中国生态环境保护管理体制改革思路与举措

文/马中

马中：中国人民大学环境学院教授

当前，我国生态环境形势依然严峻，旧的生态环境问题尚未得到解决，新的生态环境问题又不断出现，呈现出明显的结构型、压缩型、复合型特征，环境质量与群众期待还有不小差距。这迫切要求深化生态环境保护管理体制改革，为解决生态环境领域的深层次矛盾和问题提供体制保障。

一、生态环境保护管理体制改革的必要性

1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》以法律的形式确定了中国的环境保护管理体制。其主要特征是二级多元管理。在国家一级，国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理，同时，国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门也对环境污染防治实施监督管理；在地方一级，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理，但同时县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门也对资源的保护实施监督管理。

2014年修订的环境保护法基本维持了我国环境保护管理体制，再次肯定了国家和地方两级政府的环境保护主管部门对环境保护工作的统一监管，同时也再次明确地方政府（除环境保护主管部门外）有关部门也对环境保护工作实施监督管理。

正是由于这一“二级多元”的管理体制，长期以来，我国环境保护管理的职能、机构、能力不系统不健全，存在缺、分、弱、乱的状况，实际上，并没有真正实现环境保护法提出的“环境保护工作实施统一监督管理”的要求。

一是中国的地质环境保护基本处于没有监督管理的状态。国土资源部门具有“监督，监测防止地下水的过量开采与污染，保护地质环境”的职能。监督防止地下水污染的职责也是独立于统一监管之外的。地质环境是不同于水、气和土壤环境并且同生物圈基本隔绝的第四类环境介质。在中国，利用地质环境处置工业污水、固体废物和放射性废物已经有多年的历史。虽然2003年制定了放射性污染防治法，但只是针对放射性污染物的地质环境处置，对其他污染物的地质环境处置并没有约束力。地质环境保护的监督管理在法律和管理体制上基本还是一个空白，这对地下水保护造成了严重威胁。

二是海洋环境保护被法律和部门分割。海洋环境和陆地环境在生态系统和环境影响上存在紧密联系，但由于海洋环境保护法的制定晚于环境保护法，两部法律被有关主管部门认为是平行法而非上下位法。在环境保护法中，海洋主管部门是和港务、渔政同级的负责监督管理的行业部门。而且海洋环境保护法把监督管理的职能同时授予环保部门和海洋部门，使得“统一监督管理”形同虚设，因此，在事实上形成了两套并行的海洋环境保护管理体制。

三是气候变化没有纳入环境保护统一监管的范围。气候变化是重要的环境保护问题，与当地环境保护紧密相关。气候变化直接影响中国的环境和生态状况，控制气候变化也与当地的污染排放有协同效应。特别是在中国，当地减排往往具有更大的全球边际效应。但是气候变化尚没有成为环境保护行政主管部门的主要职能。

四是自然保护区的环境保护没有得到有效监管。占中国国土面积15%以上的中国各类自然保护区，面积已经超过150万平方公里，是中国生态环境安全的底线和保障。但是随着工业化和城市化的扩张，以及农业、农村面源污染的加剧，自然保护区的环境质量受到严重影响。但是对于保护区的环境质量，环保部门甚至没有掌握基本的信息，遑论监管。虽然自然保护区的管理是由多个部门和地方政府负责，但是对于保护区环境保护的监管应成为环境保护行政主管部门的职责。

五是编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责也独立于统一监管之外，长期以来一直是由水利部门行使。

六是监督指导农业面源污染治理职责的一直是由农业部门负责，以致形成了我国污染治理的城乡二元结构。

造成上述职能配置混乱的主要原因是公共管理思想和认识的落后，没有认识到生态环境保护是关系国家长期发展安全的公共利益，环保部门是代表国家行使统一监管生态环境保护的职责。其他政府部门，特别是负责自然资源开发管理的国土、水利、林业、农业、建设、海洋行政主管部门，是代表国家分别行使管理各类自然资源的责任。把环境保护的监督管理职责交给资源开发管理部门负责，必然会造成部门利益和国家利益的冲突，导致监管生态环境保护的职能错配，国家的生态环境利益受到损害。

同时，环境保护立法体系的定位失当也是主要原因。首先，相关法律位阶不清。通常认为，环境保护法为上位法，但下位法的构成出现了混乱。海洋环境保护法制定于环境保护法之后，海洋部门认为两法是同位法而非上下位法，两部法又都规定了海洋部门具有监督管理的责任，因此造成了陆地环境和海洋环境分而治之的法律依据。其次，立法目标定位混乱。海洋环境保护法是根据保护环境要素立法，水污染防治法和大气污染防治法是根据控制污染某种环境要素的行为立法，固体废物法和放射性污染防治法又是根据控制特定的污染物立法。以防治污染立法的做法不能从根本上保护环境，也会给管理体制造成混乱，导致造成环保部门和其他部门的职能定位交叉、错位和重叠。因此，改变目前依据污染防治立法的做法，根据保护环境要素立法，包括水环境保护法、大气环境保护法、土壤环境保护法、地质环境保护法、海洋环境保护法、自然保护区法等，法律应明确规定生态环境行政主管部门统一监管生态环境保护的职能，包括监管地方和行政主管部门生态环境保护的职能。在国务院行政法规和部门规章层次面，要根据法律制定控制污染和保护生态环境的执行细则。

二、改革和加强中国生态环境保护管理体制

（一）改革的总体目标

统一行使国家生态环境保护工作的监督管理，加强国家生态环境保护决策的权威性，提高生态环境保护监督管理的效果和效率，明确相关行政主管部门、行业主管部门保护生态环境和防治污染的职责，强化各级地方政府的责任。

（二）改革的基本思路

一是整体推进。生态环境管理体制改革的主要任务是优化职能配置和健全机构设置。职能优化是体制改革的核心。然而，体制是由制度决定的，体制改革需要有完善的法律和政策制度支持。同时，体制、职能需要具备高效的运行机制、强大的管理和执行能力。只有制度、体制和机制作为一个整体全面改进和加强，环境保护管理体制改革才有可能实现。因此，推进环境保护管理体制改革，不应仅仅局限于机构和职能领域，而应将上述三个方面综合考虑，整体推进。

二是因时制宜。中国行政体制改革的进程、依法行政的进程和法制建设的进程三个背景共同决定了生态环境保护管理体制改革的可能性和可行性。

三是从易到难。中国生态环境保护管理体制的改革任务繁杂，但改革的成本和可能性却存在很大差异。应从总体上分析和把握改革进程，审时度势，循序渐进，分清问题的轻重缓急和简繁难易，先从最容易实现的做起，有步骤地推进改革，确保改革取得成功。

四是反求诸己。体制改革涉及诸多部门，需要调整各种利益关系。改革不是只针对其他部门和外部关系，同样也包括环保部门内部的改革。从某种意义上说，生态环境部门内部的体制改革应该率先垂范，特别是内部机构的重组和职能的优化、国家和地方部门的关系改进、区域分局职能的加强、信息资源的共享和使用、人力资源的结构调整和质量提升等都是主要依托环保部门自身的力量就可以完成的改革。因此，生态环境部门应反求诸己，从自己做起，以实际行动加速推动改革进程。

（三）改革进程

一是建立生态环境行政主管部门统一监督管理生态环境保护工作、其他部门和地方政府负责实施生态环境保护和污染防治工作的生态环境保护管理体制。生态环境保护管理体制的机构设置和职能确立必须有国家法律和国务院的行政授权。通过进一步改革和完善相关法律和法规，明确规定生态环境行政主管部门具有统一监督管理生态环境保护工作的职能、其他行政主管部门承担防治污染和保护环境的责任，并要接受生态环境主管部门的监督和管理。地方政府的生态环境部门负责本地生态环境保护工作的统一监督管理，并接受上级生态环境保护行政主管部门的监督。

二是改进运行机制和加强能力建设。特别是加强和完善环境保护的资金机制、优化人力资源结构和提升人力资源质量、改进环境保护信息机制。第一，生态环境是最普惠的公共服务，生态环境保护资金是公共财政的重要构成，中国目前公共财政支出中用于生态环境保护的资金不足，增长率却是最高，这表明国家对于生态环境保护日益重视。生态环境保护管理体制改革应抓住这一重大机遇，争取更多财政资金支持，建立和健全生态环境保护资金机制。第二，中国从事生态环境保护管理工作的人员总量不少，但结构不合理，大多数基层部门人力资源质量不高。国家和省级生态环保部门人力资源质量高但数量不足。考虑可建议取消一部分县生态环保局的设置，把这些工作人员充实到市级和省级生态环境局以及区域机构，以此解决目前存在的人员紧张的问题。第三，信息缺乏、不对称和不准确直接影响生态环境保护决策的准确性、及时性，影响污染防治的执行效果。因此，建立和加强生态环境保护的信息机制是目前亟待改进的重点领域之一。结合政府推进的政务公开和信息公开的大背景，建议强化信息的管理、分析和使用。

三是由生态环境部统一监督管理自然保护区、国家公园、风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园的生态环境保护。

四是由生态环境部统一监督管理地质环境保护工作。长期以来，由于地质环境的特殊性质，他和其他三类环境介质基本没有物质流动关系，地质环境保护一直处于没有统一监管的状态。但是已经出现大量利用地质环境处置、处理污染物的行为，这些行为有可能污染地下水，破坏地质矿产资源。

五是将农业农村部组织渔业水域生态环境及水生野生动植物保护的职能调入自然资源部，生态环境部负责渔业水域生态环境保护的监管。

六是修改相关立法。第一，根据环境要素立法，改革现行生态环境保护法律体系。在中国的生态环境保护法律体系中，应明确环境保护法为上位法，改变现行生态环境保护法律主要依据污染防治立法的做法，下位法应为环境要素保护法，包括水环境保护法、大气环境保护法、土壤环境保护法、地质环境保护法、海洋环境保护法、自然保护区法。法律应明确规定生态环境行政主管部门的职责和其他相关行政部主管部门的职责。每部法律应有明确具体的实施细则，以及生态环境部门和其他部门制定的行政规章。第二，增设关于地质环境保护的法律和条款。建议在环境保护法中设置关于地质环境保护的条款。制定关于地质环境保护的专项法律。2003年制定的放射性污染防治法规定了利用地质环境处置放射性废物的法律要求，但对于利用地质环境处理、处置其他污染物没有法律效力。结合放射性污染防治法，建议制定地质环境保护法，并定位为环境要素法，由生态环境部负责地质环境保护的监督和管理。在制定法律之前，通过国务院“三定”规定确定生态环境部监管地质环境保护的职能。第三，修改现行海洋环境保护法，使之成为环境保护法的下位法，明确生态环境主管部门具有监管海洋生态环境保护的职能。