美国国家公园资源管理体制构建模式研究

朱仕荣

卢 娇

2017年9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》[1]，党的十九大进一步提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，2018年党和国家机构改革方案明确在国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子，统一管理国家公园及各类自然保护地，自此，具有中国特色以国家公园为主体的自然保护地体系发展方向已经明确，顶层架构基本形成，中国国家公园发展进入新时代。

国家公园是保护地体系的类型之一，中国在1956年建立的第一个保护地──鼎湖山自然保护区是中国国家公园的雏形[2]。1998年云南省率先探索并尝试引进国家公园模式，2004年，云南省政府研究室前往美国专项考察了其国家公园管理经验后，于2006年以地方立法的形式建立了大陆第一个“国家公园”──云南香格里拉普达措国家公园[3]。随着我国国家公园发展方向和定位的进一步明确，关于国家公园方面的研究越来越多，但是鲜有针对美国国家公园管理局(National Park Service，NPS)资源管理体制构建模式相关程序和方法的研究，本论文是有关美国国家公园资源管理体制构建模式的初探。

美国国家公园管理局资源管理的使命是：保护国家公园生态系统的完整性；维护历史文化的真实性；保障游客体验的丰富多样性；构建应对不稳定突发事件管理措施的科学合理性，使美国国家公园体系成为美国乃至国际海陆资源保护地的核心。NPS历经百年发展历程，形成了相对完善的中央集权统一管理机制，相关法律体系、规章制度非常精细严谨并具有操作性。在21世纪背景下，美国国家公园管理工作也面临着日益严峻、广泛、复杂和不确定性，其环境和社会变化因素带来前所未有的挑战。面对最初由《1916组织法》提出的2个冲突性管理宗旨，如何平衡公园资源保护与游客需求之间的矛盾，一直是NPS以及全世界保护地管理工作的难题，也是目前中国推行国家公园体制建设之际，各专家学者争论的焦点之一。

1 何谓美国国家公园

华勒斯·史达格纳(Wallace Stegner)[4]曾说过：美国国家公园是美国有史以来最伟大的构想，美国国家公园的构想就像美国这个充满竞争诉求和推动力的国家一样，也在不断地被讨论、检验和改进，最终这个构想包含了这个国家最基本的原则、最远大的志向、最伟大的牺牲，甚至包含了最可耻的错误带给人们的警示。根据NPS 2006年版《管理政策》将“国家公园”分为狭义和广义两重概念：狭义的国家公园即直接以National Park冠名的国家公园，截至2017年3月，美国狭义上的国家公园有59个；广义上的国家公园指“国家公园体系”，即以“公园、保护区、历史遗迹、公园大道、游憩或其他目的，当前或今后由内政部长指导、由NPS管理的陆地与水域范围的总和”[5]。截至2017年3月，美国国家公园体系涵盖417个国家公园单位及146个国家公园相关单位[6](表1)。其中，已有14个国家公园入选世界遗产名录。

2 NPS的起源与发展

1872年美国国会通过了《黄石国家公园法案》(Yellowstone National Park Act)，同年3月1日，世界上第一个国家公园──美国黄石国家公园(Yellowstone National Park)正式成立。

在随后国家公园相继建立过程中，很多公园在“保护”的名义下被过度开发，生态环境遭受严重破坏。经济利益与生态环境保护的矛盾逐渐被激化，自然保护主义和资源保护主义2种保护观应运而生①，尼日加拉瀑布的教训②以及美国国家公园历史上最著名的持续了十几年的赫奇赫奇争论(HetchHetchy Controversy)将两派矛盾推向顶点，最终人们意识到一切矛盾的源头在于国家公园管理体制上的缺陷[7]。

1912年一些保护主义者掀起了建立NPS的运动，他们吸收赫奇赫奇事件的教训，融合实用主义与绝对保护主义观，不一味强调国家公园的神圣性，认为合理有效的规划管理带来的经济效益更有利于国家公园的长期发展，呼吁科学保护环境的同时，强调国家公园的经济吸引力和实用性。这种理念自1916年8月25日伍德罗·威尔逊总统签署法令，NPS正式成立而确立，并在之后的国家公园管理与建设中一直贯穿至今。自此NPS成为统一管理美国国家公园体系的独立机构，其使命正如《1916组织法》所宣誓的那样：“保护自然和文化资源，为人们提供娱乐和科教的机会，并将之无损地传给后代。[8]”

表1 美国国家公园体系

3 NPS的管理机构框架

美国国家公园管理体系历经1872年的《黄石法》《1916组织法》，1970年的《一般授权法》等，最终在1998年经过《国家公园系列管理法案》全面改革，使原来多部门、多名称管理的保护单位统一成典型的中央集权管理体制，形成以“内务部-国家公园管理局-地方办公室-基层管理机构”为主线的相对独立的垂直管理体系[9]。NPS总部设在华盛顿，以管家自居，负责美国7个区域公园体系的资源保护、政策制定、科研教育等项目开展及特许经营管理工作(图1)。国家公园内的警察与联邦警察具有相同的级别和执法权，比地方警察的级别高，特殊情况有权要求联邦警察配合其开展工作。

4 NPS资源管理体制构建框架

1963年，斯塔克·利奥波德(Starker Leopold)主持全国科学家委员会编制了“国家公园野生动植物管理”，亦称为“利奥波德报告”(Leopold Report)，用于指导资源管理工作。它是美国历史上研究和评估资源的可持续管理最佳做法和原则的第一次全面尝试，是之后美国制定所有有关国家公园自然资源长期管理政策的源头[11]。

今天，NPS正面临着越来越严峻和复杂的挑战。气候变化推动环境的持续动态变化，直接影响自然和文化资源、公园设施、游客访问和体验等管理模式的变化。一些压力因素，如生物多样性的减少、外来物种入侵、土地利用变化和污染加速都持续影响着资源管理决策的构建。新科学技术与科学学科的诞生，扩大了人们对自然和文化资源系统的理解，同时也揭示了更多未知需要探索的领域。

为应对这些复杂且持续不稳定的干扰因素，2016年12月，在NPS第19任局长领导下重温了“利奥波德报告”，并在此基础上颁布《局长令》和《参考手册100条》2份面向整个管理局的规章制度，旨在引导NPS构建科学合理的资源管理措施，应对新世纪的挑战。该报告是NPS资源管理决策制定的框架和依据，并且取代了之前所有与之相冲突的政策。它要求NPS所有有关资源管理体制构建与决策制定必须在该框架中进行[12]。

4.1 以实现NPS根本使命为宗旨

2006版《管理政策》重申了《1916组织法》所规定的NPS资源管理使命，同时明确强调“当公园的使用与公园资源和价值产生冲突时，必须优先资源和价值的保护”。NPS从100多年的管理经验中累积总结出2种管理方式：1)道德伦理式的管理方式，即利用公园解说、网站等多种媒体宣传手段，呼吁全美公民共同保护国家资源，并将之无损地传给后世；2)利用科学合理的专业知识和技术手段进行直接管理。

NPS将管理使命融入资源管理的规章制度、公园文化以及各岗位的职位要求中加以实现。同时认为以下措施有利于实现资源管理目标：科学合理地整合自然和文化资源的管理工作，有利于资源管理工作的实施；积极采纳和应用新的科学保护方法和技术手段指导资源管理工作；实时更新和培养NPS全体员工的工作能力；同时，将这些概念、政策和实践适当地编辑成管理文件。

4.2 整合自然和文化资源的管理

自然和文化资源的集成管理方式能让人们切实认识到人类活动对环境的影响力，以及环境变化对人类的影响。整合自然和文化资源管理工作的前提是要认清他们的共同点和独特性。为实现自然和文化资源集成管理的程序、功能和筹资机制，NPS实施了以下政策：1)创建奖励机制，号召全管理局的工作人员积极发表有关整合自然和文化资源的科研学术成果；2)要求现有和未来资源管理策略必须考虑自然和文化资源整合的策略；3)在有利于资源管理工作的前提下，在可能情况下整合自然和文化资源的管理操作；4)积极与生态系统研究联合单位(Cooperative Ecosystem Studies Units，CESUs)、研究学习中心(Research Learning Centers，RLCs)、NPS其他项目、其他伙伴合作，支持自然和文化资源的整合计划。

图1 NPS机构组织结构[10]

此外，NPS认为传统生态知识(Traditional Ecological Knowledge，TEK)在资源管理中的合理应用，可以促成自然和文化资源的整合。TEK是指持续性的知识累积，是保护地原住民在上千年甚至几千年与环境的直接接触中所累积的用于在特定生态系统中维持生命并代代相传的实践经验和信仰。NPS一直努力将TEK融入资源管理规划中，重视原住民的观点并合理采纳至管理项目中，鼓励原住民参与管理。同时建立相应机制以促进与联邦认可的部落之间的合作伙伴关系。

4.3 弹性、海陆景观的连通性和生命周期管理三大策略

弹性管理、海陆景观连通性管理、生命周期管理是资源管理决策制定的三大关键策略，以科学研究、学术成果、TEK的形式存在，是资源管理战略规划的基础。所谓弹性策略，强调的是管理的预测能力，要求所制定的资源管理体制在面对环境的变化时能够及时抵抗、响应、调整并迅速恢复适应力。弹性管理策略要求既有应对当前状态的持续管理方式，同时又能随机应变，满足新环境中要求的管理策略。

海陆景观连通性是指自然资源的管理过程中要重视维护生物多样性、生态系统和种群的健康完整性，以促进资源面对气候或其他环境变化时的适应性。就文化资源而言，连通性要求在广阔的时空尺度、文化主题和地理背景中解读这些资源，以实现历史和文化资源完整性的保护。其中自然资源的生命周期管理，指自然资源的生态过程管理，或物种完整生命持续时间的周期性管理。而文化资源生命周期管理意味着历史资源、历史建筑和环境建设的长期保存。

NPS将这3项管理策略作为当前及未来资源管理工作中不可或缺的一部分，并努力构建跨部门、政府机构、民间组织及原住民的合作关系，借助伙伴项目中所获得工具、能力和专业知识不断提高这3项管理策略的科学合理性。与利益相关者合作，共同实现管理目标，保护水陆保护区，共享边界生态、历史和/或文化资源的完整性。同时，通过简化许可过程的研究程序促进科学和学术在公园实践管理中的应用，积极建立与科教机构的合作关系，相互评价、学习、促进相关科研水平。

4.4 将预防性原则和适应性管理融入资源管理中

基于预防原则的管理机制通常需要适应性管理。预防性原则和适应性管理能有效帮助应对不确定性因素，实现资源管理决策制定的科学性，同时促进整个管理局的学习及文化氛围。

预防性原则要求，当一项措施、活动、新环境可能或已经对国家公园资源或(和)人类构成威胁时，即使有不确定性，管理者也应采取预防性的行动。当这种不确定性确实存在时，NPS管理者应合理利用现存的授权文件采取行动，谨慎保护资源。依照预防性原则所制定的任何措施都必须考虑到：对公园资源和公共健康的威胁性，科学水平的不确定性，同时谨慎评估所制定预防措施将产生的相关风险。

适应性管理是一种灵活的决策制定策略，是一种能应对管理措施和其他事件所产生的不确定性结果，实时监测、反馈、学习并调整战略的能力。这种反复监测的过程提高了对问题的科学认识，对雇员而言，为找到最合适的政策或措施而不断调整策略的过程，是一个很好的迭代学习的机会。适应性管理是一种决策制定的有效策略。成功的适应性管理措施有助于同时实现环境、社会和经济三重目标，增加雇员知识的同时减少利益相关者之间的紧张关系。

4.5 将资源管理决策制定置于科学、法律和长期的公共利益基础之上

权威的科学和学术基础、严格的法律规范、长期的公共利益是NPS决策制定过程中需要遵守的3项相互依存的基本准则。权威的科学和学术准则要求决策制定和体制构建过程必须建立在最新、最严格的科学方法之上，同时要有局限性意识，有同行评审程序，这一过程不能拖延决策制定的周期而能在适当的时间交付，最后所制定的决策应具有灵活性，允许NPS管理人员合理应用他们自己累积的先进技术和知识。严格的法律规范性要求NPS管理决策制定过程必须在统一、透明的法规和公共政策下进行，并且决策结果紧密贴合相关法律规章。长期公共利益是NPS使命的根本所在，它基于对公众不断发展的不同价值观和观点的正确认识，是一个包含了多视角、多代人有意义的公民参与过程，长期公共利益的最终确定由NPS专业人员判定。

NPS将采取以下措施确保管理者能够合理应用以上3项准则：1)鼓励资源管理者、科学家、学者和其他相关人员和(或)组织参与有关公园资源管理、公众价值观等相关科学问题研究，积极与公园内、外部受众分享科学和学术研究成果，不断提高专业技术能力及专业判断能力；2)持续推动开放包容的公众参与策略，努力鉴别解读长期公共利益，通过与政府、部落、原住民、公众以及利益相关者持续良好的合作关系，推动资源的共同管理；3)在可行且适用的情况下，战略性地吸纳新兴的科学和技术进入公园的资源管理中，以实现科学和学术的公众参与。

4.6 加强培养和提升员工的相关工作能力

为进一步实现NPS资源管理的使命，并将其融会贯通于组织文化中，NPS不断更新、加强和维护雇员队伍的多元化和现代化，注重培养新一代科学家、学者、资源管理者和责任担当者。NPS通过以下措施培养和提升全体雇员的相关工作能力。

1)通过与教育机构或其他相关组织建立战略伙伴关系，培养不同背景、人种、民族和不同价值观的新一代科学家、学者和资源管理者。这有助于NPS实时获得权威的科学和学术信息，切实了解公园资源和游客需求，同时实现有效的跨文化工作，帮助更好地面对复杂且持续动态的社会和环境变化。

2)加强与相关重要教育机构和组织建立正式、临时或实习关系，为NPS挑选和培养潜在的职业候选人。

3)通过营造一个无歧视、无骚扰、无报复的工作环境，确保新一代的科学家、学者、管理者和其他所有雇员能在安全且受尊重的环境中健康发展。

4)将管理目标化整为零，科学合理地将每个小目标融会贯通于NPS所有相应位置的岗位要求和绩效计划中。

5)通过与地区公园、相应网络区域内公园建立伙伴关系，为NPS雇员职业生涯提供新晋升途径，同时通过改进直接雇用的方式来增加员工的多样性。

6)支撑和鼓励NPS的科学家、学者积极发表科学和学术研究成果，并将之添加到相应的岗位责任要求中。

7)促进最好的科学和学术在管理决策中的最佳实践应用。鼓励NPS科学家和学者积极参与专业认可的学术研讨会和活动，积极传播NPS的科学和学术成果，同时努力向其他优秀科学家和学者学习，以保持和提升NPS的专业水平和信誉。

4.7 确保管理者的科学素养

拥有较高科学素养的管理者能在最合理的科学和学术框架内洞察决策的科学问题，严格守法，从而确保长期的公共利益。同时由于深刻理解科学研究的过程和相关长处与局限性，从而能根据它的来源和生成方法评估科学信息的完整性和证据的确凿性，并且有参与同行评审的资格。

NPS通过以下措施，确保管理局内管理者和渴望管理岗位员工的科学素养：根据现有条件编制科学素养标准；将科学素养的要求编入岗位要求中；在对管理者的督导培训和其他培训中，融入有关资源管理相关科学问题的知识信息；通过审核候选人履历证明，实现和确保管理者科学素养水平，履历要求可能包括正规高等教育学位，是否完成了相关的高级研究生课程或相关培训课程。

4.8 推行覆盖整个管理局员工的资源管理培训服务

不断提高所有员工发展其职位所需的知识和技能，是实现资源管理目标和宗旨的基本保障。积极组建和制定资源管理培训规划(如基础培训、自然和文化资源的职业培训、管理者培训等)，根据实际需求，利用现场教学或远程学习的方式实施培训计划。以原住民或相关学者为主导开展对管理者、员工的TEK培训服务。将预防原则和适应性管理的实践应用，适当地编入培训文件，并实施详细的指导和培训规划。制定详细的政策性指导课程，同时落实资源管理规范性操作标准的具体细节培训。注重对管理者的培训，要求其参加高级培训课程，以确保实现NPS资源管理工作是建立在不断发展的最新的科研基础之上。

4.9 整合管理的目标形成管理文件

美国国家公园的法律体系是由美国国会及内政部主导编制，NPS的任务是根据需求适时编制、修订或更新管理文件，这些管理文件包括：1)适用于整个管理局的规章制度(如《局长令》《行政备忘录》等)；2)各项管理、战略和活动的规划性文件(如资源管理战略计划、荒野管理战略计划、一般管理战略计划等)；3)资源储备和调研资料：文化资源储备清单、自然资源储备清单、游客使用调查研究(如美国公众综合调查)；4)资金计划：年度预算规划和项目管理信息系统(Project Management Information System )相关资金申请文件等；5)各种协议：合作协议、跨部门合作协议、一般协议等；6)操作规划：年度绩效规划(工作计划)和标准操作程序等。

5 总结

国家公园并非是一个静态的实体，是一个长期连续变化的过程。这种变化不仅是指持续性的季节变化，重叠且不断加速的动态性变化是整个公园系统的基本特征。历史越来越明确地告诉我们，动态变化的复杂性和不可预测性是公园管理所面临的最大难题。因此，中国学者对美国国家公园管理经验的学习，不能完全停留在管理体制和政策的模仿。学习美国国家公园管理局构建管理体制和制定管理决策的科学方法，才是中国国家公园建设初期最迫切的需求。

注释：

① 资源保护主义和自然保护主义分别对应于英语中的conservation和preservation。前者强调保护利用，后者强调永久保存，发展为当今环保主义中的“浅绿”和“深绿”2种保护思想。

② 世界第一大跨国瀑布，地处加拿大安大略省和美国纽约州交界处，源头为尼亚加拉河，美国19世纪最著名地标性景点尼日加拉瀑布，在19世纪60年代，由于被私人占有，每处景点都必须缴费游览，游客经常被敲诈欺骗，过度的商业开发使得景点几乎被毁，美国也因此被欧洲贴上野蛮与落后的标签。