以林长制构建林业生态发展长效机制

曾凡银

摘要：安徽认真学习贯彻落实习近平总书记生态文明思想和视察安徽重要讲话精神，在全国先试先行林长制，建立省市县乡村五级林长制度体系，构建党政领导挂帅、部门齐抓共管、社会广泛参与，责任明确、协调有序、监管严格、运行高效的林业生态保护发展体制机制。确立了护绿、增绿、管绿、用绿、活绿目标任务、考核奖惩机制、追责问责机制，有效促进了生态优先绿色发展。

关键词：林长制;制度创新;生态优先;绿色发展

中图分类号：F327.54    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2019）06-0062-006

一、新思想引领新实践

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对生态环境的重视程度前所未有，提出了一系列生态文明建设的新理念、新思想、新战略，形成了习近平生态文明思想。

安徽省认真贯彻落实党中央关于加强生态文明建设和林业发展的重大战略部署，先后实施了千万亩森林增长工程、国有林场改革、深化集体林权制度改革及林业增绿增效行动，取得了良好的生态、社会效果。2016年4月，习近平总书记视察安徽时指出，“安徽山水资源丰富，自然风光美好”，叮嘱安徽“要把好山好水保护好，着力打造生态文明建设的安徽样板，建设绿色江淮美好家园”。安徽认真学习贯彻落实习近平总书记生态文明思想和视察安徽重要讲话精神，围绕把“好水”保护好，积极探索新安江跨流域生态补偿机制、全面建立五级河长制体系。围绕把“好山”保护好，认真学习研究习近平总书记在福建、浙江主持倡导的林业改革发展经验，大力弘扬牢记使命、艰苦创业、绿色发展的塞罕坝精神，积极借鉴河长制改革思路，在全国先试先行推出林长制，以解决林业生态文明建设中的突出问题，探索以生态优先、绿色发展为导向的林业生态高质量发展新路子。

2018年5月在全国生态环境保护大会上，习近平总书记系统地论述了生态文明建设，坚持人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、良好生态环境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同体、用最严格制度最严密法治保护生态环境、共谋全球生态文明建设“六大原则”，指出“我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关”。2019年3月5日在参加全国两会内蒙古代表团审议政府工作报告时，习近平总书记指出要保持加强生态文明建设的战略定力，不动摇、不松劲、不开口子。必须遵循生态系统内在的机理和规律，坚持自然恢复为主的方针，因地制宜、分类施策，增强针对性、系统性、长效性。2019年4月28日，习近平总书记在中国北京世界园艺博览会开幕式上指出：“生态治理，道阻且长，行则将至。我们既要有只争朝夕的精神，更要有持之以恒的坚守。”

针对林业生态保护发展中的突出问题，安徽省着手林业生态文明制度创新，推出“林长制”制度供给，完善制度配套，强化制度执行。2017年3月在合肥、安庆、宣城等地试点林长制，总结制度经验并系统提升。2018年在全省推开，建立省、市、县、乡、村五级林长制度体系，构建责任明确、协调有序、监管严格、运行高效的林业生态保护发展体制机制。

习近平总书记强调，“地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人，对本行政区域的生态环境质量负总责，要做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办，压实各级责任，层层抓落实。各相关部门要履行好生态环境保护职责，谁的孩子谁抱，管发展的、管生产的、管行业的部门必须按‘一岗双责的要求抓好工作” 。[1]安徽省聚焦党中央关于党政负责人生态文明建设的责任要求，建立以党政领导负责制为核心的林长制责任体系。林长制改革突出了各级地方党政主要领导在生态文明建设中抓总抓重的第一责任人职责和相关部门分工协作、齐抓共管“一岗双责”的要求。

绿水青山和金山银山绝不是对立的，关键在人，关键在思路。为什么说绿水青山就是金山银山？“鱼逐水草而居，鸟择良木而栖。”如果其他各方面条件都具备，谁不愿意到绿水青山的地方来投资、来发展、来工作、来生活、来旅游？从这一意义上说，绿水青山既是自然财富，又是社会财富、经济财富。[2]按照习近平总书记在义务植树时的要求，实行林长制，建设林业生态文明，关键在人，关键在思路，既要有各级党政主要领导身先士卒亲自抓，也要有部门密切配合统筹抓，更要有社会广泛参与全面抓。实行最严格的林長制度体系，实现保护林业生态环境就是保护生产力、改善林业生态环境就是发展生产力。

山水林田湖草是生命共同体。人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草。可见林和草在整个生态自然系统这一有机链条中的重要作用。林长制改革是以“林”为纲，因地制宜做好林与山、林与水、林与田、林与湖、林与草统筹协调发展的文章，努力构建山水林田湖草生命共同体。

林长制改革实践取得了较好的生态效益、经济效益和社会效益。2018年11月全国绿化委员会、国家林业和草原局印发的《关于积极推进大规模国土绿化行动的意见》（全绿字〔2018〕5号）指出，要大力推行安徽首创的林长制做法，建立省、市、县、乡、村五级林长制体系，形成党政领导挂帅、部门齐抓共管、社会广泛参与的新格局。截至目前，全国已经有17个省份在全省或部分市县开展林长制试点。[3]

二、林长制改革促成林业生态发展新机制

（一）林长制的理论基础与基本构架

1.习近平总书记关于生态文明制度建设的重要论述

党的十八大以来，习近平总书记关于生态文明制度建设作出了一系列重要的论述。提出了建立目标体系、考核办法、奖惩机制、责任追究、自然资源有偿使用和生态补偿制度等要求，完善绿色发展长效投入机制、科学决策机制、政绩考核机制，实行领导干部自然资源资产离任审计等，统筹山水林田湖草系统治理。他多次强调，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。最重要的是要完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。[4]党中央将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局。

2015年是我国生态文明制度建设的重要一年。施行被称为“史上最严厉环境保护法”的新《环境保护法》，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》出台。与此相配套，《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《编制自然资源资产负债表试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》六个方案也相继出台。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》也在2017年2月发布。这一系列生态文明建设制度的建立和完善，充分彰显以习近平同志为核心的党中央推进生态文明建设的坚定信心和决心，既是理论创新，也是方法路径。

2.林长制的经济理论基础

林业生态发展是全社会甚至全球共同享用的资源——公共物品（public goods），其投资者在生产的过程中不可能排他性地自我享用，具有利他性即正的外部性（externality）或溢出效应（spillover effect）。

林业作为重要的生态资源，投资周期长、见效慢、受益广、风险高，为了避免“公地悲剧”的产生和搭便车行为，解决生产运行过程中的信息不对称问题，即道德风险和逆向选择问题，必须界定和确立产权主体，明确利益相关者各自责任，在委托-代理关系中加强参与约束、激励相容约束（如表1所示），通过政府主导、企业主体、社会参与、立体监督，建立共同治理—协同治理—有效治理的体制机制。

3.林长制的基本构架

为解决林业生态保护发展中长期存在的“体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力”问题，安徽全面推行五级林长制改革，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行（如图1所示），建立了紧扣“林”的主题，紧盯“长”的关键，紧抓“制”的保障，夯实“治”的落点，“严格用制度管权治吏、护蓝增绿，有权必有责、有责必担当、失责必追究，保证党中央关于生态文明建设决策部署落地生根见效”。按照“一山一坡、一林一园、一区一域”都有专员专管、责任到人的要求，市县乡村四级林长都划定责任区，并设立责任公示牌。将基层护林员与森林民警的警务责任区有效衔接，织密扎牢林业资源保护网，实现山有人管、树有人护、责有人担。

“制度的生命力在于执行，关键在真抓，靠的是严管。我们已出台一系列改革举措和相关制度，要像抓中央环境保护督察一样抓好落实。”[1]行政村是森林资源保护管理最小单元，也是五级林长责任划分的最完整最小单位，责任落实到了山头地块，确保每块林地、每棵树木都得到有效的监管和保护。林长制经过从上至下与从下至上多次循环往复，将顶层设计与基层创新有机结合，确立利益相关者各自专业分工与协作责任（如表2所示），靠规则、制度激活“五绿”创新性发展。

林长制“实施是由代理人执行的，因而他们自身的效用函数将影响结果”[5]。通过省级总林长—市级林长—县区林长—乡镇林长—村林长的四级纵向委托-代理关系、省市县林长与其他部门（发改、财政、自然资源、生态环境、林业、金融等）之间的横向委托代理关系，将五级林长制的职责建立在信息公开制度、督查督导制度、评价考核制度、问效问责制度等之上，强化规则的激励与约束，奖励（表彰、提拔、补贴）与惩戒（指标排序、约谈、职级调整等）有机结合，消除逆向选择和道德风险问题，有效激发干部群众在林业生态发展上创新创造创业的积极性、主动性，从而解决委托人和代理人的目标函数不一致与信息不对称问题。“制度运行的关键在于犯规确有成本，并且惩罚也有轻重之分。”[5]

在林长制推进的过程中，不仅重视正式的规则的激励约束作用，而且充分利用非正式约束（行为规范、惯例和自我限定的行事准则），将乡村林业生态发展的自治（村规民约）、德治（伦理规范）、法治有效结合。让各级林长在组织制度实施中“干中学”、相互学，“在失败中学习，这样，变迁就包括组织试验的发生及组织错误的淘汰”。林长制“规则的有效结构不仅奖励成功，还会封杀掉组织结构中哪些不符合要求的部分，这意味着有效的规则将消弭不成功的努力，而提升成功的努力”[5]。安徽林长组织制度体系实现全覆盖，改革的红利正在进一步释放，绿水青山日益成为人民群众的幸福靠山。

（二）林业生态经济发展的新机制

林长的职责不仅要严格管绿、精心护绿，优化保护存量，还要增绿、用绿、活綠而发展增量、激活流量。

1.林业生态产业化、产业生态化。在各级林长的大力推动下，特色经济林、木本油料、林下经济、苗木花卉、生态旅游、森林康养和林产品精深加工等迅速成长为新的支柱产业。林业生态产业日趋集聚、新型经营主体雨后春笋般涌现，品牌带动效应日益彰显。扎实推进林禽、林畜、林药、林旅等林下经济绿色发展模式，促进林下经济与旅游、康养、摄影、农业等产业深度融合，实现林业产业与一、二、三产业的一体化绿色发展。滁州市重点发展“三树一苗”（博壳山核桃、麻栎、杜仲、苗木花卉）;宣城市实施三大特色产业行动，培育木本油料、林下中药材、森林旅游产业50个示范基地、50个龙头企业、50家旅游观光点。2018年全省林业总产值4044.56亿元，同比增长11.98%。

2.搭建有效市场平台、激发林业生态增长活力。2015年国家森林生态标志产品品牌体系暨电商平台正式在安徽池州启动，未来森林生态产品将实现身份证、健康证和通行证“三证齐全”，开启“互联网+林业”的崭新模式。2018年，池州市获国家森林生态标志产品生产基地创建试点市。中国·合肥苗木花卉交易大会自2003年创办以来，每年举办一次，目前已成为规模最大、种类最全、参会客商最多、成交效果最好的国家级苗木花卉交易盛会，对推动我国苗木花卉产业发展发挥了十分重要的作用。2018年苗交会，举办了苗木花卉产业发展高峰论坛、城市绿化新产品新技术研讨会、苗木花卉体验节、中国国际林业机械展览会和中国经济林产品博览会等活动，首次实现“三展”同展、“三展”联动，加快推进全国种苗价格指数中心、信息发布中心和交易中心（三中心）平台建设，构建苗木花卉网络信息收集、分析、发布、销售渠道，把“互联网+苗木花卉”贯穿交易大会全过程，打造网上“永不落幕的苗交会”，为林业生态优先发展搭建了市场交易服务平台。

3.“三权分置”与“三变”改革深化，改革红利持续释放。集体林权制度改革聚焦有权难行使、有证难抵押、有地难流转等问题，培育发展评估、担保、收储等社会服务机构，扩大林业抵押和交易规模。大力培育林业专业合作社、家庭林场、股份林场等新型林业经营主体，促进林业适度规模经营;鼓励社会资本与林农开展合作，引导林业龙头企业、国有林场、新型林业经营主体等以股份、合作（转包、出租）、托管等方式流转林地经营权和林木所有权，与林农建立利益联结机制，让林农分享产业链增值收益，激发林业发展潜在活力。

江南林权交易所同全省16市实现互联互通，2017年交易额首次突破亿元，比上年增长近5倍，2018年再实现翻番达到2.08亿元，成为全国四大区域性林权交易平台之一。开展“五绿兴林·劝耕贷”和“皖林邮贷通”试点，通过政银担一体化，开发小额林业贷款品种，缓解了林农融资难问题。建立“一林一策”和“一林一技”科技服务制度，林业科技人员通过分片联系、驻点指导、网络答疑等多种方式，为林农和企业提供全生命周期技术服务。全省组建116个科技创新团队，针对技术难题开展科研攻关，在湿地植被修复、生物多样性保护、石质山造林等方面，探索出一批新技术、新方法。2018年有2项林业科技成果获省科技进步二等奖，有2个新品种通过国家审定。

4.统筹山水林田湖草系统治理。因地制宜做好林与山、林与水、林与田、林与湖、林与草的统筹协调发展，构建山水林田湖草生命共同体。推进林长制与全面打造水清岸绿产业优美丽长江（安徽）经济带、脱贫攻坚和乡村振兴等有机结合，实现城乡一体、山水同治、兴林富民、绿色发展。全面加强湿地保护修复，全省已建湿地类型自然保护区23处，湿地公园64处，湿地保护率达48.12%。

以林长统筹实施林业增绿增效，全面推进人工造林、封山育林、石质山绿化和农田防护林建设，开展“四旁四边四创”国土绿化提升行动，打造绿色生态“五小园”，构建江淮绿带，见缝插针扩面提质“增绿”，提升国土绿化水平。目前，长江流域的8个市中6个已成功创建国家森林城市，其余2个正在创建。淮河流域有2个市成为全国绿化模范城市，有3个正在创建国家森林城市。

三、深化“林长制”实现新发展

制度变迁与林业生态改革深化。“制度在社会中的主要作用，是通过建立一个人们互动的稳定（但不一定有效的）结构来减少不确定性。然而，制度的稳定性丝毫不否定它们处于变迁之中这一事实。从惯例、行为规范到成文法、普通法，及个人之间的契约，制度总是处在演化之中，因而也在不断改变着对我们来说可能的选择。”[5]林长制是林业生态发展过程中的制度创新，初步解决了理念淡化、职责虚化、权能碎化、举措泛化和功能弱化等问题（如图2所示），在安徽取得了显著成效。随着林业生态发展的时间和空间的变化，制度性交易成本需要持续降低或者在演化和变迁中持续减少。在历史上，有三个关键因素导致了交易费用的降低：非人际关系交换、可行的市场制度的出现及现代科技革命所带来的收益的增加。[5]因此，林长制改革还需要深化，进一步完善提升，以释放更多的制度性红利和技术性红利。

健全林业生态文明体系。林业生态文明建设关键是处理好发展和保护的关系，靠制度和法治，严格制度执行，有效减少制度和市场交易成本。习近平总书记指出，要着力提高森林质量，坚持保护优先、自然修复为主，坚持数量和质量并重、质量优先，坚持封山育林、人工造林并举。开展森林城市建设，搞好城市群绿化，扩大城市之间的生态空间。[6]因此，需要建立健全以生态价值观念为准则的林业生态文化体系，以生态产业化和产业生态化为内容、以生态价值规律为基础、以林农和企业为生产经营主体的林业生态经济体系，以利益相关者为重点的林业生态保护与发展的目标责任体系，以治理体系和治理能力现代化为保障的林业生态文明制度体系，以技术创新推广应用为基礎的林业生态技术支撑体系等，加强和完善林长制体系，促成林业生态优先绿色发展。

强化制度执行。习近平总书记指出“中央环境保护督察制度建得好、用得好，敢于动真格，不怕得罪人，咬住问题不放松”[1]。林长制既要解决“长”和“制”的问题，更要解决“治”的体系和能力，这是一项长期复杂的系统工程，必须在专业化分工与协作的基础上，强化考核、科学评估，严格追究各个利益相关者的责任，奖惩分明，措施严厉，确保“长”按“制”办，以“制”促“治”，将林业生态政策落细落实，有效提升林业生态治理体系和治理能力现代化水平。当一方林长、保一方生态、富一方群众。

参考文献：

[1]习近平.推动我国生态文明建设迈上新台阶[J].求是，2019，（3）.

[2]习近平.关于社会主义生态文明建设论述摘编[M].北京：中共中央文献出版社，2017：23.

[3]黄俊毅.森林有“林长”  生态变了样：安徽省推行林长制调查[N].经济日报，2019-2-18（13）.

[4]习近平. 坚持节约资源和保护环境基本国策 努力走向社会主义生态文明新时代[N].人民日报，2013-5-25（1）.

[5][美]道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海人民出版社，2014：65，5，96，17.

[6]习近平.在中央财经领导小组第十二次会议上的讲话[N].人民日报，2016-1-27（1）.

（责任编辑 吴晓妹）