京津冀柴油车尾气排放治理的法律对策

2019-01-14刘伟琳

魅力中国 2019年39期

刘伟琳

（河北省博远律师事务所，河北怀来 075400）

一、京津冀柴油车尾气治理的现状

（一）京津冀大气污染的现状

2017年北京以PM2.5年均浓度58微克/立方米的成绩完成了国家《大气污染防治行动计划》（“大气十条”）规定的PM2.5年均浓度60微克/立方米的任务，到了2018年底又将PM2.5年均浓度控制在了50微克/立方米，说明北京在大气污染治理方面做出的努力是巨大的。当然北京能够取得如此成绩，与“2+26”城市群的贡献是分不开的，其中河北与天津为京津冀地区大气污染治理做出的贡献功不可没。然而，成绩的背后必须清醒地看到，京津冀地区的大气污染问题依然是一个非常严峻的问题。

（二）京津冀柴油车尾气排放污染的严峻性

大气污染的最重要污染源就是工业生产，在河北与天津，工业污染对大气污染的贡献率都长期占到了一半左右，在国家实施供给侧结构性改革大背景下，“三去一降一补”成为经济发展的基本准则，河北和天津也随之去除了部分低端产能。因此，近些年来京津冀地区大气污染的主要成分也发生了重要的变化，以往工业污染的比重有所下降，而机动车尾气污染的比重有所上升。仅以北京为例，2019年上半年机动车尾气污染在大气污染物PM2.5中所占的比例约为45%。这说明了机动车尾气污染已经成为京津冀地区的一个重要污染源，而在机动车尾气污染中，柴油车则是污染物创造的大户，所以必须引起足够的重视。

（三）京津冀柴油车尾气治理方式的松散性

柴油车可以分为非道路机械和机动车两类，前者主要是针对本地工程使用，而后者主要是针对长途运输使用，所以此类运输车辆尾气排放造成的环境污染主要是跨境污染。针对柴油车尾气排放造成的污染，目前京津冀地区的管理措施的针对性并不强，京津冀三地也都是按照本地的执法标准规范加以处理，基本上很少有联合行动的情况，所以属于松散式的执法。然而运输柴油车往往处于运动状态，在这种情况下，本地执法并不好。

（四）京津冀柴油车尾气治理的效果不突出

从实践来看，京津冀三地对柴油车尾气排放的治理由于是各行其是，而京津冀本地又有各自的管理规范，这些规范有的时候会有差异，例如：京津冀地区对油品的标准，就有一定的区别，北京地区要远高于河北与天津地区，所以在行政执法的过程中就会出现京津冀三地标准不一，而对柴油车无法处罚的情况。因此，实践中京津冀地区对柴油车尾气治理的实际效果并不十分突出，柴油车尾气污染问题依然是京津冀地区大气污染治理的一个大问题。

二、京津冀柴油车尾气协同治理的必然性

（一）京津冀生态环境协同发展之所需

京津冀协同发展是国家重大战略，包含的内容非常丰富，除了交通、电信等基础设施协同发展之外，生态环境在京津冀地区也要实现协同发展。即京津冀地区应当有相同的生态环境、生存环境。于是京津冀协同治理生态环境就成为京津冀协同发展的应有之义。从这一角度来讲，京津冀地区对柴油车实施协同治理是践行京津冀生态环境协同发展的需要。

（二）京津冀生态法治协同发展之所需

京津冀协同发展包含了法治的协同发展，十九大报告中将生态文明建设确立为国家战略，相应地，京津冀协同发展应当在依法治国的框架之下，践行生态文明建设的总思路，实现生态法治的共同进步、共同发展。这既是京津冀协同发展的要求，同时也是生态文明建设的要求。从这一角度来看，京津冀地区对柴油车尾气实施协同治理有助于京津冀三地生态法治化的共同发展，达到生态文明建设的总要求。所以，对柴油车尾气实施协同治理是京津冀生态法治协同发展的需要。

（三）京津冀地区打赢蓝天保卫战之需

2018年7月国务院颁布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，其中对于产业结构调整、区域经济结构调整、能源结构调整、污染防控等都进行了总体部署，尤其是针对特殊区域，如京津冀地区大气污染治理也提出了更高的要求。随后京津冀地区都分别出台了打赢蓝天保卫战的具体实施计划。柴油车尾气污染问题已经成为京津冀大气污染治理的一个重要问题，同时也影响着蓝天保卫战的实际效果，而京津冀协同治理柴油车的尾气排放问题，有助于京津冀大气污染协同治理的实效产生，因此是京津冀地区打赢蓝天保卫战的需要。

（四）京津冀地区机动车尾气治理之需

机动车尾气排放目前在京津冀地区PM2.5的占比中呈现上升的趋势，机动车尾气排放的治理已经成为京津冀大气污染治理中的一个重要环节。而柴油车的尾气排放问题，是京津冀地区机动车尾气排放的一类特殊现象，此类问题解决起来比较困难，必须京津冀地区联合在一起出台相应的规范，共同实施治理措施，这样才能够产生有效的治理效果。因此，对京津冀柴油车实施协同治理是治理京津冀地区机动车尾气污染的实际需要。

三、京津冀柴油车尾气治理的区域内协同立法

（一）京津冀地区构建协同立法模式

京津冀地区要实现法治的协同发展，就应当联合在一起制定针对生态环境治理的规范性文件，这样的文件才能够在京津冀三地同时适用。而这种联合立法的模式在京津冀三地并非绝无仅有，仅以大气污染治理为例，京津冀三地政府就联合发布了一些规范性文件，而且在实践中对京津冀三地都有约束力，并且取得了实际的成效，显然京津冀三地立法机关联合制定规范性文件来共同调整环境问题，是有实际意义的。

（二）京津冀构建协同立法的困难性

从实践来看，京津冀协同立法的优点在于能够使京津冀三地共同执行一个规范性文件，那么京津冀三地就建立了统一的环境标准，对于解决京津冀地区的环境问题是有好处的。而困难在于京津冀三地的发展重点和立法方向都有所差异，这对于京津冀而言，想达到立法的一致性是存在比较大困难的。所以，要解决京津冀地区协同立法的困境，就应当尽可能的消除京津冀三地的差异性，对于京津冀三地能够达成方向一致的事项先行立法，以促进京津冀协同立法的发展。

（三）京津冀柴油车尾气治理协同立法需解决的关键问题

对于柴油车尾气治理而言，京津冀协同立法所要解决的关键问题就是排放标准问题，因为京津冀三地的柴油车进入市场销售时对于尾气排放的合格标准是有所区别的，加之京津冀三地的油品标准掌握也并不一致，所以京津冀三地协同立法首要解决的优点是环境标准问题。即京津冀应当适用同样的环境标准来解决柴油车尾气排放的问题，这样就可以使京津冀执法部门有一个清晰的执法标准来对待柴油车尾气排放问题，从而避免了在一地合法而在另外一地不合法的现象。

四、京津冀柴油车尾气治理的区域内协同执法

（一）加强京津冀的专项同步执法

专项执法是行政执法机关最常采用的一种形式，专门针对特定事项而实施执法活动。对于柴油车尾气治理而言，属于一个特定的领域，所以京津冀对于柴油车尾气的治理也都采取过一些专项的执法活动，但是这些执法活动并不同步。主要原因就是京津冀三地司法机关缺乏沟通。因此，京津冀三地应当加强沟通，针对柴油车尾气治理的专项执法，尽量同步实施，这样就可以解决执法不同步导致的执法不彻底的问题。

（二）加强京津冀地区的执法对接

京津冀三地在各自对柴油车尾气实施治理过程中，往往仅注意本地的执法，很少考虑与其他地区的配合执法，尤其是对于过境柴油车，由于京津冀三地的执法活动缺乏对接，所以会出现一地对柴油车实施处罚之后，另外一地有可能还会处罚、有可能不处罚的不确定状态。这些现象，都是京津冀执法部门在执法过程中没有做到较好对接的结果。从这一角度来说，京津冀三地应当加强执法的配合与对接，在完成本地执法的过程中还要考虑外地的执法状况。

（三）强化京津冀地区的联合执法

京津冀柴油车尾气污染问题实际上是京津冀大气污染治理的一个组成部分，由于大气污染具有扩散性的特征，所以仅凭京津冀一地的力量难以使区域大气污染得意消减。基于这一特点，京津冀对于柴油车尾气污染的治理，必须要采取联合执法的方式，因为柴油车本身就具有流动性的特征，所以京津冀地区的执法应当是同步联合执法，包括采取召开联席会议等形式，使京津冀三地执法部门能够实现互通、联动。

（四）完善京津冀处罚数据的联网

由于京津冀地区地域面积并不大，对于柴油车篡改数据、超标排放、伪造信息等违法情况，在一地处罚之后在另一地有可能会看不到，有可能会出现监管不到位或者重复监管的问题。所以，京津冀应当完善机动车行政处罚以及数据的联网工作，将柴油车的基本信息以及处罚的相关信息登录于网络平台，使京津冀三地都能够即时监控到相关信息，这样就避免了执法活动的重复和空白，从而了强化京津冀地区对柴油车尾气排放的监管程度。

五、京津冀柴油车尾气治理的区域内协同司法

（一）强化跨区公益诉讼的司法协作

京津冀对柴油车尾气治理离不开司法的协作，在司法领域之内，主要是公益诉讼的运用。当前监察体制改革后，检察机关提起环境公益诉讼成为检察机关的一项重要业务，由于环境问题往往是跨区域性的，所以检察机关开展跨区司法协作是必然选择。对于柴油车尾气治理而言，检察机关开展环境公益诉讼，离不开跨区司法协作，这是公益诉讼本身特点所决定的。所以最高人民检察院和最高人民法院也都在鼓励公益诉讼跨区司法协作的开展。

（二）强化跨区公益诉讼的取证工作

环境公益诉讼的核心问题在于取证工作，尤其是柴油车尾气污染环境的公益诉讼，取证工作往往是跨区域的，这就需要京津冀地区建立跨区公益诉讼的取证协作机制，使京津冀三地的检察机关能够相互协作、配合完成异地证据的调取工作。具体而言，京津冀检察机关可以通过签订协议，对京津冀地区机动车尾气排放的异地取证、协助取证问题加以规定，这样就可以通过公益诉讼来最大限度促进柴油车尾气排放的消减。

（三）完善跨区司法执行的相互配合

环境公益诉讼的终极目标是保护环境，对柴油车尾气污染提起环境公益诉讼目标也是保护京津冀地区的大气环境，而从司法的角度来讲，最终实现这一目标是活动就是执行。而公益诉讼的执行环节往往会涉及跨区的执行问题，尤其是对柴油车的动态执法，必然要涉及异地执法以及强制措施的实施。所以，京津冀地区应当建立公益诉讼协助执行机制，尤其是针对机动车尾气污染的执行，管理部门要相互协助，包括要完善执法数据的网络平台，这样就可以使京津冀三地管理部门针对柴油车实现执法的相互配合。