高速公路建设四项制度改革实践及新时代的发展趋势

曾明辉，罗利芳，杨文广

（1.江西省高速公路投资集团有限责任公司，江西 九江 330025；2.深圳高速工程顾问有限公司，广东 深圳 518049）

一、高速公路四项制度试点背景

改革开放以来，我国公路交通基础设施建设在国家经济快速发展的大环境下取得了巨大成就。四项制度对实现公路建设跨越式发展发挥了不可替代的作用。随着我国经济社会的快速发展，四项制度赖以存在的法律行为基础和环境也在发生着重大变化。面对变化和突出矛盾，2014年交通运输部结合中央深化改革的战略部署，推进公路建设管理体制改革。2015年，交通运输部印发了《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》（交公路发〔2015〕54号），以部公路局牵头，改革试点工作在江西省、湖南省、陕西省三省展开，以期建立新型公路建设管理模式，完善公路建设管理四项制度。

二、四项制度改革实践与经验

（一）完善项目法人制

完善项目法人制，江西省在改革中进一步明确了项目法人的概念内涵。通过厘清项目法人与项目建设管理机构的责任，完善了项目建设管理机构的机构设置与人员配置标准，建立了项目建设管理机构的激励与责任追究机制，探索了项目建管养一体化模式；通过加强项目建设管理机构管理，强化现场管理机构技术力量，力求落实项目法人责任。

（二）改革工程监理制

江西省坚持目标导向和问题导向，紧盯监理行业存在的主要问题，明确监理定位为业主的受托方，而不是独立的第三方，监理接受项目法人委托，并按照合同约定对项目法人负责；改进监理职责，从合同层面明确了监理与项目法人的工作界面与责任，恢复监理作为工程项目管理的本质属性；优化监理工作内容，突出监理事前方案审查、事中程序控制和事后验收评定的职责，精简工作用表和工作流程，对检测、频率、旁站部位及重点巡视部位做出了具体规定，监理的主要工作方式由旁站改为巡视。通过监理改革，最终引导监理往“高智能技术咨询服务”“全过程咨询”方向发展。

（三）完善招投标制

针对招标投标制存在的主要问题，江西省大力推行电子化招投标系统，保障招标投标廉洁，营造公开、公平、公正的市场环境；通过开展评标专家培训，实行评标专家信用评价，提高专家评标可靠性；通过加强政府监管，严惩招标投标违法违规行为，净化招投标市场；积极运用信用评价结果，探索择优机制，实现真正择优中标。

（四）强化合同管理制

江西省通过转变政府职能，下放管理权限，充分发挥项目法人和项目建设管理机构的主观能动性；健全合同管理制度，规范各方合同行为；从设计、招标、工程变更等方面严格控制造价，工程造价不超概算的控制成效显著；在项目建设管理过程，利用风险金和信用评价等激励制度，增强履约意识，促进合同履约；定期进行合同管理培训，合同管理水平得到了明显提升。

三、公路建设新形势

（一）政府改革措施推动交通建设管理变革

高速公路建设发展面临新挑战。首先是投资增长放缓，根据交通运输部历年统计数据，我国公路建设投资总额开始趋于稳定，增长速度明显放缓，投资增长接近临界点。其次是债务压力逐步显现，随着过去几年公路建设的大规模增长，以及融资贷款量的增长，导致公路建设债务压力成为行业必须重视的问题。最后是公路养护压力巨大，2018年年末，我国已建成公路总里程484.65万公里、高速公路14.6万公里，巨大的公路里程，必然会给公路养护工作带来巨大压力。

新挑战下政企分离再次成为公路建设改革的主流方向。截至目前，已有辽宁、宁夏、湖南、新疆等多省份借助交通建设系统开展行政体制改革，着力推动事业单位企业化改革。

（二）信息化推动项目建设管理变革

随着我国对“互联网+经济”的不断重视，BIM、GIS、物联网等新一代信息技术在工程领域的应用愈加广泛，相关行业主管部门也一直鼓励和倡导工程行业的信息化建设。《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》《交通运输信息化“十三五”发展规划》等政策性文件相继出台，鼓励大力发展工程建设信息化管理。项目管理信息化能实现工作流程标准化、降低信息衰减、提高沟通效率、全过程记录项目信息等功能，极大提高建设单位的决策效率和总体管控能力，提高监理单位对项目的监督能力，提高施工单位与监理、建设单位的沟通效率。

（三）信用体系推动建设管理变革

当前，信息管理在我国经济和社会中发挥的作用愈加重要，工程建设行业信用体系建设发展呈现出新的趋势。一是信用体系建设向个人管理侧重，更加重视个人执业资格管理，以个人信用制度为基础，建立完善的个人信用档案登记制度和规范的个人信用评估机制。二是信用体系建设信息化共享机制加快，信用体系建设工作稳步推进，部级平台不断更新完善，各省级平台相继建立并与其衔接。三是信用评价在建设管理中的作用持续提升，尤其在招投标、人员履约方面已成为应用重点，对促进招标择优、个人履约起到了重要推动作用。

四、四项制度改革未来发展趋势

（一）政企分离趋势下公路建设项目组织方式发生改变

一是项目法人制，从原来的政企并存逐渐转向以企业为主。公路建设项目中，项目法人政企并存的格局一直占据主导地位，改革后，项目法人开始从政企并存转向以企业为主。二是组织方式，从过去分割式单一化管理逐渐向建设管理、监理、咨询一体化及施工总承包转变。

（二）信息化推动项目建设管理变革

信息化在一定程度上解决了当前工程建设存在的管理问题，对公路建设管理模式改革也必将起到一定的推动作用。一是信息化通过工作的标准化、在线办公，弱化了项目法人、项目建设管理机构、监理和施工单位之间的权责界面、工作职能、履约效力等无法清晰界定的问题。二是信息化在一定程度上代替了一些传统的工作任务，减少了人为干扰和过大的人力资源投入，例如自动化的钢筋加工、机器人焊接等。三是信息化能够解决监理存在的诸多问题，例如监理低端工作量大、监理人员素质不高、流动性强等；在信息化的推动下，监理大量的低端工作，例如旁站、巡视将由视频监控、过程电子化记录等代替；信息化实现了施工知识自动推送，以及信息移动端查阅，极大地支持了监理人员的技术工作。

（三）信用管理体系建设推动项目建设管理变革

信用管理体系的完善对公路建设管理的影响深远。一是推动择优机制的建立。信用评价结果与项目招投标挂钩，强化评价结果应用。二是不断净化和透明化公路建设市场。通过建立和完善公路建设市场从业单位与从业人员信用评价体系，整合已有的信息公开系统、信用管理系统和电子招投标监督管理系统，集成统一的公路建设市场信用信息管理系统，并充分利用信息化手段及时公开项目建设信息，实现信息共享，进一步强化社会监督力量，营造良好的守信氛围。三是全面提升行业整体诚信程度。各级平台的互联互通共享，可实现信用评价动态管理，把企业关键从业人员纳入信用评价体系，并进一步探索从业单位专业化的信用评价，引导企业走集团化、专业化发展道路，推动交通运输行业整体诚信程度的全面提升。