中国集体林改绩效评价

佟玉焕，黄映晖

(北京新农村建设研究基地/北京农学院 经济管理学院，北京 102206)

集体林改(简称集体林改)是对林业生产关系的创新，没有林改(简称林改)，农村的改革将是不充分、不彻底的。全面推进现代林业体制改革是解放和发展林业生产力、有效发挥林地资源潜力、促进农民增收致富的基础条件[1]。近些年来，集体林改绩效问题在学者们的研究中得到深化，成果显著，但是目前该领域研究缺乏大范围调查分析。

1 林权制度绩效内涵

关于林权各学者有不同的观点，第一种是从法律角度来架构其权益属性。林权是森林资源财产权在法律上的具体体现，它包括林业资产的占有权、使用权、处置权和收益权[2]，中国林权属于残缺性产权(林木采伐受限，林地管理受制)。第二种是从经营角度来申明其权益范畴：林权包括森林、林木、林地的所有权和使用权，林地承包经营权等，林权具有分散性、多样性、物权性、流动性、地域性五个特性[3]，第二种观点比第一种观点多了林地承包权，权属界定更加清晰且符合当前中国林业经营的实际需求，范围更加广泛。第三种观点从经济角度来体现其权益范围：认为林权作为一个集合的概念属于经济范畴，是人们对林业资产享有所有、收益、处置和使用监督关系，包括林地权属、林木权属和森林环境产权[4]。综上，林权是林业所有者或经营主体依法对于森林资源及其环境、林地、林木的占有、使用、经营或承包、收益和处分的权利，并且这些权利都遵循一定的规范和准则，受到法律、习俗和道德层面的制约。

绩效表现为组织为完成其目标展现在不同层面上的有效输出[5]。绩效管理是企业为提高自己的竞争力和适应能力在探索提高生产力和改善组织绩效的途径中提出的[6]。产出增加、效率改善、公平程度提高、成本或交易费用降低等都可称之为绩效改善[7]。从经济角度来讲，绩效一词更加强调投入产出比，如技术效率、配置效率、整体效率等[8]。综上，绩效作为一种期望达到的结果，用于衡量目标的实现程度。

综上可得：林权制度绩效是指林业从业者在遵守一定的林业规则或准则的前提下，进行林业经营生产活动所带来的收益和成果。

2 林改绩效评价内容

2.1 经济效益

2.1.1 促进产业发展 郭志勤通过对山东、辽宁等9个省份的调研，农户林业收入增长使得林业产业得到较好发展，这些省份的林业产业总产值和增长率都得到较大的提升[9]。胡慧敏综合分析河北省张家口市和承德市的林业改革绩效，发现改革后两市森林资源实现增长、林业产值增加、区域经济发展良好[10]。

2.1.2 促进区域经济发展 孔祥智等对福建永安市村集体调研发现，林业改革使得村级财政实力增强。其原因，林改使得林地被激活，无论是适用范围还是收费标准都得到一定的扩大和提升，流转速度也加快使得承包经营比例上升，村集体用于林业经营支出相应减少[11]。龙贺兴通过研究福建省建瓯市上房村集体林改的动因、决策过程和绩效，发现该村进行集体林改后，激发了经营主体开发荒山的积极性，各经营主体通过相应的利益联结，提高了荒山的利用率和经营效益，在各方努力下，新的机耕路分布在该村的山林，使得山林的开发和采伐效率得到较大提升[12]。

2.1.3 促进农民增收 孔凡斌调研江西省2 484家农户发现，林改可以减少林业利益分配环节、降低交易成本，提高农民林业经济效益，另外林业税费的下调、相关林产品价格的提高也激发了林农生产经营的动力与热情[13]。贺东航对农户访谈后得出结论，林改使林业收入增长加速、比重上升、结构优化，林业税费大幅降低、林农增收成效显著[14]。康媛提出，广东省在林改过程中，通过提高林地租金、减免税费、补偿生态公益林三种途径来提高当地林农的收入水平，同时这些途径也降低了当地农村居民的恩格尔系数和基尼系数[15]。

2.2 社会效益

2.2.1 稳定社会秩序 集体林改对于改善邻里关系、稳定农村社会秩序具有重要的促进作用。郭艳芹调查研究福建省永安市发现，该市通过集体林业改革，村集体通过收取林业使用费及收益分成等途径确保村集体收益，经济实力得到有效壮大，通过将财务进行有效管理，完善林业的二次分配，使广大林农病有所医、学有所上、老有所养、贫有所帮，社会保障体系得到完善，社会秩序和谐稳定[16]。集体林业改革为构建和谐农村提供了外生动力，同时也增加了了文明乡村建设的内生动力[17]。通过对云南省30个县调查发现，45.9%的样本农户赞同集体林改使得邻里关系得到有效改善[18]。

2.2.2 促进就业 集体林改对于促进林农就业具有较好的作用力。对福建省永安市15个样本村66家企业调研了解到，集体林改后促进了林业的发展，为当地剩余劳动力提供了大量就业机会[16]。孙文芳对辽宁省抚顺市清原自治县调研后指出，集体林改为该地农民提供了广阔的就业和创业空间，一批林业种植大户和养殖大户顺势而为，在提升个人能力和财富的同时也带动了当地的就业[17]。集体林改为农村剩余劳动力提供了多种可能的就业途径，带动了劳动就业率的提高[19]。

2.2.3 促进基层民主建设 集体林改强化了基层监督机制、推动了基层民主建设。集体林业改革推动了农村民主建设[20]。林改对当地的村级民主产生了积极影响，村民参与民主建设的热情高涨，村级事务决策也更加民主[21]。集体林改后，村民的民主意识大大增强，能够充分使用自己民主监督等方面的权利，村干部也有意识的走群众路线，民主得到充分贯彻[22]。林改带动村民参与村政的热情，村民民主意识得到提高[23]。

2.2.4 强化基层社会服务 中国集体林改制度强化了政府和林业管理部门的社会服务职能。中国林权改革经过多年的积累和发展，现已形成林业社会化服务网络体系：林木种苗、管护与森林防护体系，林业财政、金融服务、市场化服务、信息服务、科技服务、林业政策与法律以及林业信息服务体系，这些体系经过完善和发展，对林业的促进作用逐步加强[24]。

改革使得政府在集体林管理上“越位”、“缺位”和“错位”的诸多问题得到有效解决[25]。集体林改使得林业产权、资源流转规范，林农积极性提高，这些都对林业部门的管理和服务能力有了更高的要求，相关部门应加快职能转变和服务提升[26]。杨凤鸣等对湖北省常宁市集体林改进行研究发现，该项改革实施以来，通过增加森林病虫害检测面积，该地区森林病虫害发生面积下降，另外采取有效手段，火灾次数明显减少、受损面积降低，这些都与相关部门强化其社会服务职能密不可分[27]。

2.3 生态效益

集体林改对于生态环境有积极的影响。许传德通过分析中国八次森林清查数据认为，在20世纪70～90年代的森林行动、21世纪初启动的天然林资源保护等六大工程、生态效益补偿机制的建立、集体林改的顺利推进等都促进了中国森林资源总量的增加[28]。森林总量增加、结构改善和质量提高，森林生态功能会进一步加强[29]。也有学者认为集体林改给当地生态环境带来了消极影响：“均股均利”的改革模式容易带来逐利的短期行为，不利于林业的长期发展和生态环境的有效平衡，另外林业活动如抽水、施肥等会对周边的生态环境带来一定的负面效应[30]。

3 林改绩效评价方法

正确分析和运用相关评价方法在林改绩效评价中扮演着重要的角色，其对于科学有效评价既定目标的落实情况、制定下一步工作计划等方面具有重要意义。综合现有林改绩效评价文献，学者们都采用了合适的分析方法研究。其中有李国军等使用的定性分析；也有定量分析，如孔凡斌使用的目标评价法、郭艳芹使用的Probit模型、贺东航的对比分析、赵锋泓的主成分分析、徐拓远的双重差分模型、刘珉的贰元logistic分析等；还有定量和定性相结合的分析方式，如李怡的SCP分析以及朱莉华的描述统计等。以上学者运用不同的方法评价后均认为林改对于促进林农增收、林业增效、社会稳定以及生态保护等方面具有良好的促进作用。另外，赵静运用定性与定量相结合的AHP法展开对福建省永安市的集体林改绩效进行综合评价，并提出集体林改提高了当地的经济、社会和生态效益，同时指出集体林改绩效在一定程度上影响农户的森林经营意愿[31]。吉登艳通过将资本与劳动力投入的Double Hurdle模型进行回归得出，使用权完整性认知对林地资本和劳动力投入水平具有正向显著性影响，因此，集体林改需要稳定其政策，做好林地确权工作，激发林农营林造林的积极性，并充分保障农民收益[32]。

4 结语

总体来说，林改对于促进林业增效、林农增收、农民就业创业、生态文明建设、完善基层基础设施建设等方面具有重要的积极意义，但是也有学者指出其在改革的过程中也有林权纠纷和历史遗留等问题存在，这不利于林改的有效推进。

中国集体林改绩效评价方面存在一些需要提升的空间：第一是由于中国集体林改始于南方，因而学者们对于南方林改绩效评价研究居多，北方偏少，所以学者们应该在研究区域的选择上做些调整，西北地区无论是在生态需求还是制度推广方面更具有实践的迫切性；第二是指标体系的设计缺乏统一标准，还有待完善，应构建统一的集体林改成效评价体系，使研究更具有客观性；第三，研究数据选取大多是三年或五年，缺乏对于集体林改实施进程进行长期的跟踪性调查，这样以来就难以发现林改对经济、社会、生态效益方面的长期影响，学者应该进行回访和跟踪调查，进而提高其研究的科学性；第四，现有研究更多关注林改的经济绩效，对于社会公平等方面关注不足，而公平问题是有效保障各方权益的关键，今后学者应该加强在这方面的研究；第五，现有研究大多采用实地调研和统计描述的方法，对于计量经济学方法研究较少，为提高研究的深度，还需加强该种方法的使用。