科学划分自然资源类型推进统一管理系统治理

付倩倩 张立克 李燕

（青岛市即墨区自然资源局，山东 青岛 266200）

引言

指标体系指由若干个相互联系的统计指标所组成的有机体，构建指标体系是对总体抽象目标的量化分解，便于事物发展全过程的监控、评价、调整和完善。作为规划的一个重要组成部分，指标体系一方面是落实目标、战略和任务，指导规划实施的重要抓手，另一方面又是规划评估、实施监督及动态维护的重要工具。根据不同的规划对象和作用，国家层面主要的空间性规划，包括《全国主体功能区规划》《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》《全国国土规划纲要（2016～2030年）》《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》《全国林地保护利用规划纲要（2010～2020年）》等分别构建了不同的规划指标体系。

一、自然资源管理职能改革调整的新特点

（一）实现自然资源的相对集中到资源资产的统一管理

按照健全国家自然资源资产管理体制的要求和“所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责”的原则，此次新组建的自然资源部，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，作为对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，与1998年国务院机构改革中组建国土资源部相比，其管理对象和范围由土地、矿产、海洋扩展到水、草原、森林等自然资源，由此实现了由地下到地上、从陆地到海洋的自然资源管理全覆盖。也就是说，从国土资源部对自然资源的相对集中到自然资源部的资源性资产的全面统一管理，在经历了20年的探索与实践后，实现了从量变性的管理规模到质变性的管理形式大跨越。

（二）提出了全面实施资源资产化管理、处理好所有权与使用权之间关系的新要求

传统的以“发证、收费、监督”为主要内容的实物型管理属于一种微观性的管理方式，资产化管理方式则要求进一步适应市场经济发展的要求，在实物资源管理的基础上，更多地从产权或者物权的角度着眼，更加重视资源使用权的权利化以及市场配置和物权界定与保护，以资产化管理方式处理好所有权与使用权之间的关系，有效解决资源所有者不到位等问题，而这两种管理方式之间存在着明显的差异。

（三）行使所有权与监督管理适度分开的原则

在计划经济时期所形成的实物型资源管理模式下，行使资源所有权与资源开发利用监督管理权往往是同一主体且惯用较为单一的行政管控手段，在产权形态上，通常体现为投资者（权利人）、开发利用行为资质或者准入特许权并存的权利构成，其结果往往是不合理地抬高了资源开发准入门槛，限制了权利人对产权的处分和融资自由，也加大了政府部门的监管责任。按照“所有者和监管者分开”的原则，作为依法以自然资源全民所有者的身份代行自然资源所有权的政府部门，行使所有权并实施资产化管理，与对自然资源开发利用活动实施监督管理的职能区别开来，其根源在于前者源于资源所有权的公权利，后者源于政治权力范畴的公权力。这两种职能由同一部门中的两个不同机构分别行使、并行不悖，有利于提高管理效能，二者之间实为一种协同配合、不可分割的关系。

二、新时代自然资源统一管理的内涵要求

（一）总体要求是落实生态文明

自然资源在生态保护建设中具有源头和核心作用。早在2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》提出：要“按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构”。统一自然资源管理必须尊重自然、顺应自然、保护自然，必须保护好及合理开发利用好自然资源，必须深刻把握生态系统的整体性、系统性及其内在规律。自然资源统一管理是落实生态文明理念、推进生态文明建设的应有之义。

（二）重点内容是统一管控体系

自然资源管理改革的关键目标是统一行使所有国土空间“多规合一”和用途管制，包括统一规划体系、统一功能分区、统一管控体系和统一用途管制。由于部门职责交叉重复、部门规划自成体系导致空间性规划重叠冲突、缺乏衔接，由此导致开发管理混乱、土地资源浪费、建设成本增加、生态用地蚕食、环境保护失控等诸多问题，需构建全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，统一完善国土空间规划管控体系和统一的国土空间用途管制体系，着力解决自然资源和生态环境保护不力、开发利用粗放、监管不利的局面。

（三）实施抓手是系统修复治理

解决改革开放40年以来自然资源开发利用中的普遍问题，按照山、水、林、田、湖是一个生命共同体的理念，对长期以来国土空间开发导致的陆地海洋、山上山下、地上地下、自然生态等损毁要素进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统自我调节、自我修补、自我平衡能力，维护生态平衡和持久生产力。系统修复治理是要改变原有各管理部门只顾及部门事权范围事项，将各类自然资源、生态资源纳入统一治理的框架之中，改变原有顾此失彼、造成系统性生态损伤的不利局面。

结语

综上所述，自然资源类型统一分类指标体系是一项内容复杂、系统性强、亟待建立国家标准的战略性问题。自然资源的概念已经逐步清晰，但我国尚缺乏一套完整的、统一的自然资源类型分类指标体系。这一基础工作的建立，是其他自然资源工作开展的科学基础和有力基石，它不仅影响到我国的自然资源生态保护、开发利用、资产监管，更会影响到我国生态文明建设推进的进程，乃至影响到我国自然资源的战略安全。在国家层面建立一套统一的自然资源类型分类指标体系，将实现“山水林田湖草生命共同体”及其他自然资源在生态保护、开发利用和资产监管等方面工作的体系化、法制化开展。我国只有推进自然资源类型分类指标体系建设的基础工作，才能有效推动我国生态文明建设，实现各行各业的绿色发展，建设美丽中国。