对地方政府增强政策合法性的思考

方瑜睿

（个旧市锡城镇人民政府，云南 红河 661000）

每一个时代的进步，都将对已过时局出台的方针政策，进行深刻反思，才能淘尽泥沙，引以为戒，正理平治，让政策在当下行之有效，官不易方，惠济天下，社会才能铿锵前进。增强政策合法性具有非常重要的意义，是促进中国特色社会主义事业发展的关键，有利于改进和提高政府执行力，而政策执行者是否认真执行政策，政策的目标对象是否自觉遵守政策，不仅体现了其对政策的态度，也关系到政策是否具有合法性——合法性程度高的政策就能得到有效执行，政策的目标就能实现，政府的公信力就会得到提升。

一、政策合法性内涵

政策是政治系统权威性决定的输出，是对全社会价值所作的权威性分配。较早对合法性进行系统界定并成为经典理论的学者是德国社会学家马克斯·韦伯，在韦伯看来，合法性是人们对权威者地位的确认和对其命令的服从。简单来说，合法性就是符合某些规则。因此，政策合法性从属于政治合法性，是政治合法性的重要表达载体。政策要得到有效执行，取决于政策的执行者和政策对象对政策的理解与配合，即政策是否具有合法性，这又取决于政府的认识和价值判断，在很大程度上就是通过政府制定的政策来进行的。

二、影响地方政府政策合法性的因素

地方政府的政策是地方政府在与社会充分交流的基础上，依照法律对辖区内的公共利益或公共事务作出的规范性安排，其目的是为了贯彻国家和上级政府制定的法律和政策，对辖区内的公共事务实施有效治理。因此，地方政府的政策行为具有执行性、从属性、区域性和多元性等特点，受到多重因素的影响和制约。

（一）贫富差距较大，社会矛盾极易激化

从计划经济向社会主义市场经济的转型中，人民的收入水平和生活水平普遍提高，但还存在收入分配的规范和调节不够的问题，收入差距扩大使社会利益格局发生很大变化，低收入弱势群体由于其不利的社会地位，极易产生不平衡的心理，导致对现行利益分配模式质疑，从而对现行政策的合法性造成冲击。而富裕阶层随着经济地位的上升，对提高政治地位就有需求，在农村，通过选举进入村干部；在城市，通过各种渠道成为人大代表、政协委员，拥有参政议政的权利。这就导致政策主体大是多富裕阶层，而“经济人”假设中，人都是利己的，在制定政策时就会很多的为自己考虑，出现利己主义。贫富差距扩大还带来了各种各样的极易被激化的矛盾，使社会稳定受到威胁，表现为矛盾双方对社会主义制度和中国共产党执政能力产生怀疑。

（二）缺乏考量论证，民主参与不够充分

政策的出台机制和落实机制存在问题，对政策对象本身涉及的利益主体没有充分考量，对执行之后产生的社会效果没有做出预期的判断，没有做到“谋定而后动”和“谋错而惩戒”。例如曾经在很多城市都出台过，但“短命”的“统一收缴捕杀违规遛狗”及“朝令夕改”的健康扶贫政策。作为最了解自己的利益政策对象，往往由于政策网络封闭性现象，导致在政策制定的讨论中公众参与渠道少，处于被动接受局面。同时，一些公民自身素质不高，缺乏参与政策所需的知识，导致公民参与的效率较低。如果一项面对公民的政策缺少政策对象的民主参与，没有一定的考虑和采纳公民意见，政策合法性被认同和肯定的程度将被削弱，不利于民主进程的推进。

（三）制度约束乏力，政策操作不够规范

在市场经济条件下，地方政府自身也有利益，当在执行上级政府政策有一定的弹性和灵活性的时候，如果缺乏相应制度约束，一些与政策相关的法律制度不健全、不完善，就可能出现淡化或偏离上级政策原则和精神的情况，负面的影响使政策的合法性、权威性与公信力受到侵蚀。例如国务院禁止实行地区封锁，但吉林省四平市就出现过扣押自谋职业者从沈阳购买的产品，不准销售的案例。

（四）权威支撑弱化，执政能力还需提升

政策主体的权威主要包括合法权威、合格权威和人格权威。政策主体缺乏权威支撑主要体现为，一是超越法律范围，越位行使权利，制定超过职权规定的政策。二是专业知识和业务能力与职位不匹配，缺乏一定的政策科学知识，凭借个人的经验制定政策。三是受当地一些落后的观念，滞后的文化思想干扰。四是品质恶劣，决策时从个人利益出发，不顾公共利益。

三、地方政府增强政策合法性的对策

政府通过颁布一系列的政策来进行利益和资源的分配和整合，如何让政策符合“最大多数人的最大利益”是政策合法性的重要课题。“四个全面”战略布局是中国特色社会主义制度下的政治创新，涉及时代发展的各个方面的所有要求，就增强政策合法性而言，“四个全面”战略有助于推进地方政府治理能力，运用政策合法性，推动中国特色社会主义建设事业的发展。

（一）以全面建成小康社会为整体目标，缩小贫富差距，优化利益分配

公众对现行政治体系下利益分配模式的认可，是政策合法性存在的基础。在政策的制定上，要坚持贯彻“以人为本”的科学发展观，不能只重经济建设，还要重视社会建设，要坚持把战略开发和扶贫工作协调起来，在开发中实现脱贫目标。在规范收入分配上，使收入趋向合理，让弱势群体中的大多数人能够早日达到小康的生活水平，为最终达到共同富裕创造条件。在对一些涉及民生住房、教育、医疗、就业、社会保障等方面要加大资源投入，完善社会保障制度，完善收入分配制度，使初次分配更加重视公平，以实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，使政策对象坚信社会主义制度和中国共产党执政能力，从而对政策更加认可。

(二)以全面深化改革为导向，加强论证调研，推行协商民主

地方政府优秀的政策创新能力对政府管理体制改革功不可没，对于全面深化改革有重要的推动作用。加强政策创新的能力，是建设创新型国家的实践需要，对于地方政府而言，在中央政府的领导下，因地制宜的制定政策，使政策适合当地发展，解决当地问题，政策才具有生命力。在地方政府的政策创新中，协商民主发挥了重要的作用。古人有云：“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心”。列宁曾指出：“只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”而群众知道一切的前提是公开透明，信息渠道畅通，有权获得与自己利益相关的政府信息。改革开放以来，我国成功开辟了许多民意渠道，这些渠道的使用，能让公众充分表达民意，坚持充分发扬民主、尊重包容差异的原则，形成了有事好商量、大家的事情由大家商量的良好机制。协商民主是民主革命的成果，与“十七大”报告明确提出“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”相符，是“群众路线”的表现形式，还能让地方政府更加了解民意，化解一些社会矛盾。另外，利用政策合法性的新兴动力——互联网，建立完整的政策宣传系统，加大对政策的宣传和解释，有利于激发公众参与政策过程的热情，展示政策的蓝图与前景，增强自身合法性，公众对政策的理解与支持也将大大增加政策的合法性。

（三）以全面依法治国为要求，严格政策程序，完善监督机制

程序的合法性，是一个利益聚合和表达的过程，它使政策运行科学化、民主化。合理正当的政策程序也是法治社会的应有之义，是政策合法性的重要来源。为保证程序合法，许多国家制定了涉及决策程序的相关法律制度，如制定议事规定、制定行政程序法及“政策立法”等。法国思想家孟德斯鸠认为：“一切有权利的人使用权利一直到界限的地方才休止。”人类的政治实践也表明，通过不受约束的权力必然走向滥用和腐败。在中国，始终坚持以宪法为核心，通过完善人民代表大会制度；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度；民族区域自治制度等制度，来保障人民当家做主，并享有广泛的民主权利。建立健全各种法律、法规，使权力的取得、行使、取消都严格按照法律的规定来进行，不得超越法律所允许的范围及权限。对滥用权力、以权谋私，要以法律法规形式明确其内容、标准、认定及处罚，切实使权力的行使受到法律强有力的约束，保证政策最大程度以公共利益的增进为目标取向，进而保证政策的程序合法性。另外，制定监督法，完善监督机制，加强政策失误的责任追究制度，完善政府内部的互相监督机制，引入社会监督机制，都能增强政策的合法性。

（四）以全面从严治党为动力，坚持党的领导，增强执行本领

按照科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想的要求，地方政府制定政策，首先要坚持党的路线、方针和政策。这就要求地方政府官员，即政策主体综合素质提高，这是增强其权威的有效途径，也是政策合法性的关键。增强政策合法性，要通过全面从严治党提供“好干部”来保证，政策主体只有在知识、能力及人品等方面提高自身素质，才能赢得公众对其权威的认可与服从，才能保证其制定的政策质量，真正解决政策问题，增强政策的合法性，全面提高人民群众的物质文化生活水平，推进社会进步。

结论

“谋定而后动，知止而有得”。增强政策合法性始终是一个历久弥新的时代课题。历史不断向前，中国特色社会主义已经进入新时代时期，大量的新举措、新政策如雨后春笋般层出不穷。能安邦治国，促进一个地方大力发展的政策无疑是坚持问题导向，明确目标指向，调研分析症结，遵循法律规范好政策。增强政策合法性，使政策的执行为一个地方带来稳定和活力，实现人民安居乐业，展现出既有民主又有集中、既有活力又有秩序的生动图景，是实现中华民族伟大复兴的有效探索，充分体现了中国特色社会主义制度创新能力和制度自信。要励精图治一个地方，地方政府必须在中央政府搭好的台上，唱好地方的戏，唱出地方的特色，使政策更符合一方水土，滋养一方人，让政策的合法性和推动社会进步相得益彰。