《巴黎协定》“适应”制度评析

许 健，钱 林

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)

“适应气候变化”(以下简称“适应”)是全球气候治理中的重要议题,但一直缺乏具体的制度安排。随着“适应”领域科学的发展,国际社会逐渐加强了对“适应”重要性的认识,并最终在2016年生效的《巴黎协定》中予以确认。该协定从全球目标、国际合作、各缔约方行动等多方面充实了“适应”制度,但同时也存在内容模糊或过于笼统等问题,有待在新一轮谈判中进一步完善。

一、“适应”内涵及其制度概览

虽然“适应”一词在全球气候治理中被频繁使用,但几乎没有国际法律文件对该词进行解释。政府间气候变化委员会(以下简称IPCC)2014年发布的第五次综合评估报告指出:“适应是指针对实际的或预计的气候及其影响进行调整的过程。在人类系统中,适应是力图缓解或避免危害,或利用各种有利机会,在某些自然系统中,人类的干预也许有助于适应预计的气候及其影响。”[1]该定义简单扼要地从三个方面阐述了“适应”的内涵:适应是一个过程,其针对的是气候及其影响;适应的方式是对实际或预期的气候刺激及其影响做出反应及调整;适应的意义在于化解人类系统因气候影响产生的危害。

明确“适应”的内涵对促进“适应”机制的发展有着重要意义,并且有助于明确人类应对气候变化的策略。“虽然减缓是应对气候变化的根本性对策,但是气候变化具有巨大的惯性,即使人类将全球温室气体排放降低到工业革命前的水平,全球变暖依然会延续一二百年。”[2]因此,要最大限度减轻气候变化带来的不利影响,就必须采取“适应”对策。

1992年《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)第四条第5款规定“缔约国应合作为适应气候变化的影响做好准备”,自《公约》生效以来,气候变化的“适应”问题一直是缔约方会议的关注点之一。然而,由于“适应”涉及多方利益,所以尽管各缔约方对“适应”措施已足够重视,但缔约方大会对“适应”的多次探讨至今仍多集中于原则性问题,“适应”缺乏有效的具体性规则。《巴黎协定》虽然从全球适应目标、国际合作、国家驱动等多个方面对“适应”做出了规定,但是这些规定或模糊或笼统,需要解读和澄清。

二、《巴黎协定》“适应”制度的优劣及解决方案

(一)亟待量化的全球“适应”目标

《巴黎协定》在第七条第1款中规定了全球适应目标,即“缔约方兹确立关于提高适应能力、加强抗御力和减少对气候变化的脆弱性的全球适应目标,以促进可持续发展,并确保在第二条所述气温目标方面采取适当的适应对策”。该条款是《公约》下第一次提出全球适应目标,对指导实施“适应”行动有着积极的意义。

首先,该条款突出了采取“适应”对策和行动的紧迫性。具体而言,“适应”的紧迫性在于全球面临较大的气温控制压力,需要立即采取“适应”行动。《巴黎协定》第二条明确提出了“把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃以内,并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内”的温控目标,而对照现实情况,实现这一目标绝非易事。根据世界气象组织的调查显示,2016年全球平均气温为14.83摄氏度,比1961年至1990年的平均气温高出0.83摄氏度,比工业化时期前高出1.1摄氏度,目前国际社会面临较大的气温控制压力,因此，上述“适应”对策和行动也显得格外重要和紧迫。

其次,该条款将全球适应目标与“提高适应能力、加强防御力和减少对气候变化的脆弱性”相联系,为国际社会、各缔约方采取适应对策和行动提供了原则性指导。例如,《巴黎协定》第六条第1款和第8款指出缔约方提高适应能力需要“选择资源合作执行它们的国家自主贡献”,并且 “必须以协调和有效的方式向缔约方提供综合、整体和平衡的非市场方法,包括酌情通过减缓、适应、融资、技术转让和能力建设,以协助执行它们的国家自主贡献”;第十条第1款则强调缔约方改善对气候变化的抗御力“必须充分落实技术开发和转让”。

值得注意的是,《巴黎协定》第七条第2款并未将全球“适应”目标具体化和量化,缔约方虽然可以通过“提高适应能力、加强防御力和减少对气候变化的脆弱性”达到全球“适应”目标,但是该目标具有一定的模糊性。这种模糊性具有其存在的必然性和合理性:第一,在不同利益集团的博弈下,模糊全球“适应”目标使得该条款更容易得到通过和执行。其肯定了美国、欧盟等发达国家及组织不设立明确具体的全球“适应”目标的观点,又部分采纳了“77国集团+中国”将全球适应目标与《公约》相一致的观点,该条款实为各方利益协调的结果[注]在全球适应目标问题上,美国、欧盟等发达国家和组织认为全球适应目标的设立不应当对发达国家和发展中国家做出区分,并且认为对全球适应目标仅适合做框架性安排;“77国集团+中国”则认为全球适应目标应当对发达国家和发展中国家做出区分,并且全球适应目标应当与气温目标和减缓努力相联系。。第二,“适应”具有区域性,即不同国家和地区对适应的需要、目标和计划是不同的。正如《巴黎协定》在第七条第2款所指出的“适应具有地方、次国家、国家、区域和国际层面”。因此,将全球“适应”目标模糊化可以充分考虑到“适应”的区域性,给予国家和地区自主选择权,以确定适合自己的“适应”目标。第三,“适应”目标的评估、量化不仅需要准确的技术数据支撑,也需要在确定各方义务时进行充分的论证。科学技术手段的欠缺及量化工作的复杂性制约了“适应”成本的准确计算及量化,这是《巴黎协定》“适应”目标存在模糊性的客观原因。

笔者认为,为推进“适应”目标的实现,在现阶段各缔约方可以用《巴黎协定》所设立的国家自主贡献制度为依托,自下而上地提供自身的“适应”目标和需求,为《公约》相关机构确定全球适应目标提供数据和其他相关信息。国家自主贡献制度目前主要运用于减缓方面,即各缔约方根据自身情况确定应对气候变化行动目标,并积极地采取减缓措施实现既定目标。在实践中,有不少发展中国家已经在其提交的国家自主贡献相关文件中表达了自身的“适应”需要,缔约方会议对此也有所注意[3]。由此可见,通过国家自主贡献制度来确定全球适应目标已经具有一定的实践基础。此外,以现有的国家自主贡献制度为依托,全球适应目标的具体化不仅更容易得到国际社会的认可,而且可以充分考虑各国的国情和需要,体现“适应”的区域性。

(二)“适应”的国际合作制度需要细化

“随着时间的积累,大多数温室气体的排放会在全球范围内扩散,任何个体的温室气体排放行为都会影响到其他主体”[1],气候变化事关全人类的共同利益,需要采取有效措施并进行广泛、深入的国际合作才能有效应对。《巴黎协定》注意到了开展适应方面国际合作的重要性,其在第七条第6款明确指出“缔约方认识到必须支持适应努力并开展适应努力方面的国际合作”。相较于《公约》等有约束力的国际法律文件,《巴黎协定》对适应气候变化国际合作的规定更为全面。

其一,《巴黎协定》强调了“适应”方面国际合作主体及合作层面的多元性。国际合作的主体不仅包括缔约方,还包括非缔约方利害关系方,即“民间社会、私营部门、金融机构、城市和其他次国家级主管部门”[3],合作主体涉及地方、次国家、国家、区域和国际多个层面。《巴黎协定》在多个条款中鼓励多种主体参加到适应行动中来。例如,在序言中申明“必须就本协定处理的事项在各级开展教育、宣传,公众参与和公众获得信息和合作”;在第七条第8款鼓励联合国专门组织和机构参与到适应方面的国际合作中。

其二,确立了“适应”方面国际合作的特别脆弱国家优先原则。第七条第6款指出“适应方面的国际合作必须考虑发展中国家缔约方的需要,特别是对气候变化不利影响特别脆弱的发展中国家的需要”。自1992年《里约环境与发展宣言》提出应当给予最不发国家和特别脆弱国家最优先待遇起,国际社会越来越关注这些国家的利益和需要,但是该内容在《公约》和《京都议定书》中均未提及。笔者认为,确立特别脆弱国家优先原则是《巴黎协定》一大进步,也是对气候变化“马太效应“的正确应对。“马太效应”在气候变化中表现为在不同国家、地区由于地理位置、自身能力等方面的不同导致它们在面对气候变化的影响时受到的影响和应对能力有所不同,而其中一些欠发达地区由于人力、资金、实力等有限,导致其面对气候变化不利影响时更加脆弱[注]气候变化中的“马太效应”在2011年IPCC第二工作组所做的第三次评估报告中也有所体现,该报告对不同地区的适应能力和脆弱性做了科学评估,该评估结果显示出所有区域都面临着气候变化的影响,而绝大多数欠发达区域由于灾害频发及适应能力有限,在面对气候变化时会特别脆弱。。面对气候变化中的“马太效应”,给予特别脆弱国家优先支持是环境正义的体现,“环境正义不仅要求公平地分配经济发展所造成的环境负担,还要求公平地分配环境保护所需的成本,公平地分享环境保护所带来的成果”[4]。此外,气候变化带来的环境负担主要由发达国家的历史排放造成,以小岛国为首的特别脆弱国家对气候变化不利影响并不负主要责任，却要因该不利后果承担过多的适应成本,这并不公平,因此以发达国家为主要来源的国际支持应当给予这些国家优先对待。

虽然《巴黎协定》对“适应”的国际合作做了上述进步性规定,但是在以下两方面仍显不足。

一方面,《巴黎协定》鼓励多种主体参与到“适应”方面的国际合作中,但是其规定侧重于缔约方之间的国际合作,对其他主体的国际合作只是稍作提及。即便第1/CP.21号决议对非缔约方利害关系方如何进行国际合作做了较为细致的规定,但是该决议不具有法律约束力,因此只能起到指导作用。鉴于此,缔约方以外的多种主体在适应气候方面是否进行国际合作、怎样进行国际合作终究取决于其自身意愿,《巴黎协定》起到的是指导作用,而非强制履行,这大大降低了其实际履行效果。

另一方面,尽管特别脆弱国家优先原则对指导“适应”方面的国际合作有着积极意义,但是该原则过于空泛,导致其无法落实到具体的实践。笔者认为,落实该原则需要两个前提条件:其一,划定特别脆弱国家的范围。优先考虑特别脆弱国家的“适应”需求需要，先确定特别脆弱国家的范围,然而《巴黎协定》并未对特别脆弱国家的特点、条件等予以解释,特别脆弱国家的范围还有待IPCC等科学机构通过科学评估予以确认[注]目前IPCC评估报告只是对各地区适应能力和脆弱性进行一般评价,并且其中一些结论可信度还有待提高。,并最终需要得到缔约方会议的通过。其二,确定对特别脆弱国家优先支持的方式和程度。《巴黎协定》未明确特别脆弱国家在获得国际支持上如何优先于其他发展中国家,从而使得特别脆弱国家的优先权无法落实。优先考虑特别脆弱国家的利益和需要应当包含资金、技术和能力建设三个方面,其中资金问题为重中之重。在资金上给予特别脆弱国家优先对待不仅需要提升目前相关基金的落实程度[注]目前在《公约》下成立了提供给特别脆弱国家的专项基金,这些基金的实施效果并不显著。以最不发达国家基金为例,一方面该资金主要来自《公约》附件二中的所有国家和附件一中部分国家的承诺捐献,而这些国家的实际捐献与其承诺捐献的数额往往相差甚大,导致最不发达国家基金的资金无法到位;另一方面该基金对最不发达国家申请资金的条件过于严苛,条件之一在于最不发达国家必须制定国家适应行动计划,而最不发达国家由于自身实力有限,没有足够的能力制定出符合条件的国家适应行动计划,导致其难以获得最不发达国家基金的审批。，而且需要公平合理地将资金分配给特别脆弱国家和其他发展中国家。而国际社会就特别脆弱国家和其他发展中国家的资金分配问题在《巴黎协定》制定前就已经产生了巨大分歧,发达国家主张将“适应”方面的资金仅提供给那些特别脆弱国家,发展中大国却不赞同发达国家的这个观点；而最不发达国家、小岛屿国等对此则采取了模糊的态度,其一边支持发达国家关于照顾最不发达国家和小岛屿国家的特殊关切的观点，另一边支持发展中国家依据《公约》提出的发展中国家与发达国家“两分”的主张。虽然最终《巴黎协定》只是突出了特别脆弱国家在适应行动上获得支持的优先性,但是关于资金的分配问题已经造成了发展中国家内部的分化[注]陈敏鹏、张宇丞、李波、李玉娥在《〈巴黎协定〉适应和损失损害内容的解读和对策》一文中认为,“特别脆弱国家”概念的提出是发达国家的阴谋,“实质上是对发展中国家进行的再分类,起到分化瓦解‘77国集团+中国’的作用”。。鉴于此,笔者认为资金的分配问题不仅应当考虑到最不发达国家、小岛屿国等面对气候变化较为脆弱国家的利益,还应当化解发达国家借助该问题对发展中国家分化的目的,维护广大发展中国家的共同利益,而这需要“适应”资金在特别脆弱国家和其他发展中国家间按比例分配。具体的分配比例应当在发展中国家之间进行协商,并以照顾特别脆弱国家利益原则为前提。

(三)“适应”资金制度尚不明确

虽然《巴黎协定》未明确特别脆弱国家与其他发展中国家在“适应”资金上的分配问题,但是不可否认的是,《巴黎协定》对“适应”资金做了进步性规定。“适应”资金问题一直是国际社会讨论的焦点及难点所在,《巴黎协定》并未回避此问题。首先,确定了“适应”资金的来源,第九条第1款至第3款明确指出发达国家缔约方应当为发展中国家缔约方提供资金,并鼓励其他缔约方、公共基金成为适应资金的来源。其次,公平地分配了支持资金,第九条第4款明确“适应”在应对气候变化中的作用,要求实现“适应”与“减缓”之间的平衡。最后,着重考虑到对气候变化不利影响特别脆弱和受到严重的能力限制的发展中国家缔约方的利益,指出“适应”资金应当优先考虑到这些国家的事项和需要。

资金方面《巴黎协定》仍然存在两个问题。第一,未明确规定“适应”资金的数量和规模,只是在第九条第3款中模糊规定“适应”和“减缓”的总资金应当超过先前的努力。关于资金的数量和规模,所谓“先前的努力”应该理解为近几年国际社会已经调动给发展中国家的资金。根据资金常设委员会发布的《2018年气候资金流动双年度评估和总览》的数据显示,2016年发展中国家共获得340亿美元的气候资金,其中“减缓”与“适应”方面的资金相较于2014年分别增长了41%与45%[5].目前,该方面最新的成果是第1/CP.21号决议,该决议指出发达国家有意继续它们现有的到2025年的集体筹资目标,并且在2025年,《巴黎协定》缔约方会议需要设定一个新的集体量化目标,每年最低1000亿美元[3]。但该项决议并没有法律上的约束力,其对资金的量化只能起到指导作用,并且该量化资金是“适应”和“减缓”的总资金,并没有明确“适应”方面的资金数额。由于“适应”资金的现有规定是发达国家和发展中国家缔约方博弈的结果,因此该问题的解决有赖于双方的进一步磋商[注]发达国家提出只愿意为最脆弱国家提供资金支持,并且要求有能力的发展中大国也提供资金支持;而发展中国家则发生了利益分化,一部分发展中国家认为资金支持来源仅限于发达国家,不包括发展中国家;而最不发达国家集团和小岛屿国联盟则认为发达国家和有能力的发展中大国都应当提供资金支持,并且对它们的需要给予优先考量和对待。。第二,《巴黎协定》未解释如何进行“适应”和“减缓”在资金上的平衡,第七条第4款在提出目前“适应”需要的增大会增加“适应”成本的同时,又承认“提高减缓水平可以降低适应需要及其成本”,在根本上并未明确当下资金的分配是应当以提高减缓水平为先,还是满足“适应”需要为先。因此,《巴黎协定》在资金分配上的态度非常模糊。

笔者认为,为确保“适应”资金制度有效实施,有必要明确“适应”和“减缓”在资金上如何分配,而该问题的解决需要以明晰“适应“和“减缓”二者的关系为前提。IPCC在2014年所做的第五次综合报告中对二者关系进行了表述,即“减缓”和“适应”是降低气候风险的两种互补的方法,它们能在不同的时间段交互发挥作用以降低气候变化风险[1]。由此可见,“适应”和“减缓”具有目标上的一致性,两者并重已成为应对气候变化全球治理的趋势,这在2010年坎昆世界气候大会和2015年巴黎气候大会通过的相关文件都有所体现[注]2010年坎昆世界气候大会所通过的第1/CP.16提出“适应必须与减缓同样优先处理,需要适当的体制安排,以加强适应行动和资助”;2015年巴黎气候大会所通过的1/CP.21指出缔约方“认识到自愿减缓行动的社会、经济及环境价值,以及在适应、健康和可持续发展方面的共同效益”。。然而,资金有限,仅仅依靠“减适并重”的理念无法公平合理地分配“适应”和“减缓”资金。当前“适应”在气候变化资金上的分配远远少于“减缓”。经济合作与发展组织在2015年所做报告中提出,目前应对气候变化的资金在“适应”和“减缓”方面分配得非常不平衡,分配给“适应”的资金至多为总资金的16%[6].可见,“适应”资金远远不能体现其与“减缓”并重的地位。

事实上,“适应”在近期对降低气候变化带来的负面影响的作用相较于“减缓”更为重要。正如IPCC在第五次综合报告中所提及的,“人类已经意识到适应能够解决气候变化现在带来的负面风险以及未来的潜在风险。适应有潜力减少未来几十年气候变化带来的负面影响,而减缓在这个时间段却几乎无法产生作用”[1]。因此,在未来几十年内,“适应”相比于“减缓”更具有紧迫性,如果加大适应资金的投入比例,所带来的收益将更为显著。此外,有关“适应”的基金并没有发挥实效。在《公约》体制下,气候变化特别基金、最不发达国家基金、适应基金及绿色气候基金都与“适应”有关,但是自愿注资导致注资不足,因此“适应”在基金上并未获得足够的支持[注]以适应基金为例,该基金的目的在于支持发展中国家具体的适应项目和规划,而资金的一部分来源依靠发达国家的自愿捐赠。。考量到这些因素,在未来几十年内,分配给“适应”的资金应当显著增加,并且增幅比例将超过“减缓”。

(四)“适应”的国家驱动模式仍不完善

适应行动不仅需要国际合作,还需要各个缔约方自身的建设和努力。缔约方参加“适应”行动的模式可以分为两种：一种是社区驱动,即“适应”行动的规划、设计、建设等都由社区居民参与,并受社区控制[7];另一种是国家驱动,即国家成为“适应”行动的主要主体,由国家制定和执行国家的适应计划,从而发挥国家在适应气候方面的引领作用。

《巴黎协定》采用第二种模式,其在第七条第5款中明确提出适应行动应当遵循国家驱动(country-driven)的方法。笔者认为,相较于传统的社区驱动模式而言,国家驱动模式的优势在于国家可以综合国情,结合本国内部不同地区的特殊情况,从经济、政策、法律等多个方面推动适应行动的进行。因此,国家驱动模式更适合当前应对气候变化的需要。正如IPCC在2014年第五份综合评估中所说,“各国政府可以通过保护脆弱群体、支持经济多样化、提供政策和法律框架，以及财政支持与地方共同进行适应方面的努力”[1]。

《巴黎协定》以国家驱动为原则,对各个缔约方国家采取的“适应”行动提出了要求,在第七条第9款规定:“各缔约方应酌情开展规划进程并采取各种行动,包括制定或加强相关的计划、政策和贡献”。对这些相关计划、政策和贡献的内容,《巴黎协定》并未做强制性规定,只是对各缔约方国家提出了建议,包括落实适应行动、制定国家适应计划和优先行动、监测和评价自身的适应行动，以及增强经济和生态的抗御力。由此可见,《巴黎协定》旨在鼓励各缔约方加强适应方面的努力,而非强加给缔约方国家相应的义务,这与“适应”的特性有密切关系,即“适应”是以国家利益为基础的,各缔约方国家进行“适应”努力的直接获益者为其本身[8]。鉴于此,各缔约方国家基于自身的利益需要会选择最适合，也最有利于本国的适应行动,《巴黎协定》不宜进行过多地干涉。

《巴黎协定》不仅规定了各缔约方国家在国家驱动模式下进行“适应”行动的具体内容,而且还通过设立适应信息通报制度来明确和追踪各缔约方国家的适应行为。该制度主要规定在《巴黎协定》第七条第10款中,即“各缔约方应当酌情定期提交和更新一项适应信息通报(adaptation communication),其中可包括其优先事项、执行和支助需要、计划和行动,同时不对发展中国家缔约方造成额外负担”。适应信息通报制度的价值不仅在于方便了解各缔约方国家在适应方面所进行的努力,而且为各缔约方国家交流信息、经验及总结教训提供了平台。

然而,适应信息通报制度目前只是一个框架性安排,其不仅缺乏具体内容,并且用词过于模糊,主要表现在:第一,未规定适应信息通报的周期。《巴黎协定》第七条第10款中只规定了信息通报应当“定期”(periodically),而关于定期的具体情形并未指出。第二,“酌情”(as appropriate)的范围过于模糊。《巴黎协定》采取“酌情”一词旨在给予各个缔约方国家自由裁量权,根据自己的国情进行适应信息通报。但是“酌情”并未指明是用于适应信息通报的形式、内容还是方式。第三,“不对发展中国家缔约方造成额外负担”的规定过于原则化,缺乏可操作性,即“额外负担”的评判标准和评判主体均不明确。第四,缺乏遵守机制,即对适应信息通报制度的规定较为软化,并未对缔约方国家履行该义务做出强制要求,导致各缔约方对该义务的履行情况不一。

缔约方会议也认识到了《巴黎协定》对适应信息通报的规定过于简略,其在第1/CP.21号决议中提出,请适应委员会和最不发达国家专家组对此共同拟定模式,并提出建议。此外,适应信息通报作为《巴黎协定》下联结国家个体适应行动、全球适应目标及全球集体适应努力的纽带也是《巴黎协定》特设工作组(APA)下唯一的“适应”议题。在2018年COP24期间,APA发布了《关于〈巴黎协定〉第七条第10、第11款提及的适应信息通报的进一步指南》(以下简称《指南》),该《指南》考虑到适应信息通报的非强制性,提出采取鼓励、建议的方式促进国家根据草案所规定的原则、方式等实施适应信息通报[9]。可见,目前有关“适应”信息通报的实施具有很强的灵活性。

笔者认为,应根据国家自主贡献制度确定和追踪各缔约方国家的“适应”行动;各缔约方国家适应信息通报的时间与国家自主贡献通报的时间一致,每五年一次;适应信息通报的内容,则可以由相关国家根据《指南》提出的可参考要素酌情选择[注]该草案规定各国适应信息通报的共同内容或要素包括国情、影响、优先规划和行动、需求和支持等;在共同内容或要素之外,各国可选择是否通报经济多元化计划、监测评估适应能力的方法等。,考虑到发展中国家缔约方各自的国家能力和国情,使适应信息通报所花费的人力、物力和财力在发展中国家缔约方的可承受范围之内;此外,为了提高适应信息通报制度的遵守程度,可将该制度与“适应”支持相联系,即发展中国家缔约方获取“适应”支持应当以通报适应信息为基础,并且《公约》相关机构有权根据该适应信息通报审评该发展中国家缔约方是否充分合理地运用了“适应”支持。

三、《巴黎协定》“适应”制度下的中国应对

对《巴黎协定》在“适应”目标、“适应”上的国际合作和国家驱动等方面的规定,我国应积极采取措施予以落实。

其一,围绕“提高适应能力、加强抗御力和减少对气候变化的脆弱性”，全方位落实《巴黎协定》“适应”目标。我国在“适应”方面的政策文件包括国家部委发布的《国家适应气候变化战略》(2013年)、《城市适应气候变化行动方案》(2016)及各地方政府制定的适用该区域的适应气候变化方案等,这些文件虽然对规范我国的“适应”工作具有积极意义,但是并未全面、明确地规定“适应”目标。例如，《国家适应气候变化战略》将主要目标设定为“适应能力显著增强”;《城市适应气候变化行动方案》将“城市适应气候变化能力全面提升”作为“适应”目标。可见,文件只提及了《巴黎协定》“适应”目标的一个方面,并未全面贯彻《巴黎协定》对“适应”目标的整体要求。实际上,加强抗御力、减少脆弱性与提高适应能力这三个要素共同构成了适应气候变化的目标,这在IPCC的报告中也有所体现。在《气候变化2001:影响、适应性和脆弱性》报告中,第二工作组将敏感性、脆弱性及适应能力共同作为评价气候变化对自然和人类系统的影响因素,并以其对三者的科学性认识为基础提出了适应性措施的建议[10]。其中,敏感性、脆弱性、适应能力在目标上分别对应着提高抗御力、减少脆弱性及提高适应能力。因此,三者缺一不可,是提高自然和人类系统应对气候变化能力的共同要素。鉴于此,我国应加强对“适应”目标的正确认识,全面规定“适应”目标,以指引我国“适应”措施的构建。

其二,加强“适应”领域国际合作,积极承担国际责任。我国不仅是发展中国家,而且是有能力的发展中国家,双重身份要求我国在“适应”的国际合作中站在不同立场采取不同的措施。首先,作为发展中国家,我国应当与广大发展中国家一致要求发达国家承担较多的责任和义务。《巴黎协定》虽然承认了共同与区别责任,但是在具体制度的落实上却模糊了发达国家和发展中国家的划分,以“自下而上”的模式鼓励各缔约方自愿出资、自愿融资,因此中国作为发展中国家,在日后谈判中应当与其他发展中国家共同致力于推进发达国家出资责任机制的构建。此外,我国作为有能力的发展中国家,需要在国际合作中承担更多的责任,这既是协调发展中国家内部利益的需要,也符合《巴黎协定》对有能力缔约方的期待。特别脆弱国家概念的提出虽然照顾到了那些不发达国家的利益,但在客观上影响了资金的流向,以致发展中国家内部出现了分化。出于协调发展中国家内部利益的需要,发展中大国可以适当地提供一定数额的“适应”资金,《巴黎协定》也多次在条文中指出“鼓励其他缔约方自愿提供资金支助”。鉴于此,我国有必要为“适应”资金做出贡献。在2015年9月中美气候变化联合声明中,中国宣布将拿出200亿元人民币建立中国气候变化南南合作基金,支持其他发展中国家应对气候变化,包括增强其使用绿色气候基金资金的能力[11]。可见,我国已经加大实施《巴黎协定》的力度。笔者认为,除了承担较多责任以外,我国应当积极与美国、欧盟等发达国家和组织开展 “适应”方面的对话与交流。例如,欧盟在“适应”领域已具有较为成熟的经验,包括制定“适应”科学行动方案、设立欧洲气候适应信息平台、评估报告“适应”信息、成立面向欧盟成员的“适应”援助基金等[12],我国可吸收其经验、借鉴其做法。

其三,基于本国国情开展“适应”行动。《巴黎协定》的国家驱动原则要求各缔约方酌情开展规划进程并采取各种行动,我国应当根据实际情况制定适应性措施。科学的适应措施依赖于与“适应”行动相关的信息的获取与分享。当下,我国对“适应”的科学研究主要由国务院相关部委与地方研究所分头进行,彼此之间缺乏联系、沟通,国家也没有建立“适应”信息共享平台,这既阻碍了科学信息的有效利用,也造成了科研经费的投入产出效率低下,更重要的是直接影响了“适应”行动的针对性及科学性。此外,我国全社会适应气候变化的意识和能力普遍薄弱,气候条件复杂、生态环境整体脆弱,且气候变化已对粮食安全、水安全、生态安全、能源安全、城镇运行安全等构成严重威胁,适应气候变化任务十分繁重。但是,目前“适应”行动依然只靠政策指引,这明显与“适应”需求不相吻合。国家应尽快出台具有可操作性的适应气候变化立法,以规范各类“适应”行动。