新时代地方生态环境法规体系构建研究——兼谈对中央生态文明法律体系建设的启示

苏芸芳

(武汉大学 环境法研究所，湖北 武汉 430072)

一、引言

生态文明法律体系是环境保护法律规范中有关生态文明建设形式规范、逻辑一致、衔接协调的法律规范所组成的系统。习近平总书记指出“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障”,十九大报告明确表示“中国特色社会主义进入了新时代”,要推进生态文明建设,增强法制保障,为健全生态环境法律体系提供时代契机。目前,学者对我国生态文明法律体系的研究多从国家层面和宏观视角展开(1)如王灿发在2014年第3期《中国法学》发表的《论生态文明建设法律保障体系的构建》就是从我国生态文明法律保障体系建设的必要性、现状及问题分析的基础上,提出我国生态文明法律保障体系的框架、原则及相应的法律保障制度。陈向国在2019年第1期《节能与环保》发表的《改革开放四十周年中国环境法治建设之成就》也提到中国环境保护法律、行政法规及参与国际条约等基本覆盖了环境保护的主要领域,门类齐全、功能完备、内部协调统一,基本做到了有法可依、有章可循,我国的环境法律体系框架已经基本形成。,地方生态文明立法研究对象往往局限于特定单项立法(2)如王树义在2010年1月11日的《中国环境报》发表的《地方环境立法的有益探索》就是以《深圳经济特区环境保护条例》为对象分析其立法亮点。,尚未关注体系化问题。新时代背景下,地方生态环境法规体系构建不仅与生态文明建设的时代要求相契合,而且透过新时代地方生态环境法规体系与中央生态文明法律体系之间的关系,能够窥探中央生态文明法律体系建设应强调和关注的问题。

二、新时代地方生态环境法规体系构建的三大背景

构建法律体系涉及的是“怎样建立一个适应客观生活需要而又内在协调统一的法律规范体系的问题”[1]。新时代地方生态环境法规体系的构建,应当与我国新时代生态文明建设历史背景相一致。

(一)“生态文明”入宪

党的十七大报告首次提出生态文明；十八大报告首次将其置于与经济、政治、文化、社会建设同等历史高度,形成“五位一体建设”;十九大报告更是强调建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,须“加快生态文明体制改革”，这些都是政策性宣誓。在党的十五大就明确了生态文明理念需法律化，2018年3月,第十三届全国人大第一次会议通过的宪法修正案将“新发展理念”“生态文明”等正式载入宪法,使生态文明由政治概念跃升为法律概念,成为宪法的基本概念,成为生态观的宪法表达,生态制度的宪法安排和生态权利的宪法保障[2]；补充了宪法体系关于环境保护的纲领性条款的规定,使生态文明呈现出国家根本问题和根本制度上的属性,在确定了生态文明建设的宪法地位、发展方向和建设目标的同时,为我国生态文明法律体系建设提供了直接的宪法依据[3]；也使生态文明建设获得了法治引领、规范和有力保障,推进了生态文明建设措施的法制化、制度化和程序化运行。贯彻生态文明理念,系统、协调、适宜地跟进生态文明法律规范的立、改、废,规范生态文明执法的公正，增强生态文明司法的权威，提高生态文明守法的自觉,实现从中央到地方生态环境立法、执法、司法、守法等全方位的制度化和体系化是生态文明宪法要求的具体化。

(二)《中华人民共和国立法法》使地方立法权限扩容

我国疆域辽阔,不同地域自然环境、历史文化、社会人口等因素的差异性和多样性产生了地方问题和地方治理的特殊性。因而,地方立法为当地自然环境、经济发展和社会文化建设提供了直接的法律支持,《宪法》和《立法法》均规定了地方在“不抵触、有特色、可操作”的原则下可“主动、积极”(3)参见《中华人民共和国立法法》(2015)第73条，“地方性法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。 设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规,限于本法第七十二条第二款规定的事项。制定地方性法规,对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定”。《中华人民共和国宪法》(2018)第3条第4款:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”地针对特定地方性事务进行“内容应当适应地方的实际情况,解决本行政区域的实际问题”(4)参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著的《中华人民共和国立法法释义》。的立法。实践中,我国地方立法权自确立以来在立法的数量、主体范围及立法事项范围等方面呈不断扩张之势。2015年《立法法》修订,将立法主体范围扩张至“设区的市”,我国的立法体制由“国家——省级——较大的市”转变为“国家——省级——设区的市”,地方立法主体急剧扩容致使地方性法规数量短时间内急剧增长(5)笔者在“北大法宝”以“现行有效”“地方性法规”为关键词进行搜索,查得的现行有效的地方性法规数是14 506件,设区的市现行有效的地方性法规数有4 983件,约占地方性法规的34.4%.。然而设区的市的立法条件、人员、技术等相对有限,设区的市地方性法规出现严重的趋同化现象。在此背景下,构建新时代地方生态环境法规体系,从整体上设计地方生态环境立法,保障体系的协调统一,增强地方生态环境立法的实效性,提升地方生态环境立法在地方生态环境保护事务和地方环境治理中的规范作用,为设区的市生态环境立法提供依据和方向,避免趋同化的加剧,利于地方生态环境立法功能和价值的实现。

(三)新一轮生态环境行政主管部门改革与职能调整

据党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》和第十三届全国人大第一次会议批准的《国务院机构改革方案》,新一轮生态环境行政主管部门职能调整明显,组建的自然资源部和生态环境部将原国土资源部、发改委、水利部、农业部、国家海洋局等部门的一些职责进行了科学化的高度整合,实现了对自然资源开发保护和生态环境污染防治的全面统筹、系统集中、统一监管,体现我国对自然资源和生态环境整体保护、系统修复、综合治理的思想,表明国家在优化部门职能、协同部门权责、提高生态环境行政监管效力和效率,以及为未来环境法协调发展所做的努力。此外,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》,旨在有效整合生态环境保护领域执法职责和队伍,建立职责明确、边界清晰、行为规范、保障有力、运转高效的生态环境保护综合行政执法体制,强化生态环境保护综合执法体系。可见,我国新一轮生态环境行政主管部门职能改革和生态环境行政管理体制的改进,宏观上体现了新时代生态文明整体性理念;中观上透视了我国综合立法与执法、央地和部门之间的协同;微观上合理配置了行政主管部门对生态环境资源监管和治理的权限,给新时代地方生态环境法规体系构建提供了全方位的指导思想及层级化的具体方向。

三、新时代地方生态环境法规体系构建实证分析:以G省为例

考察新时代地方生态环境法规体系构建的范例,G省在地方生态环境立法、执法、司法等方面均走在全国前列,在仅有的三个国家生态文明示范区中,G省的生态环境立法法规实践最为丰富和及时。以G省为样本研究新时代地方生态环境法规体系建设具有典型性。

(一)必要性与可行性分析

1.必要性

首先,规范和保障生态文明建设。G省在2016年通过了《关于推动绿色发展建设生态文明的意见》,提出要与时俱进完善地方绿色发展制度,健全与生态文明建设相适应的新时代地方生态环境法规体系,构筑G省生态文明“法治之墙”,使G省生态文明建设进入法治化,及时稳定地方生态文明建设成果获得法治保障,有序、有效地推进生态文明建设。

其次,保障解决突出生态环境问题。G省自然资源丰富,是两江上游重要的生态安全屏障;喀斯特地形地貌分布广泛,是我国石漠化较为严重的省份之一，既面临全国普遍存在的结构性生态环境问题,兼具水土流失突出、生态基础脆弱、受损难以修复等特殊问题，又面临加快发展、决战脱贫攻坚任务；同时还面临资源约束趋紧、城镇发展和农业生态空间布局亟待优化的严峻挑战。国家生态文明制度体系和生态环境法律规范已不能适应G省转方式、调结构、优供给的制度需要,亟需创新和补充地方生态环境立法,健全和完善地方生态环境法规体系,为提升生态环境治理能力提供无缝实效的法律支持。国家环境保护法律体系已成规模,基本类型齐全,然而体系内部衔接与协调不畅问题尚不能解决当前突出的环境污染治理任务,亟需依照生态文明建设的要求实现生态文明法律体系的无缝保障。

再次,便于梳理生态环境法规。尽管G省在全国的生态环境地方立法走在前列,但客观上仍存在一些与地方社会经济文化发展不相适应,规范之间相互冲突,阻碍地方生态文明实现的内容。构建G省生态环境法规体系,全面科学系统地梳理相关规范,有的放矢地清理、调整、废止和修订不符合生态文明建设和绿色发展的规范,促进规范之间的衔接和协调,既能融入新时代生态文明建设的理念,又能在尊重生态系统整体性与区域性自然规律和社会市场规律的指导下实现地方生态环境立法的科学化和体系化,并为国家生态文明法律体系架构提供参考。

复次,确立下位生态环境立法依据和方向。2015年《立法法》修订后,G省设区的市(州)立法实践主要集中在生态环境保护和城乡建设两个方面,构建G省生态环境法规体系对指导设区的市(州)的地方生态环境立法具有直接的指导和助推意义。

最后,奠定国家生态文明试验区法制基础。根据《国家生态文明试验区实施方案》,G省要全面建立系统完整的生态文明制度体系,并在生态文明法治建设等领域形成一批可在全国复制推广的重大制度成果,为全国生态文明建设提供有效制度供给。因此,以G省生态环境法制创新为样本,探索新时代地方环境法规体系之建构,为其他地方生态环境法规体系构建提供范本,以保障国家生态文明试验区的建成,推动国家生态文明法律体系建设的推进。

2.可行性

第一,G省生态文明建设制度体系为构建生态环境法规体系提供了直接的政策依据和支持。习近平总书记强调,G省要守住发展和生态两条底线,正确处理发展和生态环境保护的关系,在生态文明建设体制机制改革方面先行先试,实现发展和生态环境保护的协同推进。G省为落实新发展理念,通过了《关于推动绿色发展建设生态文明的意见》,在《国家生态文明试验区实施方案》的指引下,以促进大生态与大扶贫、大数据、大旅游、大开放融合发展为支撑,大力构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完善的生态文明制度体系,制定和实施了《生态环境损害赔偿磋商办法》《生态扶贫实施方案》《生态文明先行示范区建设实施方案》等规范。自十八大以来,中央相继出台了一系列生态文明顶层设计和制度体系,对国家生态文明法律体系的建设发挥积极的支持作用,应重视相关政策的法律化,以发挥法律的强制力效力。

第二,G省生态环境立法起步较早、规范内容较全、立法经验丰富，为构建生态环境法规体系提供了充沛的法制红利。20世纪80年代,我国尚处于改革开放初期,G省就制定实施了涉及“三废”综合利用、城镇环卫、森林资源培育保护、土地和水资源保护、渔业发展、农作物种子管理等法规。随着生态文明建设的推进,G省又出台了《环境保护目标责任制实施办法》《环境保护条例》《生态文明建设促进条例》《环境污染物排放标准》《生态保护红线管理暂行办法》等涵盖了生态环境法律规范的基础类型,且数量在该省省级地方性法规占比超过五分之一的生态环境立法。可见,G省生态环境立法在地方生态文明法律体系中的地位。

第三,G省构建生态环境法规体系的法治环境良好。G省在流域区域生态安全立法方面,尊重生态整体性与区域性原理,确立了流域与行政区域相结合的管理体制,建立行政区域服从流域管理(6)参见《赤水河流域保护条例》第五条规定,“赤水河流域保护实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,行政区域管理应当服从流域管理”。的协调机制和风景名胜区统一行政管理的制度(7)G省《风景名胜区条例》在总结实践问题及管理经验的基础上,根据《行政处罚法》和国家《风景名胜区条例》的规定,授予风景名胜区管理机构行政管理主体资格和统一负责风景名胜区管理工作的行政管理职能,赋予实际的管理机构行政主体资格,破解了管理机构不具备行政主体资格、无权行使管理职能之难题。,改变了流域和风景名胜区等领域管理主体不明、职责不清、无序乏力之乱象。同时,最早建立环境司法专门机构,明确环境行政执法与司法协调联动机制。这些地方生态环境管理体制机制、司法机构改革和联动机制的实施为地方生态环境法规体系和中央生态文明法律体系规范衔接与体系运行提供了便利,亦为中央生态文明法律体系中对地方立法权的保有提供了借鉴。

(二)成就展示、经验与存在问题

G省生态环境法规体系与当地经济、社会、文化环境及立法机关、立法者的思想、能力、素质等因素密切相关,既有彰显地方生态环境立法特色的成就,也存在不合时代发展和法治进步的局限与问题。

1.G省构建新时代地方生态环境法规体系成就与经验

首先,出台根基性规范指导地方生态文明建设。G省制定了《生态文明建设促进条例》,将“促进生态文明建设,推进经济社会绿色发展、循环发展、低碳发展,保障人与自然和谐共存,维护生态安全”作为立法目的,首次在地方立法层面明确了生态文明理念,强调人与自然和谐和生态安全,并规定“在本省行政区域内进行经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等活动,应当与生态文明建设相协调,不得与生态文明建设的要求相抵触”,明晰了生态文明建设与当地经济社会发展的协调关系。卡纳利斯曾言，“各种体系共同之处在于:其均具有统一(具有单一或多数的中心基准点)及秩序(指所有的陈述均有一贯的关联及逻辑上的一致性)的思想”[4]。 G省《生态文明建设促进条例》的实施明确了G省新时代生态环境法规体系“统一及秩序的思想”,为G省生态文明建设、生态环境法规体系及其各类型法规的制定确立了基本原则,开启了我国生态文明专门立法的实践之门,为其他地方生态文明专项立法提供了样本,亦为国家生态文明法律体系的根基性规范——《生态文明促进法》的制定及立法理念和基本原则的确立积累了地方经验与智慧。

其次,生成意义的结构完善为中央生态文明法律体系建设提供参考。一方面,G省及时修正了地方生态环境法规,保障了规范的时效性、适应性,促进了地方生态环境立法与上位法之间的协调性。据统计(8)截至笔者2019年3月1日访问“北大法宝”地方法规规章的数据统计,以贵州省为关键词,查询获得贵州省地方法规规章,以生态环境保护为主题的立法项目为统计对象进行统计。,G省2015年以来制定或修正了《河道条例》《国有林场条例》《土地管理条例》《森林防火条例》《水土保持条例》等50余项生态环境地方性法规,仅2017年和2018年修正的数量均高达20余项(9)2019年制定了贵州省《河道条例》,2018年修正的地方性生态环境保护法规有20项:《生态文明建设促进条例》《夜郎湖水资源保护条例》《土地管理条例》《森林防火条例》《水土保持条例》《赤水河流域保护条例》《红枫湖百花湖水资源保护条例》《气象灾害防御条例》《风景名胜区条例》《森林条例》《绿化条例》《大气污染防治条例》《渔业条例》《地质环境管理条例》《林地管理条例》《新型墙体材料促进条例》《民用建筑节能条例》《牲畜屠宰条例》《水污染防治条例》《水资源保护条例》。《国有林场条例》是2018年颁布,2019年1月1日实施。2018年还颁布实施了《林木种苗条例》。2017年修正了《文物保护为例》《土地整治条例》《防洪条例》《节约能源条例》《防震减灾条例》《城乡规划条例》《气候资源开发利用和保护条例》《农产品质量安全条例》《森林公园管理条例》《动物防疫条例》《水污染防治条例》《环境噪声污染防治条例》等20项。2016年制定或修正了《大气污染防治条例》《水资源保护条例》《湿地保护条例》等14项生态环境保护相关地方法规规章。2015年制定、实施的生态环境地方法规规章有13项。2014年制定了《义务植树条例》4项有关生态环境保护法地方法规规章。。另一方面,与时俱进吸收新的发展理念,贯彻和衔接上位法的同时,在地方生态文明建设进路中及时调整、适应和推进地方生态文明建设,为国家生态文明示范区建设提供针对性强的规范指导与保障。中央生态文明法律体系建设,亦需在体系构成要素及规范的健全方面努力,与时俱进地跟进和服务于生态文明建设。

此外,先行先试立法填补和修正上位法之不足。G省针对特定湖泊、流域制定了专项保护条例(10)如《夜郎湖水资源环境保护条例》《红枫湖百花湖水资源环境保护条例》的制定是为了特定区域或城市饮用水源安全，《赤水河流域保护条例》是为保护以国酒茅台为代表的中国优质白酒生产环境的安全等。,尊重河湖生态系统的自然规律,将特定水域整体作为立法保护对象(11)《夜郎湖水资源环境保护条例》第四条规定:“夜郎湖水资源的保护和开发利用,应当遵循统一规划、加强保护、综合利用、科学开发的原则,首先满足城乡居民生活用水,并兼顾农业、工业、生态用水和开展旅游等的需要。夜郎湖的水污染防治工作,应当全面规划,分段管理,预防为主,防治结合,综合整治。”,实现了对水资源安全和水环境质量的共同保护;结合生态系统的区域性特点,坚持“一水一法”,实现了地方立法细化国家法律、补充上位法功能,打破了上位法“一水二分”(12)我国的法律将水作为自然资源进行保护的是《中华人民共和国水法》,主要保护的是“水量”;还有将水作为环境要素进行调整和保护的法律,即是《中华人民共和国水污染防治法》,该法主要保护水体的“水质”不受污染。的立法模式,体现了在尊重自然“行为模式”基础上规范人的行为的思想,为中央生态文明立法指导思想的转变提供了样式经验。G省河湖流域专项立法超出了其任一单独上位法所调整的对象和范围,实现了地方生态环境立法的因地制宜,为确保创制性立法的实效,明确规定流域保护实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,建立“行政区域管理应当服从流域管理”(13)参见《赤水河流域保护条例》第五条规定。的协调机制,为相关水域保护立法的实施提供了行政管理体制机制的便利,对完善国家相关立法提供了地方范例,并有效地降低中央立法制度试验的风险和成本。

2.G省构建新时代地方环境法规体系存在的问题

首先,纵向分析,地方生态环境立法需要中央健全依法授权。据《立法法》第72、73条规定,地方立法主要分先行立法、执行性立法和地方性事务立法,其与上位法的关系差别很大,直接影响整个法律体系的正常运行。地方先行立法和地方性事务立法中的纯粹地方性事务具有特殊性,不存在上位法;地方执行性立法“为执行法律、行政法规的规定”,必有上位法;地方的非纯粹地方事务与中央既有共性又有差异,中央一般会制定一些原则性规范和基本制度,地方可对此补充,倘若补充的是中央立法中的内容,属执行性立法;如若补充基本制度以外的立法,则属创制性立法。在国家生态文明示范区建设背景下,G省先行立法大量增加,基于生态环境区域性特点,纯粹地方性事务立法亦比较普遍;《立法法》修改后,市级地方立法明显增多。为科学立法,尊重生态系统的整体性和生态环境管理机关管理职权,时常需要联合立法。然《立法法》并未在扩张地方立法主体的同时,充分考虑地方立法主体的复杂性及彼此之间的关联性,立法权限制衡的主体仍只有“中央—地方”两级结构,尚未关注市级地方立法权对上位法的制衡;亦未有明确地方联合立法,即地方生态环境联合立法实践无法律明确依据[5],是G省构建生态环境法规体系面对的重要障碍。生态文明法律体系的建立健全应当注意国家立法与地方立法权限的统一,注重法律规范之间的协调,适时对法律保留进行明确,地方先行立法依法完整授权。

其次,横向观察,G省生态环境法规体系内规范分类致歧,透视我国生态环境法律体系内部规范类型划分标准不一。G省结合地方特色在构建生态环境法规体系时对内部规范进行了类型化,除将自然资源保护、环境污染防治、生态系统维护等环境法律部门基本类型法律规范纳入体系,还将环境保护公众参与、生态补偿、排污许可证管理等法律制度类规范专门作为一类型。考察我国环境法律体系的构成,既包含综合性、原则性的环境法,也包含具体性、针对性的环境法;按立法目的和调整对象可分为环境保护基本法,污染防治、自然保护等为主的环境保护单行法和环境损害救济法等。对环境法律体系组成中的多元环境立法,学者有不同的观点(14)如韩德培认为,环境保护法调整环境保护关系,可以把资源方面的保护纳入环境保护法,但不包括自然资源所有权、经营权等法律规范。参见：韩德培.环境保护法教程[M].北京：法律出版社,1998：26-27.金瑞林认为环境与自然资源是两个相互独立和相互联系、交叉的领域,应组建宪法、环境基本法、单行法组成的法律体系。参见：金瑞林.环境资源法学[M].北京：北京大学出版社,2002:3-7.,尤其是环境单行法的分类,可谓众说纷纭[6],亦揭示出环境法律体系的内在结构性问题:自然资源产权与生态功能保护完全分开尚且不易;生态建设维护法成为与环境污染防治、自然资源保护法并列的环境保护单行法类别,是环境法律体系的重要组成;过分细化生态环境保护单行法会出现分类标准不统一,导致类别法名称与内容不对应(15)如王灿发讲的“专项环境管理制度法”虽能将环境信息公开、排污许可证、环境损害救济等制度涵盖,具有一定的合理性,但与“专项”表述正好相反,此类法律规范从内容上确具有一定的综合性特质。。G省生态环境制度保障类规范能否与自然保护、污染防治和生态建设并列为单行生态环境地方法规的类型成为体系建设中的争议与难题,中央生态文明法律体系的建设协调生态文明法律体系与环境法律体系的关系,并对环境法律体系内部类型化进行整理尤为重要。

此外,从体系健全视角看,G省为统筹生态文明,将《民族乡保护和发展条例》等生态文化遗产相关规范纳入生态环境法规体系范围,为中央生态文明法律体系是否包含生态环境文化遗产内容提供了研讨空间。G省是一个多民族聚居省份,少数民族人口占全省人口三分之一以上(16)G省有18个少数民族,据全国第五次人口普查,全省人口中,汉族2 191.17万,占62.2%;苗族429.99万,占12.2%；布依族279.82万,占7.9%；侗族、土家族、彝族、仡佬族、水族、白族和回族人口均超过15万。，省下属的9个地级行政区划单位中,有3个自治州。尽管少数民族地区存在大量以生态环境保护为目的的对神山、神湖、土地、鸟类、家禽等的禁忌规则[6],客观地在特定地域、特定人群实际地发挥法律所不能替代的作用。但G省现有各自治州立法,至多有一两部生态环境立法,内容集中在地方环境保护目标责任考核方面。少数民族地区长期形成的生态环境保护习惯，以及具有良好运行机制的习惯法未被重视,在地方生态环境法规体系中的作用不明显(17)如我国的三江源地区,既有地方政府(历史上青藏高原政教合一的地方政府)制定的环境保护法规,又有各部落制定的环境保护法规,还有藏区寺院为维护其所属林木草地制定的保护措施。参见：张立.三江源自然保护区生态保护立法问题研究[M].北京：中国政法大学出版社,2014:139-140.,中央生态文明立法建立相关机制授权地方立法合理吸收或适当转化地方习惯法具有现实的必要性。

四、中央生态文明法律体系构建的启示

新时代地方生态环境法规体系是国家生态文明法律体系的重要组成部分,地方立法的灵活与先行先试的经验推广,给了地方生态环境治理及时回应,为健全地方生态环境法规体系总结了经验,亦为中央生态文明法律体系发展贡献了智慧。

(一)生态环境法律体系化与环境法典的编纂

我国环境法律体系初步形成[7],环境法典化备受关注[8]，而环境法典化需健全、整序的生态环境法律体系和理性的实践导向作先决条件。有学者认为，我国环境问题未有根本性好转的原因与我国分散式立法模式导致环境法律法规之间存在重复、矛盾等现象密切相关,消除该弊端的有效路径即推进环境规范法典化[9]。学者对环境法典化在预设前提、法典化条件、功能及模式等方面进行了研究,认识尚存分歧[10],客观取得进展。学者们设想了诸多法典化模式,无论是沿袭单行法模式,还是采用基本法发展模式,抑或编纂法律发展的高级阶段和形式专门的环境法典,甚至选择渐进式阶段性适度法典化,坚持一定时期内法典法与单行法共存互补模式[11],都不可避免地需面对一个现实,即法典化需要充分的时间和条件准备,需以法律体系、结构、内容相对成熟稳定为前提条件[12]。法律体系是法的诸多构成因素之间彼此联系而形成的完整的结构体[13],标识对于调整社会关系的法律形式在理论上所做的结构规整[14]。我国生态环境法律体系是我国多元、多层次、多位阶法律体系的组成部分,应当是系统完整、协调统一、秩序实效、动态适应的法律体系，现有生态环境立法实现体系化相对可行。

环境法法典则应是一个结构宏大、内容广泛、逻辑严密、体系协调的分法律帝国，在功能预设上应以实现对整个环境法律部门的全面统一为目标，是集环境立法之大成者，内容涵盖自然资源、污染防治、生态保护等方面单行法和生态环境基本立法理念、基本原则、基本制度和配套措施等所有生态环境法律规范。故，编纂环境法典在中国现有的生态环境立法条件和技术背景下尚不成熟。生态环境法律体系化则需根据生态系统的完整性、不可分性、整体性[7],以及将被肢解在行政法部门、经济法部门中的环境资源保护规范进行梳理,检视现有生态环境立法的时效性、实效性及彼此之间的协调性、均衡性和适应性,清理、废止或修改重复、滞后、不适时宜的规范,实现体系化整合,积极创新特色生态环境保护机制和规范,使现行生态环境立法健全整序、内外协调、上下统一、核心一致、讲究秩序、动态适应,从这个意义上，其与环境法典基础性要求并无二质。生态环境法律体系化应是环境法典化进路中的必经阶段,是实现环境法典化的必经环节,对环境法的法典化发挥积极助推作用,是环境法典化实现的现实之策。

因此,生态环境法律体系化与环境法法典化都是我国生态文明法律体系构建的一部分,生态文明法律体系构建需要实现生态环境法律的体系化,生态环境法律的体系化是环境法法典化的精髓和基本途径,环境法法典化能够充实生态文明法律体系内容。

(二)从G省相关法制实践看《生态文明建设促进法》的存废

我国生态环境法律体系是一个统一的多元、多层级、多位阶法律体系。Cardpzo说：“法律学正像其他任何知识领域一样,自归纳所获得之真理倾向于构成新的演绎之前提”,没有一个体系能够演绎地解决所有问题,所以,体系必须保持开放性[15]。我国生态文明法律体系建设应结合新时代社会经济文化发展的需求,对生态环境法治取得的明显进步[16]予以科学吸纳,提升时代适应性。

一方面,按照我国社会主义法律体系的要求,“生态文明入宪”是对生态文明进行思想阐述和原则性规定,国家的法律、行政法规、规章、地方性法规、自治条例和单行条例等还需承继和发展该思想,并将其一以贯之地落实和细化规范。另一方面,梳理我国已出台的一系列生态文明建设的顶层制度和具体措施,发现其分散在宪法、民法、刑法、行政法、经济法、环境法等不同的法律中。一些学者认为,这种碎片式规定,不利于生态文明建设的统一规划和整体运行,亟需制定一部专门的《生态文明建设促进法》引领生态文明建设方向,规范相关制度,保障生态文明建设成果(18)国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文在回答《节能与环保》刊物记者提出的“实现高质量发展与加强生态文明建设、推动绿色发展存在怎样的内涵关系”的问题时说：“在生态文明进宪法的背景下, 在中国经济进入中高速、高质量发展的新时代, 加强生态文明建设、推动我国经济绿色高质量发展，渴求《生态文明促进法》早日诞生。” 首都经贸大学教授、北京市法学会环境资源法学研究会会长高桂林在《中国环境报》中发表“我国急需出台《生态文明建设促进法》”。参见：高桂林. 我国急需出台《生态文明建设促进法》[N]. 中国环境报,2018-11-19(8).中国生态文明研究与促进会王春益认为“大力推进生态文明建设需要一部专门法”。参见：王春益.大力推进生态文明建设需要一部专门法[J].中国生态文明,2018(2):16-21.全国人大代表党永富呼吁尽快将生态文明建设促进法纳入立法规划，确立其为生态文明建设领域的基本法律。参见：通过制定生态文明建设促进法使“绿水青山”转变成“金山银山”[EB/OL].[2019-03-06].http://newpaper.dahe.cn/jrab/html/2019-03/06/content_322994.htm.全国人大代表张天任对《中国联合商报》表示,“两会的议案就是重点围绕生态文明建设领域的立法”。参见:制订《生态文明建设促进法》护航绿水青山[EB/OL].[2018-03-16].http://www.sohu.com/a/225709624_423435.。客观上,制定《生态文明建设促进法》符合我国新时代生态文明建设的新要求,顺应我国生态文明法治理念,能将分散于不同法律部门中有关生态文明建设的规范集中于一部法律之中,从立意和具体规定上统一生态文明制度设计,弥补生态文明建设基本法律之缺憾,为地方生态文明下位立法提供合法性依据,健全我国生态文明法律体系内容的完整及规范协调,促进生态文明建设法制化、制度化和程序化。实践中,贵州省、青海省，以及东莞市、杭州市、厦门市、珠海经济特区等制定并实施了地方《生态文明建设促进条例》,为国家制定《生态文明建设促进法》提供了地方实践经验。

综上,制定《生态文明建设促进法》能够通过法治确立生态文明建设基本原则，规范生态文明建设程序，固化生态文明建设成果，保障社会经济文化和生态文明可持续发展。制定《生态文明建设促进法》应置于我国生态文明建设的总体设计下,结合十九大对生态文明建设的总体部署,通过设置总则、若干章节、法律责任、附则等法律条文[17],在总结地方生态文明立法体例和主要内容的基础上,对我国生态文明建设的基本理念、基本原则、规范程序、制度保障进行规定。“框架与场合相互依赖,而指向对于场合及其规则具有基础性。”(19)关于框架、场合和指向的关系,俞江在其著作中指出:“场合的存在依赖于对某一或某些指向的固定回答,当取消这一指向时,场合随之瓦解;修改这一指向上的意向时,场合也被替代”。参见：俞江.规则的一般原理[M].北京：商务印书馆,2017：156-157.生态文明建设除包含环境法主要规制的领域,还包括国家社会、经济、文化等建设,生态文明的内涵和外延皆比环境保护的概念更丰富、更广泛。生态文明法律体系包括环境法律体系,也包括经济、社会、文化中可持续发展的法律规范;生态文明法律体系是生态环境法律体系的上位概念。构建《生态文明建设促进法》对生态环境法律体系的健全与完善具有指导作用，同时生态环境法律体系的建设、健全与完善是生态文明法律体系发展的重要助力因素。

(三)中央生态文明法律体系的纵向互动与制衡

新时代背景下,构建中央生态文明法律体系,从法律理念到法律技术进行统合,既坚持中央生态环境立法的统一指导,又兼顾对地方生态环境立法灵活和现实环境问题的及时回应,界分央地生态环境立法权限,考虑地方生态环境立法主体层级性和同级立法主体之间权限的协调性,有效发挥央地生态环境立法优势,保障我国生态文明法律体系从中央到地方宏观统一与微观差异及地方复杂性并存不悖意义重大。

实行生态文明“法律保留”,即对特定事项应中央立法,地方不得立法。由于生态系统的整体性与区域性是相对的,对国家生态文明建设和生态环境保护具有普遍适用意义的原则性规范、基本制度实行“法律保留”,由中央立法,既能明确国家生态文明及生态环境保护的目标和方向,又对地方生态文明和环境保护的立法提供指引和上位法依据,确保我国生态文明法律体系的基础和内核协调统一,避免各地方生态环境立法的重复和空泛。因此,适用生态系统整体性与区域性原理的原则宜作法律保留事项,利于其作为地方生态环境立法基本原则,并赋予地方生态环境整体性与特殊性保护立法的权限,有效避免实践中地方生态环境立法没有方向,确保地方先行立法有法可依,并为地方生态环境特色立法和体制机制改革提供依据。需注意的是,中央立法对相关原则和基本制度的规定应当具体,对地方立法的授权及授权的法律效力应当明确。

对于地方生态环境联合立法,应在落实法律保留原则中,注意完整地方生态环境创制性立法权限,同时应赋予地方立法较大的自主权限和空间。通过立法法或环境保护基本法对地方生态环境联合立法予以明确,尊重生态系统整体性与区域性,结合地方环境主管部门职责,确保地方生态环境联合立法的合法性,推进地方生态环境联合立法实践法制化。对先行先试地方生态环境立法和纯粹作地方性生态环境事务的创制性立法,中央立法应探索赋予地方生态环境完整的立法权限。执行性地方生态环境立法因与中央立法“共享事权”,应视情况实现央地立法权平衡的同时,最大限度地赋予地方立法空间:在能实现上位法规制目的的前提下,尊重生态整体性和区域性特点,允许地方生态环境立法，依“正当程序”设置符合地方特点的规范,如“一水一法”立法模式、“流域区域协调统一”的管理体制、严于国家的地方《生态红线管理办法》等;为实施法律规范,允许地方生态环境立法设置行之有效的执法手段,如增设生态环境许可、调整行政处罚幅度等;地方生态环境立法可根据“比例原则”合理补充规定上位法有禁止性规定或相关法律制度规范,但缺失法律责任或违法行为及处理除外;对生态环境补偿等授益性法律规定,地方生态环境立法可有更大自主决定权[18]。

实行地方特色生态环境立法和习惯法的地方保有。尊重生态环境整体性与区域性原则,尊重地方生态环境特殊性,针对特定的环境要素或者生态环境问题进行因地制宜、因要素制宜立法。在具体操作过程中,贯彻生态系统整体性,注意生态环境要素彼此的联系和相互影响,尊重地方生态环境要素保护的特殊性与差异性。我国是一个多民族聚居、各民族和谐共生的国家,中央生态文明法律体系建设对属于地方特色和地方生态环境习惯法规则的立法权应坚持“地方保有”,尊重地方生态环境、社会文化、民族风情的区域性规律。鉴于地方生态环境习惯法规范兼具法律内容的稳定性与司法审判的灵活性,诸法合体的混合性与宗教伦理浸润法律的多元性交融,植根于地方生态系统区域性特点和社会民情,客观存在于当地人们的潜意识,符合当地社会民众的意愿和习惯,容易得到人们的认同、遵守和实施。地方生态环境立法可以合理吸收当地少数民族生态环境习惯法中具有正面意义、符合现代法治理念的一些规范和运行机制,作为地方环境法规体系的组成部分和当地生态环境纠纷多元解决方式的制度基础[19],提升地方生态环境立法实施效果。

(四)中央生态文明法律体系的规范类型

法律体系的理性要求其构成应当整体完整、均衡兼顾。我国生态文明法律体系的构成含涉与生态文明建设有关的所有法律规范,要认识整个生态文明法律体系的规范特点,需从微观视角对每一规范逐一观察和分析,并对特定规范与规范之间的关系做类型化处理。王灿发教授论述“生态文明建设法律保障体系框架的构成”,认为“至少应当包括生态文明建设基本法、污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、能源法、气候变化法、专项环境管理制度法等七大部分”[6]。结合前文环境法律体系内部规范的类型化问题,生态文明建设基本法当是生态文明法律体系的根基性规范,其内容具有综合性,可归结为“综合法”。李艳芳教授认为我国环境法律“初步形成由《环境保护法》为基础,综合性法律、污染防治法、资源保护法、生态保护法、应对不确定环境风险的法律等为主体的相对完整的体系”[7],而“污染防治法、自然资源保护法、生态环境法、能源法、气候变化法”与“专项环境管理制度法、应对不确定环境风险的法律”分类标准不一致,按立法调整对象划分,难以归至相应类别。如专项环境管理制度法主要是规制环境信息公开、排污许可制度等方面规范,内容存在与污染防治法、自然资源保护法、生态环境法等交融,将其与自然资源保护、污染防治、生态保护等针对生态环境要素为调整对象的类型法并列,致使体系内规范类型划分标准不统一。

建议生态文明法律体系的规范类型运用“综合法—单行法”模式划分,以解决体系内规范横向内容交融不可分割的问题。其中,综合法普遍适用于生态文明建设的各个领域,指引生态文明建设的方方面面,并对自然资源保护、环境污染防治及生态系统维持等各类生态环境法起基础性、原则性地指导作用;单行法相对综合法而言,具有规范灵活性、内容可行性、对象单项性、适用针对性,根据内容可分为事务法和手段法两种类别[20]。事务法可称为“要素单行法”,包括以特定的生态环境资源要素为对象进行规范的自然资源保护法、环境污染防治法、生态系统维持保护法,只能适用于某一特定生态环境要素的开发、利用、保护、污染防治或生态系统的平衡;手段法亦可称为“方式单行法”,主要针对某一类生态环境保护行为、管理方式、程序、方法予以规范的制度保障,在特定行为适用上规制完整,亦有一定综合性。此外,生态文明法律体系建设应正视我国环境法发展史上重视环境污染防治和自然资源保护单行立法,针对庞大且复杂的生态系统保护立法严重不足的现实,加大生态系统保护立法,补充保护生态系统、维护生态安全的法律法规;鉴于生态文明功在千秋,生态文明法律体系应囊括民族文化遗产保护立法,明确保护生态系统、保护生物多样性、维护生态安全的方针、政策、原则、制度和措施等。当然,各类生态环境法在生态文明建设和生态环境保护中有各自的定位与目标,同时能补充其他类别法的功能与价值,共同维护生态文明法律体系的协调统一。

五、结语

习近平总书记强调“人与自然和谐共生”“山水林田湖草是生命共同体”,以生态文明整体性理念的思想作为生态文明法律体系的构建的起点和归宿,“用最严格制度、最严密法治保护生态环境”,不仅靠中央立法,还应重视地方生态环境法规体系的发展。国家适时出台生态文明建设促进法,研究央地生态环境立法权限的界分与制衡措施,确保生态文明从中央到地方稳步推进具有现实意义。习近平总书记指出:“立法质量是做好立法工作的生命线。”中央生态文明法律体系的构建尚需坚持立法高效、运行顺畅、实施效果稳定,注重规范的清理评估,确保规范时效性、科学性、协调性、适应性，以及执法和司法的规范实效性。