基于控制性详细规划实施下城市规划管理的思考

梁继祥

（作者单位：安徽中汇规划勘测设计研究院股份有限公司）

控制性详细规划属于规划技术范畴，在长时间的发展过程中逐渐趋于完善，在城市规划管理工作中得到了相对广泛的应用。但是综合分析城市规划管理工作中控制性详细规划的实施情况，发现其受到多种因素的影响，控制性详细规划作用的发挥受到极大的限制，导致城市规划管理工作的科学稳定推进受到消极影响。因此十分有必要针对控制性详细规划实施下的城市规划管理进行研究，明确控制性详细规划与城市规划管理的关系，为城市规划管理问题的处理和科学管理工作的开展提供相应的理论参考。

一、控制性详细规划的产生和发展

我国控制性详细规划工作最初是随着改革开放的逐步深入和市场经济呈现出的深化发展态势而提出的，是在综合吸收借鉴美国、德国等国家关于城市规划管理经验的基础上形成的，是一种与我国城市规划管理需求相适应的规划管理新形式。至今社会控制性详细规划已经经过30多年的发展，基本上构建了相对完善的管理体系，具体沿着两条发展脉络前进，其一是规划思想与时俱进地进行调整，能满足城市规划科学发展的需求，从蓝图式规划向着过程式规划发展，从对城市规划管理的终极静态描述逐渐转变为对城市发展过程的动态规划和管理控制。其二是规划技术的变化，在科学技术发展水平逐渐提升的情况下，控制性详细规划科学技术水平也不断提高，现阶段已经从单纯的物质空间规划转变为对城市土地资源、建筑资源、城市环境等多方面进行综合考查的综合规划，控制性详细规划的适用范围得到进一步拓展，应用价值也愈加凸显，为我国城市化建设提供了良好的支持。

二、控制性详细规划和城市设计的相互作用

控制性详细规划与城市规划设计管理之间存在紧密的联系，在二者相互作用下能对城市规划设计管理工作的开展产生积极的影响，提升城市规划管理控制的综合效能，为和谐城市建设创造相应的控制性详细规划条件。

城市规划管理与控制性详细规划的联系相对较为紧密，并且二者之间的相互作用关系能够从不同的角度表现出来：其一，控制性详细规划对城市规划设计管理的主要内容和综合管理深度产生决定性的影响，科学开展控制性详细规划工作，能促进城市规划管理深度的提升，还能增强管理内容的丰富性；城市规划管理的深度，会对控制性详细规划的科学性和合理性产生影响，有深度的城市规划管理工作，能促进控制性详细规划规范化和有序化开展，进而促进工作科学性和合理性得到逐步提升。其二，控制性详细规划的核心思想在于定性、定界、定位等，这对城市规划设计管理工作提出了全新的要求，城市规划设计管理工作中只有重视“实施性”，能通过抽象的设计和概括性的设计将具体的设计管理思想转变为控制性详细规划的具体实施指标，才能发挥控制性详细规划的价值，增强城市规划设计管理的效果。其三，城市规划设计管理要配合控制性详细规划工作的实施，只有能按照控制性详细规划的要求对建筑密度、建筑高度、容积率等进行确定和优化，才能形成完善的控制指标，提升城市规划设计管理的综合应用价值，保障城市设计得到合理化的应用。

三、城市设计控制性规划存在问题

综合分析城市设计规划管理工作中控制性详细规划实施方面存在的问题，发现受到多种因素的影响，控制性详细规划工作的开展存在一定的局限性和片面性，对城市规划管理水平的提升和城市规划管理工作的长效性发展产生不良影响。

其一，城市设计规划管理工作中开展控制性详细规划时，并未系统分析城市管理规划的发展需求制定完善的管理制度，尚未制定完善的容积率奖励制度和方案，导致难以在城市管理规划中调动开发商的积极性，开发商主动配合城市设计管理规划意识不足，会对城市设计规划管理的持续稳定开展产生消极影响。

其二，控制性详细规划工作中并未按照特殊区域的开发需求制定特色化的管理方案，城市设计规划管理的针对性不足，不能有效处理不同城市特色区域保护方面遇到的问题，导致城市设计规划管理工作中特色不够明显的问题较为严重，甚至出现了城市规划管理千篇一律的情况，严重影响城市规划管理的综合发展成效，不利于我国现代城市建设和开发工作的稳步推进。

四、基于控制性详细规划实施下城市规划管理策略

综合分析控制性详细规划的影响对城市规划管理的具体实施方案进行分析，应该明确现阶段城市设计控制性详细规划工作中存在的问题，并提出有效的处理方案，确保能在有效处理问题的基础上增强城市规划管理的有效性和可操作性，提升城市规划管理的综合水平，为城市现代化建设提供相应的支持和保障。下面就对控制性详细规划实施下城市规划管理策略进行细化的分析：

1.奖励制度或者容积率转移

在控制性详细规划实施的背景下对城市规划管理工作进行改革创新，为了能对参与城市规划设计的单位实施积极的引导，在城市规划管理工作中可以制定奖励制度或者容积率转移策略，确保能增强城市规划管理对参与主体的吸引力，提升城市规划管理工作的综合效果。一般情况下，在城市规划管理工作中往往会通过对容积率大小进行控制来对城市土地开发强度进行合理的管理，因此有效的容积率奖励制度和容积率转移策略，能促进城市规划管理工作的有序推进，增强城市规划管理的综合效果。

首先，容积率奖励制度的确定。在城市规划管理工作中，通过实施控制性详细规划工作借助容积率对城市设计规划管理工作实施相应的引导，可以对奖励制度进行完善，综合分析城市规划方面开发商对公共环境贡献度给予一定的容积率奖励，为开发商增加一定的建筑面积。如按照控制性详细规划实施要求，在城市中心区域规划管理工作中，如果开发商按照城市规划设计的思想和具体要求能提供广场、人行天桥、公共交通设施等，或者所建筑的居民区日照良好、具有一定面积的绿地，就可以根据开发商的贡献度按照制度规范的要求为开发商增加一定的建筑面积，使开发商能主动参与到城市规划管理工作中，增强城市规划管理的综合效果，满足现代城市建设的现实需求。

其次，容积率转移制度的实施。容积率转移制度主要在于对城市规划管理工作中涉及到的容积率开发权进行转移，提高对城市中具有历史价值或者标志性旧建筑物的保护成效。在具体工作中可以借鉴美国政府关于中央车站的处理方案，中央车站始建于1919年，是纽约市具有历史价值的特色建筑。20世纪60年代中期纽约市城市规划工作中，开放商拟加强对建筑面积上未完全利用的容积率进行利用，想要在中央车站建造一座办公楼，这必然会对中央车站的历史价值产生影响。为了解决这一问题，纽约市城市规划委员会对土地管理规划进行修改，提出了容积率产权转移方面的处理方案，在兼顾业主商业利益的前提下，这一具有历史价值的标志性建筑得到了良好的保护。我国城市规划管理工作中可以借鉴纽约市在中央车站容积率开发权转移方面的成功经验，制定与各地区实际情况相符的工作方案，有效保障城市规划管理效果，真正发挥控制性详细规划的重要作用和价值，促进城市规划管理现代模式的构建，突出城市规划管理综合发展成效。

2.特定区制度

特定区制度是针对城市规划管理工作中受到特殊原因或者历史因素的影响逐渐形成的、具有特色地段而进行设置的，在城市规划管理工作中针对特定区要制定针对性制度，保障各项措施能得到有效贯彻落实。在城市规划管理工作中，针对特定区制度的设置和实施，可以借鉴美国纽约市“特定剧场区”城市规划的成功经验，对特定区的特色进行保护，尽量不在特定区城市规划管理工作中使用强制性的手段，以免影响城市规划管理的文化底蕴，降低管理规划的应用价值。在美国纽约市针对“特定剧场区”进行管理的过程中，市政府综合分析这一区域管理需求和实际情况，制定了针对性的管理方案，即对区域内办公楼开发项目提出奖励制度，即如果办公楼开发项目中加建剧场，则政府可以给予开发商20%附加容积率奖励。尽管美国纽约市政府提出的这一管理规划策略不具有强制性，但是其符合市场规律，能对市场消费产生引导性的作用，因此最终促使在“特定剧场区”范围内五个新剧场依附新的商业开发活动出现。此后，为了能对这一城市规划制度进行完善，进一步突出“特定剧场区”的特色，在控制性详细规划工作中，市政府不仅提供容积率方面的奖励政策，还针对剧场翻新工程增设了新的奖励制度，积极鼓励对现有剧场进行保护和维修，促使城市规划管理工作中特色区域建设取得了显著的发展成果。受此影响，我国在城市规划管理工作中，可以对城市中区域特色元素进行分析，并引入特定区制度，通过政策引导和管理创新突出城市规划管理特色，增强城市规划管理的科学性和可操作性，为新时代背景下特色城市的建设和发展提供制度保障。

综上所述，在控制性详细规划实施背景下对城市规划管理进行分析，应该综合分析新时代背景下控制性详细规划的发展情况和应用方向，并结合控制性详细规划作用的发挥构建全新的城市规划管理体系，增强城市规划管理的科学性和有效性，助力城市规划建设呈现出科学化的发展态势，为现代城市、智慧城市的构建提供良好的支持。