上海市既有住宅小区功能性调整研究

■ 范冬梅FAN Dongmei

“十三五”期间，城市更新是上海城市开发与发展的关键词。随着城市经济社会发展水平的不断提高与老龄化形势的严峻，上海市既有住宅小区面临着功能调整的需要：一方面，既有小区由于建设年份较早、建设标准较低，无法满足居民不断提高的社会经济生活需求，具体体现在集中绿地、公共空间、停车位、养老设施等不足；另一方面，居住在既有小区的居民群体平均年龄较大，区域老龄化程度要比其他新建小区更高，对社区服务的需求尤其突出，而这些需求往往无法在现有条件下得到满足。

2014年上海市委一号课题以社区治理为目标，出台了“1+6”系列文件，为社区层面功能优化、政府职能明晰以及居民自治与参与提供了基础。在此基础上，本市各区积极探索创新，形成了不少亮点项目。

本文以具体案例为基础，在城市更新的理念框架下，针对存量小区的居住功能优化与调整提出具有操作性的政策建议。

1 本市既有住宅小区有机更新案例分析

1.1 产权房小区业主牵头模式——以闵行区黎安二村为例

为缓解老旧居民小区由于缺乏停车位而造成的占道、占绿乱停车，严重阻碍突发情况下应急车辆的正常通行的现象，闵行区莘庄镇出台老旧小区占用部分绿化改造停车位的备案流程。该流程明确了住宅小区通过业主自治的方式如何实现停车位的改造，并首先在居民自治程度较高的黎安二村进行了试点，取得了良好的成效。其改造流程如下。

（1）对于存在公共安全隐患的小区，居委要对本小区停车难与停车占用绿化带等问题展开居民代表大会进行讨论，并举行听证会。

（2）居委、业委会、物业根据讨论的结果，请有设计资质的单位设计相关方案（业委会资金不足的情况下，由镇政府出资）。

（3）整治改造方案进行公示，其中占用部分绿化改造停车位的方案必须公示一周。

（4）听取百姓意见、修改后的方案再次进行公示，并在镇房管办、镇社区办的指导下，通知召开业主大会。

（5）业主大会表决结果当天公示，及时与持反对意见的业主沟通并做好相关工作记录。

（6）小区业委会就占用部分绿化改造停车位事件，总方案同意票需超过总数的2/3（需改造区域的停车位周边相邻门栋业主同意票必须达到100%；重要区域的每一停车位需征询意见实施），并请示镇房管办、绿化办等相关部门。

（7）镇相关部门牵头请相关专家对方案可行性进行认证，并提出相关建议。

（8）小区在施工前对最终方案进行公示（居委、业委会、物业尽量做通持反对意见的业主思想工作）。

（9）施工期间，居委成立由业委会、物业、工程队、居民、业主为代表的协调小组，对相关事宜进行协调。

（10）施工需分阶段稳步推进，直至施工完成后，召开居民代表大会，对此项工作进行评议。

该项目资金完全依靠小区业主的维修基金支出。停车位改建完成后，改造区域车位从原有的37个增至68个，通过强化管理引导车主有序停放，大大改善了小区主干道占道停车现象。

1.2 产权房小区业主参与模式——以原闸北区为例

为探索社区自治共治，优化社区环境，改善居住水平，原闸北区（现合并为静安区)于2015年7月启动美丽家园建设工作。在此背景下，区下辖的彭浦镇探索实施了第三方专业团队+业主自治的模式，取得了良好的成效（图1～3）。

1.2.1 建设流程

美丽家园建设的流程可以概括为6个阶段，分别为：项目策划阶段、项目调研阶段、方案编制阶段、公众决策阶段、项目施工阶段、后续维护阶段（表1）。其中，方案编制阶段又可细分为初步方案、方案草案和实施方案3个环节。

1.2.2 模式特点

（1）第三方团队全程的深入参与。彭浦镇委托专业的第三方规划设计团队，从项目调研、方案编制到实施建设，该团队全程参与。规划师团队由原来倾听政府（甲方）诉求转变为全程体验居民需求，使最终的设计方案可以真正体现居民的诉求，也是一次公众参与社区规划的深度实践。规划师的角色由传统的蓝图绘制到问题协调转变，服务对象和利益主体由政府、开发商逐渐向普通居民转变。

图1 唐家沙小区门卫室改造前后

图2 平型关路500弄小区改造前后

图3 天目西路小区非机动车车库改造前后

（2）完善的自治平台建设。在前期沟通、方案设计与施工推进的整个过程中，彭浦镇充分用好社区三会一代理平台（决策听证会、矛盾协调会、政务评议会和群众事务代理）和“1+5+X”（党支部书记+社区民警、业委会主任、居委会主任、物业负责人、群众及社会单位+党员志愿者、驻区单位负责人、社区楼组长）的自治团队，提升社区动员效果，做实全民参与，实现与居民的深入互动，引导社会组织实现自我管理。

1.3 产权房小区政府牵头推进模式——以普陀区为例

普陀区老旧小区规模较大，为了实施小区环境整治，于2009年下半年列支5 000万元专项资金实施六小工程，并在未来3～5年内，每年投入资金在全区开展这一项目。2016年，普陀区在六小工程的基础上，通过体制机制创新，建立了同心家园项目，全方位更新老旧小区的环境与功能。

表1 静安美丽家园建设推进流程

同心家园项目在区级层面成立领导小组，整合区内各个条线部门，分为民生服务组（居民自治能力建设和养老设施建设）、基础建设组（住宅及小区建设、环境整治）、平安建设组（安全防范及安全设施）、文明创建组（文明行为推进）和协调保障组（组织、机制和资金保障）五个组推进工作。由街镇（小区、居委）结合居民实际需求自下而上申报项目，区级层面进行统筹协调解决问题或者推进建设，实现小区综合功能的提升。该模式主要特点如下。

（1）建立自下而上的项目形成机制。由各居民区梳理统计居民需求，在广泛征求意见的基础上形成项目议题，各街道、镇对项目议题进行汇总、梳理、立项。

（2）形成政府条线部门的对接推进机制。对街镇梳理出来需要条块联动的项目报送至区有关部门进行评审和对接，通过区有关部门、社会组织与居民区的项目对接，合力推进项目实施。区领导小组办公室将项目分为政府实事项目、补齐短板项目和社区自选项目三类进行统筹安排。通过制定购买服务的目录和相关流程制度，加大并吸引社会组织和资金对项目的支持力度。

（3）通过第三方评估确认项目成效。以群众的直接感受和实际评价为标准，通过第三方评估等形式，以居委会为基本单位，全面开展星级评定。

（4）在资金来源上以财政资金为主，统筹用好居民区服务群众专项资金、社区基金会以及居民自筹资金等各类资金。

1.4 公房小区政府牵头推进模式——以原静安区为例

原静安地区老旧小区主要为直管公房和系统公房。在直管公房升级改造上，原静安区将小区升级项目纳入到全项目大修项目中进行推进。两区合并后，原静安地区的全项目大修逐步覆盖到系统公房，并更名为美丽家园项目。

美丽家园项目每年由街道向区申报项目，由区一级批复后确定当年要做的小区并由区下拨经费和相关的推进文件（如资金怎么支出、房修的流程、修缮的标准等），具体推进由街道负责。街道层面通过举办听证会、问卷发放等形式直接征询居民意见，同时走访物业、居委会了解居民经常反映和出现的问题，结合多方意见理出一份任务清单。由街道邀请设计单位进行设计，一般会提出几套设计方案。街道牵头与居民沟通，并对设计方案进行投票，确定最终入选的项目。由街道找代建单位、监理单位、施工单位、审计单位等专业单位推进工程。

1.5 跨小区资源整合——杨浦延吉睦邻中心

杨浦区延吉街道以成片的老旧售后房小区为主，这些小区在公共服务功能配置上较为滞后，无法满足小区居民的需求。

由于售后房小区内公共空间及其匮乏，要在小区内实现功能拓展可能性较小。延吉街道相关负责人在考察了新加坡邻里中心后，决定借鉴其经验在街道内建设睦邻中心，在多个小区范围内建设公共活动空间。由此，在全街道按片区建设了4个睦邻中心（即第一、第二、第三、第四睦邻中心，下文以第四睦邻中心为例），每个睦邻中心的功能覆盖多个小区并承载小区居民的公共活动需求。

第四睦邻中心设在小区内，于2009年筹建，2010年投入使用，面积2 004m2。原为居民区的底层商铺，属于街道用房，因而房源筹措相对容易。相比之下，第二睦邻中心是在小区外部的单独一栋楼；第一、第三睦邻中心则多为区商委、区国资体系的物业，街道通过租赁方式获得使用权。

睦邻中心的行政管理由街道社区自治办负责，该自治办是1号课题成果之后建立的新部门。在具体运营方面，采取了政社合作的机制，即由政府向专业的社会组织购买服务，由该组织负责具体运营。如第四睦邻中心由新途健康促进中心负责运营，该中心安排了2个社工，通过组织社区志愿者实现中心的功能运作来管理整个中心。

街道每年给该专业机构40万元左右的经费，其中2/3为人头经费，剩下的用于零星活动需求。每年固定资产支出（取得房屋使用权）、房屋维修支出与购买运营服务支出构成了该项目的主要投入。

睦邻中心的建设实现了社区10min生活圈的功能需求，覆盖了儿童、中青年与老年人的活动需求。包括0～3岁儿童的早教、中青年的健身活动以及老年人的群体活动（唱歌、跳舞、讲座、电影、手工等）。其中，老年人活动以提供活动空间为主，具体活动安排由社区老年人自发组织，志愿者根据空间使用情况为各个团队进行安排。

2 既有住宅小区功能调整的制度构建分析

2.1 对几种模式的分析与总结（表2）

2.2 制度构建的主要思路

从推进住宅小区功能升级的具体方法看，一个极端是完全由政府牵头并实施（原静安模式），一个极端是完全通过业主自治的方式实现更新（闵行模式），在两者之间的中间模式则是1号课题社区共治与自治的制度构建。其中，政府参与程度可以有所不同，如普陀模式政府参与力度较大、从区级层面进行推进，彭浦模式则相对较小、注重街镇层面的创新。因此，从未来的推进思路上看，建议在发展方向上鼓励业主自治的模式，强化对1号课题成果的落实，在自治与共治的基础上去推进住宅小区的功能性改造，并根据住宅小区功能改造问题的特殊性，特别强调对专业团队和社会第三方组织的运用。

（1）市级层面首先要为老旧小区更新改造提供一定的标准并建立合法合规的操作审批流程，使这一项目的推进有合法操作的空间；另外，市一级需要提供典型项目的探索与推广平台，为全市范围内具有典型性的有难点的项目打通政策瓶颈，并建立案例推广发布平台促进各区学习。

（2）区级层面需要根据自身特点建立制度机制来具体推进落实这一工作，重点是找到居民基层、政府以及专业团队三者能力的平衡点。居民自治能力较强的区，可以参照闸北模式，把更多的推进工作下放到接站；居民自治能力较弱、政府重视程度较高的区，可以借鉴普陀模式，在项目推进上整合全区条线的能力。在居民与政府之外，第三方团队的能力强弱也有很大的影响力。第三方团队能力强、介入深的情况下，不但可以找到方法使问题在基层得到解决，而不再需要动用全区的条线力量，而且可以激励、鼓励居民的自治意识和能力；若第三方团队资源稀缺，则这类项目对居民与政府直接的互动要求更高。

2.3 建立老旧小区更新改造制度建议

2.3.1 小区内部更新

对于直管公房，可通过纳入原大修项目制度实现更新。政府作为产权人，直接进行小区的功能性改造，并提供全部的资金。区一级需要在原修缮工作的基础上为各个小区增加功能性调整的内容，包括基础信息的收集、更新改造的内容、更新改造的投入、更新改造后的成效、相应的管理制度等。

表2 对案例中住宅小区更新模式的分析与总结

对于产权房，居民作为产权人是小区更新改造的主体，具体可以分为居民自筹、政府支持两类更新项目。

（1）政府支持项目一般体现在保基本的要求上，即使区内老旧小区的各类配套功能可逐步满足基本性标准，由小区自行申请，政府牵头出资并鼓励居民出资。政府定期可以启动某类更新改造的项目包，明确允许在该项目中实现改善的项目内容、小区需要满足的条件、业主的支持配合度要求、推进过程中要政府把关的程序等。由各个小区居民通过自治的方式确定是否要申请，经政府筛选和批准后确定每年推进这类项目的名单。这类项目的具体推进需要政府进行一定的参与与把控，确保政府资金使用到位。

（2）居民自筹项目可以在更大程度上体现灵活性，在设计标准上也可以有更大的空间，主要体现在小区的升级性标准上。只要小区业主满足一定的条件、相关的设计方案合法合规，经政府相关部门的备案后就可以由小区自行推进实施，费用完全由业主承担，政府可以提供技术和规范上的指导和支持。

在更新内容上，政府支持项目聚焦在保基本、保安全的功能上，小区的宜居性、升级性需求主要依靠自筹项目实现；在更新周期上，政府支持项目主要着眼较为长期的需求，自筹项目可以面向中短期容易改变的需求；在更新程序上，政府支持项目需要遵守较为严格的政府采购程序，自筹项目则具有更大的灵活空间。

2.3.2 跨小区更新

（1）街道层面梳理可用的空间和资源，着重弥补老旧小区居民公共活动功能的缺失，在具体项目运营上，强化对第三方专业机构以及居民自治力量的运用。

（2）探索在老旧小区集中的区域，为艺术家或者有辐射影响力的创业团队提供空间，将新生力量注入到老旧社区中，改善老旧社区的人员结构，通过这些新兴群体的社会服务来提升社区活力。

3 相关的配套政策支持

3.1 以机制创新为导向，鼓励各个社区因地制宜进行

在建立存量住宅小区功能性调整的制度上，应以给各个社区、街道提供机制创新的空间为着眼点，鼓励各个社区根据现有资源状况进行自下而上的改造；同时，也要建立自上而下的经验推广机制，不断规范本市既有住宅小区更新工作。

3.2 提供存量小区功能调整的规划空间，实现自下而上的规划调整

建议构建老旧小区规划调整的标准。该标准应弱化具体指标、强化程序合理，在满足一定的程序要求后，能对自下而上的规划调整需求予以确认。

3.3 强化对社区居民和管理团队的理念注入，注重对成功项目的宣传

老旧小区的改造项目往往是体验式的，居民的需求也需要通过了解其他案例来得到激发。而对于居民不愿出资等问题，更需要有成功的案例来起到带头和典范的作用。建议对参与社区更新的相关工作人员定期提供交流学习的机会，同时注重在居民群体中提供案例的推广与宣传，建立老旧小区功能改善的互动交流平台。

3.4 制定住宅小区升级改造标准，明确横向审批部门职能

为了合理有序推进老旧小区更新改造工作，目前亟需建立一个切实可行的改善标准。同时，要取得横向部门的支持，为相应的业务提供相对便捷合理的审批渠道，使老旧小区更新改造纳入合法合规的程序。

3.5 逐步引入专业团队进入项目规划决策，充实施工推进阶段的专业力量

对老旧小区更新改造工作上，应特别注重对专业团队的引入。由于这一工作目前尚属于较为创新和前沿的状态，真正有成熟经验和积累的专业团队并不多，因此建议全市层面应鼓励相关的专业机构进入这个领域，通过一定的政策激励来培育这一领域的专业团队由各区选择使用。

4 结语

在《关于进一步创新社会治理、加强基层建设的意见》及6个相关的具体实施办法的指导下，上海市自下而上的社区治理机制不断完善，各类既有住宅小区更新改造成功案例不断涌现。目前，在市“留改拆”的背景下，这一更新改造工作具有更重要的意义和价值。可以期待，在未来政策和机制的不断完善下，在具体案例的探索推进下，上海市既有住宅小区必会实现有机更新和能级提升，老旧住宅小区居民的居住满意度会得到不断的提升。