浅析水文专项资金管理存在问题与原因

胡 刚 蒋 蔚

目前，水文专项资金管理多渠道申请、多部门管理、多制度要求的局面将持续一段时期。江苏省水文专项资金由水利工程维修养护、水资源、防汛抗旱、农田水利、太湖流域水环境治理等方面资金构成（不含基本建设、水利科技专项），省级财政部门及省级水利部门对各专项资金和太湖流域水环境治理资金的使用管理，基本都按照省级专项资金管理办法要求出台了相关配套制度，各专项项目资金制度管理要求、内容、格式各有侧重。从近几年省级财审部门及水利主管部门组织对水文系统的审计、巡视中发现，江苏省水文专项资金管理存在一定问题，表面反映在财务账目上，根源在于专项资金管理上。

一、主要问题及原因分析

1.制度衔接方面

由于水文专项资金由水利工程维修养护、水资源、防汛抗旱、农田水利、太湖流域水环境治理等方面资金构成，专项资金管理面临多制度管理局面。在使用范围上，上级制度中涉及水文事项的资金厘清各办法中适用水文的部分，明确使用范围、统一解释口径。在管理方式上，上级管理制度要求的管理程序需要在水文系统现有的管理架构基础上，明确分工职责、落实管理责任、确立工作程序，以保障制度的可操作性。

2.预算编制方面

在编制主体上，除水文设施维修养护项目由分局按需求申报外，其余水资源费、防汛费、太湖治理水污染防治等专项经费均由省水文局业务科室直接或汇总编制需求。在编制依据上，由于专项经费总额限制，按实际需求编制缺口较大，编制依据基本上套用部水文业务定额或经验估算。在报送材料上，在编制过程中局属单位参与重视程度不够，对报送材料内部审核把关不够，差错较多。

由此导致的问题：一是不能结合实施实际，部分专项资金使用困难或结余较大。有些工作只管花钱不问出处，造成单位创收资金大量弥补专项业务经费，一方面财政资金用不掉，一方面大量创收资金用于业务开支，不利于单位发展。二是责任不清，各分局资金使用被审出问题，容易关联预算合理性，责任指向不明。三是不利于信息反馈。省水文局代编预算信息不能及时、顺利传达基层相关执行部门，容易造成各分局财务部门与业务部门沟通不畅。四是报送材料没有格式要求，形式不统一，且差错较大、版本较多，不能作为执行依据。

3.资金管理方面

在管理职责上，目前各分局、主办部门、会办管理部门、执行单位尚未清晰划分，对预算编制、审核、变更、调整、结余处置、绩效管理职责不明确。在管理程序上，除水文设施维修养护专项项目实施申报审核程序外，其余仅就专项资金安排实施部门会签及履行报省水文局办公会研究程序，相关工作流程、要求、时间节点尚不明确。在分配方式上，目前由归口部门依据省厅控制总额、承担任务及站点数量考虑单一性的工作实施大致划分，报由省水文局长办公会议定，但分配依据、标准、程序不完整。在资金使用上，资产、采购、合同、结算、支付、验收管理、审计监督等事宜等也未统一要求。

由此导致的问题：一是职责不清。归口部门、管理部门、执行单位不知道有什么权限、履行什么职责、承担什么责任，不知道什么事情应该集体研究或报告。二是程序缺失。水文系统专项资金使用管理中遇到问题，不知道该履行什么程序，不知道怎么报告，擅自调整或不该报的也报。三是管理缺失。专项资金使用过程中，应该严格按照规定执行的有关采购、资产、合同、结算管理，一些单位不执行省水文局及上级主管部门的规定，验收组织走过场，档案材料缺失问题较多。四是资金分配与使用考核脱勾。各分局资金使用结果与安排资金目前尚未形成关联机制。

4.财务核算方面

在费用归集上，财务部门不掌握预算编制情况、对水文工作不了解，归集费用不准确，财务数据没有参考价值。在信息反馈上，财务与业务部门沟通不到位，单位内部信息反馈不畅。在核算口径上，凭借各单位财务人员自行理解，尚未统一。

由此导致的问题：一是各专项费用不能正确归集、统计，财务数据失真。二是业务部门、财务部门平时不沟通，加上财务人员对水文专业业务熟悉不够，导致应该纳入专项支出的内容未被列入，存在年底集中突击花钱及不合理开支等现象。三是核算口径不统一，导致系统内同一个水文专项资金开支内容、标准不一致，在接受审计时解释困难。四是财务核算不规范。财务报销附件材料不完整，个别单位存在人员支出、公用支出挤占专项资金等乱调整、乱支出问题。

根据目前专项资金管理状况分析，水文系统专项资金支出合理、合规，不仅仅是财务部门的事，根源在于各分局、各职能部门能否根据业务需求，结合工作实际，按照预算管理的方式合理准确地编制预算；能否在节约开支基础上，充分发挥资金效益，合理分类统筹单位支出；能否按照既定程序审核把关、监督提醒执行到位。只有管理到位，水文专项资金才能正确使用，才能合理合规地反映在单位财务支出上，审计、监督、检查才能少问题、没问题。

二、做好两个衔接

1.制度衔接

将上级规章要求与水文业务及管理架构衔接，确保制度的落地操作。

（1）要求衔接。一是将水文系统专项资金使用要求与上级制度规章衔接，明确专款专用及不得列支的内容。二是对水文专项资金申报、分配、绩效评估要求与上级制度衔接。三是对专项资金使用过程中的大额现金使用、资产、采购、合同、价款结算、报销管理，均对照省厅及省局相关内控制度实施对接。四是对违规事项、处罚措施等具体要求与省厅保持一致。

（2）管理衔接。一是组织衔接。办法对上级制度中的管理要求，明确了具体分工、职责。二是程序衔接。对专项资金使用管理程序、要求进行明确，与水文系统内控制度衔接。三是时间衔接。预算编制的时间要求与财政预算申报时间衔接，以实现早计划、同步安排。

2.财务衔接

将财务核算与水文业务衔接，明确专项经费支出范围与核算口径。

（1）明确支出内容。一是支出内容全覆盖。在统计分析、调查研究与部门会商基础上，将各专项资金使用范围与实际水文业务工作对接，使专项支出内容涵盖水文业务开支。二是支出内容合规性。对上级规章制度水文部分进行细化，将水文监测环境整治、防汛演练、查勘、水文测验实验均从制度上纳入相关专项开支范围，保障相关水文业务支出内容的合规性。三是支出内容统筹。基于水文专项经费不足和资金的补助性质，要求各分局不得重复列支，同类型专项任务支出可统筹安排。

（2）明确核算要求。一是明确核算口径。按财务核算归集口径，将专项支出的资本性支出与费用性支出内容统一，明确费用性支出的具体内容。二是明确工作要求。要求专项预算编制实事求是，专项申报材料应真实合法，依据充分；要求财务报销、固定资产管理、价款结算、造价审计等按照相关制度实施。三是明确格式要求。要求各分局申请专项应以公文形式上报，作为各分局、各部门专项经费的申报依据，便于追溯、核查，也可作为各分局、各单位补助性质专项资金的执行依据。

三、结语

鉴于水文专项资金现状问题及原由，水文专项资金应做好绩效评估，按照财政及水利专项资金管理办法，建立申报与考评制度，设立评价指标体系及工作程序。水文专项的申报要求、工作程序也应落实在制度上，做到有理有据。建议归口部门对所属管理专项任务，结合实际参照项目管理卡建立申报工作指南，细化考核工作任务、组织、技术标准、编制依据、管理规范、实施效果等内容。目前水文专项资金的绩效评价指标仍在摸索建立阶段，专项资金的绩效评估内容尚未细化，可操作性不强，建议绩效评价应在水文系统设立试点，经一定时间管理积累后全面推进，从而建立和完善适合水文专项资金的管理办法及管理细则，以指导水文专项资金的核算及评价，更好地发挥专项资金的经济效益和社会效益■