政府和社会资本合作融资模式在我国经济发展中的应用与推广

张旭

摘要：我国市场经济体系不断完善，新的融资服务模式不断健全，极大地影响着社会经济的发展，传统的政府主导融资模式已经无法适应快速发展的时代要求，政府和社会资本合作融资模式逐渐发展起来，成为新时代发展的主流，通过分析政府和社会资本合作融资模式的特点与优势，引导社会资本通过银行信贷、政策性金融工具等途径不断优化融资渠道，可以有效地促进社会经济持续健康发展。

关键词：政府和社会资本合作融资模式;PPP融资;融资模式;社会资本

一、政府和社会资本合作模式的发展与应用

（一）政府和社会资本合作模式的发展历程

政府和社会资本合作融资模式，即PPP融资服务模式，是近年来社会热度较高的项目合作模式，具体来这说就是指在公共服务领域，政府采取竞争性的参与方式，选取具有投资、运营服务能力的社会资本，参与建设城市基础设施，彼此形成合作共赢的关系，并通过签署相关合作框架书，确定双方权利义务与利益份额，确保合作项目顺利完成，形成更好的社会价值和经济利益，这种服务模式可以说是在传统银行融资模式之外，开辟的化解项目融资难题的创新化融资途径。

随着我国改革开放进程的不断推进，PPP融资模式在中国逐渐发展起来，第一批港澳台投资商进入中国大陆市场，首先在国内高速公路建设领域，以合资企业的形式，参与多个省市的政府合作项目，取得了良好的社会效益。2013年以后，国家财政部大力推广PPP融资试点项目，相继出台各类扶持政策，为项目发展铺平道路，民间资本大量进入相关领域，总体投资规模超过万亿元，主要集中在交通、基礎设施等公共服务领域。

（二）政府和社会资本合作融资模式的政策背景

2008年金融危机，中央为应对经济下行的危机，推出了4万亿元投资计划，大部分地方政府通过债务融资来完成项目的建设，虽然短期内取得了较好的经济效率，但长期来看，地方政府债务负担逐渐增加。2013年开始，我国经济增速逐渐放缓，由原有的高速增长逐渐转变为中高速增长，同时期的国际形势也不容乐观，各主要经济体的复苏较为缓慢，导致我国出口规模增幅放缓，外部需求不强。在此背景下，地方政府的债务风险逐渐显现，土地财政模式无法持续，国家一方面采取债务置换，允许地方政府通过发债的形式缓解地方债务潜在风险，另一方面由于中国城镇化发展进程仍在继续，预计2020年城镇化率有望达到60%以上，由此带来的投资需求约为45万亿元，大力推动PPP融资模式发展的时机已经成熟，此种模式将为补充城市基础设施建设提供大量资本金，有效缓解地方政府债务负担。

2014年9月，国务院下发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》中明确指出，政府希望改变原有的融资模式和平台企业融资途径，转而确立新的融资方式：

一是明确举债主体，举债主体局限在省、自治区、直辖市政府，且均须国务院审批方可实施。

二是规范举债方式，地方政府举债实行限额管理，采取政府债券的方式举债，用途局限在公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于日常经常性支出。

三是鼓励民间资本参与政府合作项目，政府通过公开约定利益分配的模式，采取特许经营权、财政补贴等途径，与社会资本共同成立特别目的公司，投资建设公益性事业项目。

此后一段时间，国务院及国家财政部门为更好地推动PPP融资模式的开展运用，将针对具体合作模式、交易结构、合同体系、示范项目、金融支持等各方面，出台若干政策制度、指导意见和管理要求，促进政府职能转变，建立政府和社会资本合作的基础，为PPP项目具体实施提供保障。

（三）政府和社会资本合作模式应用的领域

PPP融资模式主要用于的领域包括公共服务、资源环境、生态保护、基础设施建设等民生领域，政府负责提供符合市场化发展要求的公共服务项目，按照项目经营性质，可分为三种模式。

1.盈利性项目：对于拥有一定的收费基础，且投产后的经营收入能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采取建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进。目前运营较为成功的项目包括污水处理厂、城市供水服务等环保类项目，收费公路、水利设施、交通场站、城市轨道交通等运输项目。

2.准盈利项目：对于日常经营收入不足以覆盖投资成本，需政府通过财政补贴或资源对接等辅助方式增加盈利空间的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接参股的形式进行运营，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式进行开发。目前主要应用的领域包括医院、学校、体育场馆、文化活动中心等民生类项目;地下管道、公租房、养老设施等服务性项目。

3.欠盈利项目：对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目，可通过政府购买服务的方式进行，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进，相关项目包括城市道路、河湖治理项目、市民文化广场等公益性服务设施。

二、PPP融资服务模式面临的问题及应对措施

（一）PPP融资服务模式面临的问题

PPP融资服务模式作为一个新兴领域，从国家到社会的参与积极性普遍较高，但不可避免地会存在一定问题，很多方面值得反思：

一是相关法律保障不健全，PPP融资服务模式从兴起到具体落地实施，经历了较为漫长的发展过程，国家相关的法律法规也处于不断完善的过程中，其中不乏一些因相关政策不健全而最终无法顺利实施的项目。

二是政府审批决策周期长，受个体项目不同，在具体实施过程中，经常出现审批流程不规范，方案设计不严谨等问题，最终导致项目从立项到审批流程长，效率低的情况出现。

三是政府信用风险较高，地方政府在加快当地建设的过程中，普遍存在前期调研不全面，社会效益与经济效益不能很好地匹配，市场需求与实际建设脱钩的情况时有发生，导致项目建设完成后无法顺利投产，直接危害社会资本方的利益。

四是相关配套设施未同步运营，部分PPP项目在建成投产前需政府配套设施一并完成后方可运营，配套项目不完善将直接导致项目无法正常产生经济效益，使得生产经营陷入困境。

五是项目收益未达到预期效果，由于部分PPP项目建设周期较长，项目建成后，原规划使用条件发生变化或同质化项目产生竞争，也会对资本方的切身利益产生损害。

（二）PPP融资服务模式未来发展方向

针对近年来全国各地PPP融资服务项目的开展情况，结合我国实际，建议通过以下几个方面来破解PPP项目所面临的问题，更好地服务社会主义现代化建设。

1.广泛开展调研工作，切实把好准入关。中国改革开放40年的发展，基础设施建设领域取得了突飞猛进的发展，政府主导的基础设施领域引入社会资本参与建设已经成为市场经济中的重要组成部分，对于具体工程项目立项前，必须做好前期调研，政府付费模式、地方政府财政支出责任占比情况、项目资本金落实情况、突发事件应急措施等方面均需要统筹兼顾，避免项目出现因规划审批原因导致后期无法投产运行或运营效果不达标的情况发生。

2.完善法律规章制度，保持政策的稳定性。随着PPP项目建设的深入开展，原有规章制度已经无法满足实际运行过程中项目需求，相关补充文件集中出台，部分文件还对原有正在稳步推进的项目进行追溯，如何更好地降低项目风险的同时，有效减少对既往项目的影响，是需要政府与社会共同努力的方向，确保在建项目政策的连续性。

3.做好政策扶持，化解项目盈利难题。未来PPP项目如何更好地引入优质社会资本参与，关键在于项目本身的盈利能力，更加合理的责任分工，能够起到更好地优化效果，资本提供方主要承担项目建设周期内完工风险及融资职责，政府主要负责项目建设运营方式及收益分配规则的制定，而运营机制的不断优化和提升能够更好地应对潜在的市场风险，保证社会资本参与基础设施建设的积极性。

4.强化专业人才的培养建设。项目运行需要具备系统性较强的专业人才作为事业发展的支撑，实现政府、社会资本、公共资源的相生共荣，政府需建立一套完整的PPP融资项目人才队伍建设规划，明确实施目的和时间表，同时将相关人才建设纳入地方政府经济发展规划，建立人才发展基金，为开展创新攻关、经验交流等活动提供支持。

PPP融资模式从兴起到全面开展，在中国的发展速度相当惊人，截至2018年末，新增落地项目超过3万亿元，近年来国家在金融领域去杠杆的大背景下，国有企业参与PPP项目融资总量有所减少，但为民营资本更好地参与经济建设提供了广阔的市场环境，随着国家在政策层面不断强化监管，无论是政府扶持力度、奖励机制还是从拓展项目渠道、优化职能审批部门等多方面入手，相信未來我国的公共服务领域将会形成更加完整的服务模式，更好地为社会公众提供服务。