但是对于何种情形下采用何种放行方式以及配套设施如何设置，均没有相关规定。“5.3非机动车交通组织”中，对非机动车各种放行方式的适用情形、配套设施等进行了规定，如非机动车与机动车同流线，适用在无信号灯控制、机非混行、未设置非机动车信号灯等类型的交叉口。

非机动车与行人同流线时，非机动车是按照人行横道信号灯指示通行。在《道路交通信号控制系统术语》（GB/T 31418—2015）的“2.1.4人行横道信号灯”中规定，人行横道信号灯是用以指挥行人通行，非机动车应按照非机动车信号灯指示通行[9]。在《道路交通安全法实施条例》第三十八条中又规定，“在未设置非机动车信号灯和人行横道信号灯的路口，非机动车和行人应当按照机动车信号灯的表示通行”。因此，在此种交通组织方式中，非机动车按照行人横道信号灯指示通行是不妥的。因此，《城市道路交通组织设计规范》（GB/T 36670—2018）5.3.5节中规定，在实施此种交通组织时，宜设置非机动车信号灯，如图4所示。

（5）在信号灯控制交叉口，红灯期间车辆排队等候时，容易发生违规变道、随意插队等违法行为，是影响交叉口交通秩序的主要因素。《道路交通标志和标线 第3部分：道路交通标线》（GB 5768.3—2009）规定了交叉口导向车道线属于指示性标线，但是对于是否可以跨越却没有明确。因此，在进口道跨越车道线是否属于违法行为、属于何种违法行为，一直是执法争议点。在本标准的“5.4机动车交通组织”的5.4.2.4节中，首次提出在交叉口内设置“禁止变换车道区”，严禁车辆在该区域内随意变道，保持交叉口车辆通行有序。同时，考虑到交叉口展宽段最小长度为30m[4]，所以将进口车道停止线后不少于30m范围设置为禁止变换车道区域，如图6所示。

图6 禁止变换车道区

2.4 “6路段交通组织设计”

（1）路段出入口设置不当，会对主线交通运行产生较大干扰。“6.2出入口的控制”对路段出入口设置位置、控制方式等提出了要求，在6.2.2节中明确规定路段沿线出入口“不应设置在交叉口范围内”。

（2）立体过街设施的设置目的，是消除机动车与行人、非机动车过街交通的冲突。调研中发现，在设立行人立体过街设施时，往往忽视非机动车过街需求，没有在立体交通设施上配套设置非机动车上下通道，非机动车仍然只能通过平面过街，因此并没有达到消除冲突的目的。如图7所示的主干道，设立了行人过街天桥，但是未同步考虑非机动车通行需求，其过街需要远距离绕行，给非机动车出行造成了很大不便。因此，在6.3.3节中提出，“路段设置的行人过街设施应充分考虑非机动车过街需求”，其目的也是强调，在进行立体过街设施设计时，应同步考虑非机动车过街需求。如图8所示，设置了较长的非机动车坡道，很好地响应了非机动车上下立交过街的需求。

图7 设立天桥未考虑非机动车过街需求

图8 设有较长的非机动车上下坡道

（3）多乘员车辆专用车道、潮汐车道是近几年出现的新型交通组织方式。对于此类交通组织形式适用于何种交通情况、如何进行设计、需要配套哪些设施，目前尚未有相关的标准和规范。因此，本标准6.6节、6.7节对其进行了规定。特别是潮汐车道，由于存在车辆逆行的情形，为保证通行的安全性，通行方向改变时，一方面要保证车道清空，另一方面要保证通行的持续性，因为驾驶人的适应性需要一段时间，过度频繁切换，容易导致驾驶人适应性不足、清空时间过短等，引发交通安全问题[10]。根据《道路交通信号控制方式 第3部分：单点信号控制方式实施要求》（GA/T 527.3—2018）对信号控制时段划分的要求，“高峰时段交通流量流向变化明显时，宜进一步对时段进行细分，持续时间不宜小于30min”，考虑潮汐车道是在交通流变化特征较为明显的时段实施，所以其信号控制时长也应遵循此规定。本标准在6.7.3节中提出，“潮汐车道应保持某一方向通行的时间不少于30min”[11]，当进行方向切换时，应保留充裕的清空时间。

（4）交通信号协调控制能在很大程度上提升路段通行效率，但协调控制要基于一定的道路交通条件之上。当相邻交叉口间距过长时，车流容易发生离散现象[12]；路段中的出入口过多，则对车流横向干扰频繁，也会导致车流不连续。所以交叉口距离过长、开口过多的路段，不适宜进行信号协调控制。

在城市道路网中，主干路与主干路、主干路与次干路、次干路与次干路相交的平面交叉口，多采用信号灯控制方式[13]。根据道路网规划，主干路交叉口间距宜控制在500～1200m，一般性主干路的交叉口间距宜控制在350～600m，次干路的交叉口间距宜控制在150～250m[14]。所以，在一个合理的路网结构中，采用信号灯控制的交叉口间距应在500m范围内。此外，相关研究显示，在干道交叉口群协调控制系统中，当交叉口间距为200～800m时，一般能够获得更宽的绿波带，路段连线长度在400m时，交叉口的协调效果最佳[12,15]。基于以上考虑，“6.9交通信号协调控制”中提出，实施信号协调控制的交叉口间距不宜超过500m，同时还应“通过设置隔离护栏、减少出入口或限制出入口的进出等方式减少横向干扰”。

2.5 “7区域交通组织设计”

区域交通组织设计涉及的内容较为宽泛，采用的技术手段较为多样。因此，在编制该章节时，主要侧重对一些常见的区域交通组织提出设计要点和注意事项。

（1）由于对外交通的产生、运行与城市生产生活、城市空间布局、土地性质、道路网构成等均有关联性，在进行对外交通组织设计时，需要充分考虑这些因素对交通流运行的影响。故在7.2.1.2节中提出，“出城和进城主要交通流线设计，应充分考虑城市各片区规模、区位条件、空间布局和产业分布，结合路网结构、道路条件、交通方式、运输需求等确定”[14]。

（2）“7.4重点片区交通组织设计”主要是针对交通问题较为突出的大型交通枢纽、学校、医院以及热门景点的交通组织设计中需要关注的重点问题，提出解决对策和设计要点，并对常用措施提出设计要求。

以医院周边片区为例，在进行交通组织设计时，一般重点考虑：医院出入口应设置在何处、采用何种控制方式，既能减少对周边道路交通的干扰，又能方便急救车辆、就医人群和车辆进出；当医院内部停车泊位不足时，如何利用空间设置车辆等候区域，保证车辆有序停车等候，等等。因此，标准相关内容与实际交通组织方案设计内容相结合，针对医院片区的出入口设置、出入口控制方式、就医车辆排队空间设置等提出了设计要点：一是出入口应分开设置；二是应针对急救车辆开辟专用通道[16,17]；三是在主干道上设置的出入口宜采用“右进右出”控制或信号控制；四是因就医在入口道路上形成排队时，应通过设置隔离设施或标志引导，设置临时排队空间，减小排队车辆对道路交通的干扰，如图9所示。

图9 医院入口设置排队通道

2.6 “8交通组织专项设计”

在城市交通管理中，占路施工、大型活动是较为常见且对城市交通运行造成较大影响的事件，因此在本章节中，主要对这两种专项设计的相关内容进行规定。考虑到《城市道路施工作业交通组织规范》（GA/T 900）对占路作业区交通组织方案的编制条件、成果、流程等均有较为详细的规定，本标准重点对大型活动的交通组织设计提出了要求。

大型活动根据活动级别、规模、举办地点和时长分为多种类型，如国家级大型活动、多场所的体育赛事、短时间的演唱会等。无论何种类型的大型活动，它们的共同特点是：交通需求在短时间内急剧增加，如在入场和散场时间段；带来的影响是临时性的，短则几个小时，长则十几天；交通需求具有优先层级，特别是一些国际影响力较大的活动。所以在大型活动交通组织管理中，通过预判活动期间可能出现交通峰值的大小、峰值持续时间、影响区域，梳理活动中不同人群的交通出行方式和对交通服务的需求，确定应采取的交通组织对策。

在进行大型活动交通组织设计时，尽可能采用临时性交通管制措施，既要考虑减少大型活动诱发的交通需求对背景交通的冲击，也要考虑在活动结束后能快速恢复原有交通[18,19]。在交通组织设计中，要全面考虑不同交通出行方式对交通服务的需求，为不同层次交通出行提供不同优先级别的交通服务，以满足不同群体的需求，如：对利用公共交通出行的应提供便捷的换乘线路；对步行出行的应保证慢行通道的畅通；对优先级别较高的车队应提供专用通道保障其快速驶入驶出。图10所示为上海世博会为公共交通提供的换乘接驳巴士进出会场的交通组织[20]。

图10 上海世博会接驳巴士进出交通组织[20]

本标准在“8.1大型活动交通组织专项设计”中，提出了大型活动中行人、非机动车和机动车等交通流常用的组织方式、应对策略和组织设计要点。如在8.1.2节的行人交通组织设计中，提出应针对不同人群规划不同的进出场路线、等候区域；在8.1.3节的车辆交通组织设计中，提出依据机动车、非机动车交通流向特征，选择如单行交通组织、潮汐交通组织、设置专用车道、限行等临时性交通管制措施，并指出当实施临时性限行措施时，应通过换乘、绕行等措施保证被限行交通的出行需求。

3 结语

《城市道路交通组织设计规范》（GB/T 36670—2018）首次成体系地提出了交通组织设计的工作内容、工作流程、技术要点、实施要求等，有利于促进城市道路交通组织从经验型向规范化、标准化转变。本文对该标准的编制背景、经过，以及各章节内容做了简要介绍，便于了解标准制订的意义、作用以及标准主体。文中重点对标准中一些关键条文的内容进行深入解读，对条文形成的研究过程、交通组织设计工作的现状以及实际中存在的问题进行了分析，希望能帮助设计者更加深入地理解条文含义，并对部分条文提出了实施建议和注意要点，以期在标准的推广实施中取得更好的效果。

在标准编制过程中，也发现了一些不足之处有待改进：一是对一些交通组织技术研究不足，导致其适用条件、使用要求等在标准中只能进行原则性规定，无法量化；二是每一项交通组织设计所涉及的技术内容较为宽泛，不是一个标准所能详尽阐述的。针对这些情况，标准编制组已经着手对一些交通组织技术开展研究，并将在以后的修订过程中进一步完善相关条文。同时标准编制组也在积极建议开展有关指南、实施细则的制定，以进一步细化标准内容，提高其可操作性。