“放管服”背景下水利工程招标代理选择模式实践与探索

汝中华

（江苏省苏州市吴江区水利基本项目建设管理处，215200，苏州）

近年，随着招标投标法的出台及相关政策的推动，水利工程招标投标深入人心，招标代理制度也日趋完善。招标代理作为水利工程市场中承发包交易活动的参与及组织者，在保证程序正确、降低工程成本、保证工程质量、提高资金效益等方面发挥了重要作用。在水利工程招标投标活动中，建设单位往往更关注工程投标单位的竞争，对在委托招标代理之间如何引进竞争机制关注较少，但随着“放管服”改革的深化，代理资质、代理收费指导价的取消，代理服务市场也将产生深刻变化。

一、招标代理选择方式现状分析

《中华人民共和国招标投标法》第十二条规定，招标代理机构的选择招标人有权自行选择，其他人不得代为指定招标代理机构。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二条指出 “所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务”，《必须招标的工程项目规定》第五条指出，“勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估计价在100万元人民币以上”。由此可以看出，“勘察、设计、监理等服务”招标代理未明确列入，法无明文规定即可为。由于对条文理解不同，在实际操作中产生各种模式，有直接委托、设库抽签及竞争性选择等方式。直接委托的有很多，比如一定限额以下的直接委托，可以提高工作效率，限额以上的也有直接委托。设库抽签方式也比较普遍，如《河南省水利水电工程招标代理机构选定暂行办法》设立招标代理库，先在库中随机选择5家，最终再选定1家；《湖北省水利水电工程招标代理机构遴选实施办法》和《武汉市水务工程招标代理机构遴选实施办法（试行）》建立招标代理库，采用随机抽取法或综合评分法两种方式选择招标代理；新疆维吾尔自治区水利厅发布的《关于进一步规范选择水利工程招标代理机构的通知》，采用集体研究或代理库中随机选择2种方式；《无锡市水利工程建设项目招标代理机构管理办法（试行）》建立招标代理库，采用随机抽取法。采用竞争性选择方式（招标方式和非招标方式）的也很多，主要有公开招标和邀请招标，非招标方式有竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等方式。

二、各种选择方式优缺点分析

选择招标代理机构主要是解决两大问题，一是如何选择到合适的单位，二是如何确定服务费用。

1.直接选择

直接选择的优点是时间响应性快，不需要经过招标投标过程必需的公告时间和公示时间，在节约时间上优势明显，另外对所选中介机构较为熟悉，减少了因中介机构原因带来的风险。缺点是无竞争性，有可能将有些技术、报价上都有优势的单位排斥在外，无法获得更好的服务，容易引起腐败问题的发生，也就是说能在一定程度上确定合适的单位，但无法确定合适的服务费用。

2.设库随机抽签选择

经调查，这种方式实际采用较多，其优势较为明显。入库时已对招标代理机构的信誉、规模、实力、业绩、人员、收费标准等设置条件，从中选择实力强、信誉好、收费合理的中介进库，既可以节约时间，又能选择到较好的中介企业。缺点是同样有可能将有些技术、报价上有优势的单位排斥在外，无法获得更好的服务，在设库与入库时同样无法防止腐败问题的发生。随机抽签看似公开，实则具有赌运气的成分在内，无法体现科学择优原则。设库随机抽签选择可以解决选择合适的单位问题，但无法确定服务费用问题。

3.竞争性选择

优点是引入竞争机制，能够促进高效廉洁、营造公平市场环境，从源头上减少或防止腐败产生，业主方能够最大限度地选择到价廉质优的单位，也能促进招标代理机构提高服务、降低成本。对于中介机构来说，有公开参与机会可以减少传统跟踪项目的时间，有动力进行自身提升。缺点则是耗时较长，程序较严。

三、竞争性选择招标代理机构的必要性分析

从各种方式的优缺点分析可以看出，只有竞争性选择方式既能确定合适的单位又能确定合适的价格。国务院办公厅《关于进一步规范招投标活动的若干意见》（国办发〔2004〕56号）也要求进一步探索采用招标等竞争性方式选择招标代理。随着“放管服”改革的加快，招标代理市场必须要适应市场经济发展的需要。

1.相关法律法规的要求

（1）工程招标代理服务单项合同估算价在100万元人民币以上的情况

从招标投标法第三条、招标投标法实施条例第二条、《必须招标的工程项目规定》第五条可以看出，勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的必须进行招标。

但在相关法律法规中只出现了勘察、设计、监理等服务，是否包括招标代理服务是业界一直探讨的问题，也是多种操作方式并存的根源之一。有观点认为招标代理服务没有明文列出，便不在强制招标范围内；也有人认为招标投标法第十二条规定招标代理机构的选择招标人有权自行选择，其他人不得代为指定招标代理机构，建设单位可以任意采用何种方式，其他人不得干涉。

《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》中写明与工程建设有关的其他服务包括招标代理，因此招标代理属于与工程建设有关的服务，应该包含在内。招标投标法第十二条规定的是任何单位和个人不能为招标人指定代理机构，但也未授权招标人可以任意指定代理机构或排斥引入竞争机制选择招标代理机构。因此如果工程招标代理服务费单项合同估算价在100万元人民币以上，必须采用公开招标形式选择招标代理机构。

（2）工程招标代理服务费单项合同估算价在限额以上至100万元人民币的情况

《中华人民共和国政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。政府采购法对可不进行招标的政府采购工程适用的采购方式没有作出规定。2013年出台的《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令74号）第二条规定“采购人、采购代理机构采用非招标采购方式采购货物、工程和服务的，适用本办法”，即对依法可不进行招标的政府采购工程，应当采用竞争性方式（包括竞争性谈判和竞争性磋商）或单一来源采购方式进行采购。《政府采购法实施条例》第五条规定“省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准”。如江苏省《关于印发省级政府集中采购目录及限额标准的通知》规定，工程、服务类……对单项或同批预算20万元（不含）以下（除协议供货外）实行自行采购；苏州市《市政府办公室关于印发苏州市2018年政府采购目录的通知》规定“政府采购工程项目以及与工程建设有关的勘察、设计、监理等服务，采购预算在15万元及以上、公开招标数额以下的，在政府采购平台采购，适用《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例”。可以看出，公开招标数额以下、限额以上（各地限额不一，苏州市规定15万元）必须走政府采购程序，适用非招标采购方式采购。

2.“放管服”改革及适应市场经济发展的需要

随着落实国务院地方政府职能转变要求和“放管服”改革精神，并适应市场经济发展的需要，行政管理机关有序推进简政放权，着力减少对市场的干预，招标代理服务费从政府指导价向市场调节价转变，招标代理行业资格认定取消，代理服务行业必将产生深刻变化。

（1）招标代理收费标准的取消

随着《国家发展改革委关于放开部分建设项目服务收费标准有关问题的通知》（发改价格〔2014〕1573 号）和《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格〔2015〕299号）的发布，招标代理费全面放开，实行市场调价，终结了政府指导价。

2016年1月1日，《国家发展和改革委员会令（第31号）》将招标代理收费的3个主要文件废止，分别是《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格 〔2002〕1980 号）、《国家发展改革委办公厅关于招标代理服务收费有关问题的通知》（发改办价格〔2003〕857 号）和《国家发展改革委关于降低部分建设项目收费标准规范收费行为等有关问题的通知》（发改价格〔2011〕534号）。在取消政府指导价后，必须要发挥市场的优胜劣汰作用，引进竞争机制，对代理机构的能力、服务、质量、价格等方面进行综合考量，择优选择。如果不引入竞争机制，在实际操作中较难确定价格。

（2）招标代理资质的取消

2018年3月8日，《住房城乡建设部关于废止〈工程建设项目招标代理机构资格认定办法〉的决定》发布，2016年6月，招标师职业资格许可和认定取消，由此，招标代理机构的准入门槛彻底放低，进入“无资格认定时代”招标代理市场。对于招标人来说，增加了选择招标代理机构的难度，原来可以根据代理资质来甄选代理机构，现在的无资质时代要选择合适的代理机构，可以从代理机构业绩、代理服务费、代理机构服务等方面进行综合比选，最终确定最合适的代理机构。

四、典型案例分析

京杭大运河苏州段堤防加固工程（吴江段）堤线总长约98 km，其中74 km需要实施各种形式的加固工程，概算总投资9.5亿元，工程部分总投资7.4亿元，内容主要包括河道及水工建筑物、桥梁、景观绿化等内容。此工程施工图设计后的招标代理服务内容主要有监理单位招标、施工单位招标、第三方质量检测招标。

由于工程施工实施地段长、拆迁难度大、时间紧等原因，工程前期无法确定标段划分和招标投标次数，由于总的服务费用也无法准确估算，很难确定采用哪种竞争性方式选择招标代理。考虑各种不确定因素影响，按原收费标准进行一系列测算，从分1次招标至分10次招标进行了分别计算，测算后招标代理服务费分别为58万～243万元。同样的工程标段分得越多，招标代理服务费越高，考虑到资金和时间因素，结合竞争性方式遴选，最终确定采用政府采购竞争性磋商方式，最高限价为99万元。经过公告、磋商等程序，最终采购价格为19.8万元，取得了预期效果，选择到了质优价廉的招标代理服务单位。

五、结 语

随着“放管服”改革的深入，招标代理服务费全面实行市场调节价，在招标代理资质取消、招标代理服务单位激增、中央反腐力度持续加大的背景下，工程招标代理服务的选择可分为几种具体情况：单项合同估算价在100万元人民币以上的情况必须公开招标；单项合同估算价在限额以上至100万元人民币的情况，必须走政府采购程序，以竞争性方式产生；单项合同估算价在限额以下的，由于考虑单项成本与时间的关系，可以采用摇号、比选、领导班子讨论决定、直接选择等方式。但如果年度采购有多个单项合同，鼓励打包集中采用竞争性方式产生。