全面深化改革与推进法治良性互动问题研究

王珏

（中共漯河市委党校，河南 漯河 462000）

全面深化改革与全面推进法治是当下中国两个最鲜明的时代主题。如何认识和协调二者的关系，是摆在理论和实务界面前重大的现实课题，它直接涉及改革能否有序推进、改革目标能否顺利实现， 以及法治的尊严能否得以维护、法治的作用能否得到充分发挥的问题。 2014 年 2月 28 日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话中明确提出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，必须全面推进依法治国。这些论断，深刻阐明了深化改革与推进法治的关系。贯彻落实十八届四中全会《决定》和习近平总书记重要讲话精神，必须科学把握和正确处理改革和法治的辩证关系，在全面深化改革的伟大征程中，高扬法治旗帜，坚持法治先行，以法治引领和保障改革深入推进，不断创造改革发展新业绩。

一、推进法治对全面深化改革发挥的作用

改革开放以来法治对改革发挥的作用法治现代化是一个由传统人治向现代法治的转变过程，主要强调的是人的法律价值观和行为方式的转变。改革开放以来，伴随着时代的召唤以及现代化发展的需要， 法治的现代性因素也在不断的增加，我国法治越来越趋向于现代化，并成为现代化最重要的价值追求。同时，法治的现代化也要求改革的实行必须纳入法律设定的轨道之中，改革必须发挥法治的引领、保障和推动作用，以确保改革的顺利进行。

（一）以法治引领改革历史进程。

我们通常所说的“立法先行”，其实质是强调法治的引领作用，就是要将立法置于改革之前，运用法治思维和法治方式来推进改革，以维护宪法法律权威。一方面，法治可以引领改革的方向，我国的改革涉及的领域诸多、范围较广，是全面的深化的改革， 我们决不能无视法律的规定而出台改革措施，必须通过严格的法律程序才能启动改革进程，确保改革在法治的引领下进行；另一方面，法治可以引领改革的思维，现代化的法治强调“法的最高理性”，它要求我们在立法、执法、司法、守法等各个过程中都将理性作为最高准则，充分体现现代“法治型”的法律价值规范。

（二）以法治保障改革平稳进行。

1997年，党的十五大报告首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，并且旗帜鲜明地指出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。如今，面对新时期新任务，我国改革进入了“深水区”和“攻坚期”，必须在新的历史起点上开始全面深化改革。实践表明：没有改革，社会将难以进步；没有法治，社会将难以稳定。这就需要将改革和法治结合起来，把改革纳入法治的轨道，通过法治来保障改革的顺利进行。

（三）以法治推动改革深入发展。

十八大以来，我国改革进入了攻坚克难的阶段，要求我们在经济、政治、文化、社会、生态文明等方面进行全方位的改革创新，因此我们要更加强调法治在改革深入发展进程中的推动作用，稳步推进依法治国，用现代化的法治精神助推改革不断走向深入。一方面，立法机关应立足改革实际及时立法，结合改革要求尽快启动法律支援，以科学立法推动改革的进行；另一方面，我们确保在法治框架内改革的同时，也要使法治努力适应改革的发展要求，使法治和改革与时俱进，适应现代化的发展需要。我们必须稳步推进依法治国，用现代化的法治为全面深化改革保驾护航，用现代化的法治精神助推改革不断走向深入。

二、全面深化改革对推进法治的诉求

（一）全面深化改革的首要前提是维护宪法法律权威、让法治观念深入人心

首先，凡属重大改革都要依法而行、于法有据，这就要求我们要坚决维护宪法法律权威。中华人民共和国宪法总纲中提到：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”而依法治国首先要坚持的是依宪治国，增强以宪治国的自觉性。宪法是我们国家的根本大法，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，任何组织和个人都必须尊重并维护宪法法律的权威，都不得有超越宪法法律的特权。同时，宪法也具有最高的法律效力，宪法是立法的基础，所有法律都是依据宪法的基本精神和基本原则制定的，在所有法律等级中占有最高地位、具有最高效力。其次，要牢固树立和坚持“宪法至上”的原则。宪法的根基在于人民群众的拥护和信仰，在国家宪法日，可以通过多种不同的形式在全社会开展宪法宣传教育活动，以弘扬宪法精神、维护宪法权威，让领导干部和普通大众因此而增强遵守宪法的自觉，让宪法的权威真正深入人心。此外，四中全会还建立了宪法宣誓制度，这不仅有助于树立宪法至上的宪政观念，而且有利于带动其他国家机关和工作人员共同推进宪法的实施，并加强对宪法实施的监督。最后，要恪守以民为本、立法为民的理念，让法治观念深入人心。

（二）全面深化改革的重要环节是坚持依法行政、建设法治政府

依法行政是依法治国的重要组成部分和关键环节，是提高党的执政能力和执政水平的内在要求，同时也是全面深化改革的需要。一方面，行政主体即行政机关及其公务人员必须在法定的权限范围内进行活动，不得超越其权限范围，否则就会视为越权甚至是违法。另一方面，行政行为是依法行政的重点，行政机关必须依据法律法规的规定和要求行事。依法行政、建设法治政府，是法治现代化的一个重要标志，同时也是全面深化改革的重要环节。法国启蒙思想家孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”现实生活中，一些政府官员往往利用自己手中所掌握的特权进行以权谋私、拒绝按制度办事，往往无视法律法规的制约和人民群众的监督，从而逐渐走向腐败。经验告诉我们，不受监督的权力必然导致腐败，因此我们必须更加健全执法监督体系和保障机制，防止行政机关违法行政、滥用特权。

（三）全面深化改革的关键保证是确保公正司法、提高司法公信力

随着全面深化改革的不断推进和法治中国进程的不断深入，人们对司法寄予更多的厚望，司法公正成为老百姓最强烈的正义期盼。确保司法公正、提高司法公信力，是法治现代化的重要内容，同时也是全面深化改革的关键保证，因此首先要进一步完善司法体制改革。此外保证公正司法还需建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。我们必须严格执行这一制度，禁止党政机关和领导干部违法干预司法活动。在全面深化改革的过程中，为保证司法公正、提高司法公信力，推进严格执法是关键。司法是一个冷静、理性的判决过程，法官的言行，直接关系到人们对司法公正的感知，在一个正直的法官身上我们可以感受到法律的尊严与神圣，反之亦然。法官必须坚持严格公正司法，要以事实为根据、法律为准绳，让民众在每一次司法活动和每一个司法案件中感受到公平正义。

三、改革与法治良性互动的主要路径

十八届四中全会《决定》指出：实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。这蕴含着党中央对推进法治与深化改革之间关系的深刻思想，对于协调处理改革与法治的关系具有重大指导意义。据此，建构改革与法治良性互动关系的可从下列方面着手。

（一）实现立法和改革决策相衔接。

把改革决策通过立法程序转化为法律规定、进入国家法治体系，通过法治体现改革思想、落实改革要求、达成改革意图、推动改革发展，实现深化改革与推进法治良性互动，使之相得益彰。改革成果要经过法定程序予以确认，法律修改要紧跟改革的步伐，在推进改革的同时伴随着大量的立法活动，以充分发挥立法对改革的引领和保障作用。在研究制定改革方案时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法建议，把改革主张转换成法治主张，促进立法与改革有效对接。法治建设要妥善处理法律的稳定性和改革的变动性之间的关系，既反映和确认改革的成功经验，又为进一步深化改革、促进发展预留空间。将立法与改革决策有机结合起来，将深化改革与完善立法有机结合起来，这既是深化改革的成功之道，也是推进和完善法治的必由之路。

(二)以法治思维和法治方式规制改革政策的出台

什么是法治方式的规制? 如何运用法治思维和法治方式的规制? 法治思维的本质是要用以往的经验解决当下或未来的问题。法治方式是在制度没有创新的时候，通过解释、论证、推理等使法律更加适应社会现实情况。在运用法治方式改变法律意义的时候，法律权威得到了尊重，而它的弊端则消解在法治所倡导的论辩、论证之中。从逻辑思路上看，解决了法治的严格，使改革在法治范围内有了可能性。从解决疑难案件的角度看，法治方式是一种协调社会发展与法律稳定性之间矛盾的方法。“中国现代政府同时面临国家、市场和社会的建设任务;由于缺乏契约精神与私权意识，中国的制度建设首先选择了国家成长而非市场与社会成长，因此在当代中国的政治叙事中，国家成长是构建的，市场与社会成长则有着明显的自为痕迹。”这种依靠有限理性设计的制度无法一劳永逸地解决现代治理中所有的复杂问题。法治方式对改革的规制是发挥整体性法律的作用，而不是固守所有的法律规定。

(三)运用法治方式解决案件冲突、化解社会矛盾社会

管理与生活方式的创新都与法治思维及行为方式相关。可以分为思维决策的法治方式和行为模式的法治方式。就政治行为领域的法治方式来说，主要包括三个方面:

一是权力获得法治方式——选举制。这是与暴力革命手段或暴力手段获取权力完全不同，利用法律赋予的权利和规定的程序，来获取权力。选举制也不同于伯乐制。伯乐制不仅难以避免权力寻租，而且始终存在着无耻之徒攫取权力的可能性。在选举制民主之下，选举成了攫取权力的合法手段，成了化解人民与政府权力之间矛盾的润滑剂。“两个党或多个党却制造了战争，制造了人间的混战。”选举制确实可能会产生一些乱象，但从这种区别中看到法治方式的重要性。法治方式需要为攫取权力创造合法性途径;法治方式需要为权利救济提供合法方式;法治方式可以避免革命;为制度改革提供立法途径、修改解释的机制。虽然选举制在化解政治冲突方面有很积极的意义，但并不万能。

二是“努力做到善于运用法治思维和法治方式调节经济社会关系、统筹协调各种利益冲突，最大限度激发社会创造活力;善于运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、维护公平正义，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素;善于运用法治思维和法治方式预防惩治犯罪、维护社会秩序，确保社会稳定，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”类似的论述还有很多，法治经济的具体标准和要求主要包括两个方面:一是政府依法管理经济;二是从事经济活动的组织、个人依法进行经济活动。要保障政府依法管理经济，就必须以法律限制政府干预经济、管理经济的权力和手段，以法律规范政府调控经济、规制市场的方式和程序，减少、压缩乃至消除政府违法、恣意干预经济主体经济活动的空间，防止和尽量避免政府侵犯经济主体的合法权益，并在政府违法干预和侵权时，为被干预、被侵权者提供有效的救济途径。法治政治的具体标准和要求主要包括三个方面: 一是执政党依法执政;二是政府依法行政;三是公民依法参与国家管理。法治文化的具体标准和要求主要包括两个方面: 一是在国家意识形态和国民观念中培植法治精神和法治理念;二是在促进国家文化产业建设方面加强相应法律规范。法治社会的具体标准和要求主要包括三个方面: 一是依法推进国家公权力向社会转移;二是依法保护社会组织、团体的权利，规范社会组织、团体的活动;三是依法推进社会管理创新。法治生态文明的具体标准和要求主要包括三个方面: 一是国家建立严格的环境、生态保护法律标准;二是国民形成强烈的环境、生态保护法律意识;三是政府建立严格的环境、生态保护执法制度。然而，不能避开体制的法治而把法治泛化为法治方式，认为在现有制度的基础上只要稍加改良就可达至法治。就我国全面推进法治以后的情况来看，似乎与以往没有太大的区别，甚至还在一些领域出现了打着法治旗帜的权力张扬。

三是提升司法的地位，发挥司法的作用。与法治方式并行、交叉的行为方式还包括政治方式、道德方式、舆论方式等等。法治方式涉及社会生活的各个方面，几乎所有的领域都会涉及行为决策的法治方式。但是，法治方式与合法性关系最为密切，合法性概念上可触及政治决策的上层建筑，下可触及公民生活的细节问题，主要检验标准就是要看是否符合法律规范与程序的规定性，在思维过程还包括是否经过法律论辩、在解释方式上是否具有合法性、言说修辞方式是否与法治的要求相一致。即使是如此宽泛的界定也难以彻底消除法治方式是什么的纷争。正因为如此，才有了法官等职业的必要性。法官在法治社会中主要是充当正确理解法律与法治的角色。由于法官个体也不一定能够准确地理解法律，因而，司法制度设计了程序平等的商谈场所，在审判过程中可以用尽法律方法讲法说理。虽然并不能绝对做到对法律准确的理解，但可以最大限度地实现对法律与法治的正确理解。法官不过是在纠纷难以自我了断的时候，所设置的终局裁定。为了使法官的思维接近法治，有一系列的审级制度予以保证。虽然这也难以做到绝对的正确理解，但是最大限度地保证了理性思考的论辩过程。法治方式不仅反对革命思维的“闹”，而且还与法律的规定以及法治思维规则相连。如果仅仅知道法律规定，而不能准确地理解和运用法律，所谓法治方式也只能是自己所理解的意义。

尽管有了相对完善的司法制度，但对法律不能正确理解的现象时有发生。从政治管理的角度看，吸引人们运用司法手段处理纠纷，这本身就是一种法治思维和法治方式的引导。所有想用打官司来解决问题的行为，我们都可以视为使用法治方式来解决问题。纷争双方或多方，把纠纷交给法官，从某种意义上不仅表达了对法律或法治的信任，而且把各自的要求符合法治都托付给了法官。法官在法治社会中占据绝对的权威。这种信任对法官有高素质的要求。从司法公信力很差的现实来看，法官队伍的业务能力、政治素质还需要提升。现在很多人不愿意运用法治手段解决问题。根源在于整体性文化之中消解法律权威的因素太多，其中包括政治的干预，物质的贿赂、人情影响等等;包括法官缺乏公平正义的价值追求，对法律不能娴熟地掌握，个人性格的缺陷以及解释、推理、修辞能力的欠缺等。再加上，由于受革命思想的影响，权力或者权利的追求者都偏执于自身所认定的法治。法治方式对有些人来说，只是可以运用的工具，实在不行就采取其他的方式。可悲的是，现行制度恰恰给这些人的行为设置了法治外的通道，上访就是典型。这使得法律和法治都没有权威，法治方式不如闹的方式。小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决成了时下一些人的行为方式。这是对法治的极大破坏。

(四)法治方式提供了有效的治官之途，保证改革良性推进

中国历史一再显示，治国的关键环节不是治民，而是治官。国家虽然民多官少，但治官的难度往往比治民大。虽然中国社会历史上的崩溃大多是‘民反’造成的，但导致民反的原因却往往是官僚阶层的腐败或社会治理的错误。官僚阶层的‘内乱’也多次导致了国家动荡甚至‘亡国’。”法治方式可以在治官上发挥重要作用。这种作用不仅是因为，法治国家和法治政府对官员提出了合法性的要求，而且，公民也会运用法治方式来逼迫官员依法行为。当然，不是有了法律制度官员们就会按照法律来行为。就目前来看，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，在干部思想中还是存在不少的问题。由于人治思维根深蒂固，以至于很多人认为法治不符合中国国情;在中国，法律缺乏权力的雷厉风行，没有权威，法治思维呆板滞缓，不如以政策治国效率高;在化解社会矛盾问题上法治方式没有力度，不如土办法管用;同时由于很多法律是舶来品，运用法治方式解决问题民怨难以抚平;甚至认为法治可能会阻碍经济发展。目前的中国社会，官员多因为腐败等问题下课，但是在西方，官员下课更多的是没有把握住法治原则。今后，做好官不仅要有足够的政治智慧，还必须有法治思维以及对法律的理解、解释和运用能力。中国的法制体系建设必经革命法制、管制法制和平衡法制三个阶段。在革命法制阶段，为了维护新生政权，有时不得不采用非常规手段，一般谈不上常态的现代法治问题。随着社会主义改造时代特别是文革的结束，国家和社会进入政府主持和引导、其他相关方按照要求参与的时代，革命法制被带有现代法治色彩的管制法制代替。管制法制模式的一个特点是公权力的管控色彩浓厚，虽然有一定的说理性，但社会主体主动参与和监督的法制建设不足，如缺乏公益诉讼。在管制法制阶段，由以法治国到启动依法治国的进程开始具有可行性。等公民意识发展到一定阶段，社会物质和文化发展到一定水平，管制法治必定遭受公民的批评，实现各方面权力(利)平衡的伙伴式平衡法治已变得不可避免。平衡法治模式的一个特点是既强调国家公权力自上而下的作用，也强调社会主体的知情、主动参与和自下而上的监督，更强调社会共同规则的共同遵守。从目前来看，中国的法治模式，主体仍然属于管制法制模式，但正在向平衡法治整体艰难过渡。”体制改革在一定程度上可以称之为制度的修正、修复、完善。因而应该在全面治理中修复制度。这有很重要的意义，但还需要找出一种具体的可供操作的方法来实现在社会的转型中的制度修复。用法治方式治官就是要用法律规范与程序约束权力的绝对性，反之权力的滥用与腐败必然产生。