10号文之后的 PPP将何去何从？——财政部PPP新规评析

文/ 中伦律师事务所 周兰萍 张留雨

2019年3月8日，财政部下发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10 号，以下简称“10 号文”）对PPP 项目规范操作提出要求。总体上，财政部10 号文新政，认可并重申PPP 模式作为国家重大决策部署的积极作用，且延续规范PPP 项目实施、防控地方政府隐性债务风险的基本精神。但相较于以往PPP 相关政策，10 号文规范力度更大、导向性更加明显、影响更为深远，更加突出强调PPP 的稳健发展。

一、通过“正面清单”对 PPP 项目的规范实施明确标准

10号文分别从规范PPP项目的基本条件、新上政府付费项目的审慎要求和财政支出责任监测及风险预警三个层面，对 PPP 项目的规范实施明确标准，即是对前序PPP 相关政策的总结和调整，也是对业界讨论的“何谓规范PPP”问题的积极回应。

（一）明确 “规范的PPP 项目”应具备的要件

10 号文第二条第一款明确规定了规范的PPP 项目应当具备的要件，即采用PPP 模式的项目应当具有公益属性、能够实现物有所值并且财政可承受、10年以上期限的长期合作、有合理的风险分担机制、产出要求明确并且付费与绩效挂钩等基本特征。

此外，10 号文还就保障PPP 项目规范实施的其他基本要求做了规定，如对政府方签约主体明确规定为“县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位”，这将为PPP 项目的规范有序推进提供更有力的行政资源保障。 结合当下由行政层级较低的政府实施的部分项目推进过程中已经出现的问题来看，此举对提升社会资本的项目参与度会是新的利好。

（二）满足新上政府付费项目的审慎要求

10 号文第二条第二款在财金〔2017〕92号文要求审慎开展政府付费项目的基础上，对地方新上政府付费项目的条件做了进一步明确，即当地既有PPP 项目财政支出责任占比需不超过5%。笔者认为，考虑到财承论证系基于对未来经济增长的预测而经济实际增长情况客观上存在一定不确定性，为避免该不确定性对于届时项目实际运营以及政府履约造成的影响，对当前新上政府付费项目的条件加以限定既有必要性，也有合理性。与此同时，基于“实质重于形式”原则，文件规定，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP 项目不受前述限制。这一规定呼应了财建〔2017〕455 号文对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP 模式的政策要求，进一步体现出中央对污水、垃圾处理两大环保领域的倾斜支持。值得进一步探讨的是，片区综合开发PPP 项目中因涉及土地出让金收支两条线管理规定而需通过政府付费列支相应子项目前期开发支出的，是否也属前述例外情形之列？

文件在对政府付费项目明确规定应通过竞争性方式采购社会资本的同时，对新上政府付费项目还提出了跟踪审计的要求。笔者认为，实践中不少政府付费项目的可研报告等前期文件论证不尽充分，实际招采时所依据的相关数据也较为粗略，为确保项目最终实现物有所值，有必要加大过程成本管控，并且管控周期应当覆盖项目全周期。从这个意义上讲，跟踪审计亦是政府付费项目的必要监管举措。

文件同时对有意规避政府付费监管的做法做了禁止性规定，即“将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的”，不得入库。不难想见，对使用者付费占比较低的项目，后续入库审查会更加严格。

（三）符合财政支出责任监测及风险预警要求

根据10 号文第二条第三款规定，“财政支出责任监管”将作为规范推进PPP 项目实施的基本要求。

1、按照规定，PPP 项目财政支出责任不得超过当年本级一般公共预算支出的10%，在防范、化解地方政府隐性债务的大背景下，这一比例上限仍为不可突破的政策红线。

2、10 号文对一般公共预算以外的预算资金尤其是政府性基金预算如何用于支持PPP项目的疑问做了回应。文件明确规定，“政府性基金预算和国有资本经营预算，不得列支PPP 项目的运营补贴支出”；结合第四条第四款规定，“PPP 项目形成的政府支出事项……是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出”，明确从政府一般公共预算中支出的属于“经常性支出”。笔者认为，结合前文提及的“实质重于形式”原则，污水处理、垃圾处理等领域基于收支两条线管理通过政府性基金预算列支运营补贴的，应当不受本条限制。

同样值得进一步探讨的是，片区综合开发项目中因土地出让金收支两条线管理规定而需通过政府性基金预算列支的名义上为PPP项目运营补贴、性质上实为资本性支出的前期开发支出（包括征拆迁费用和土地一级开发支出），是否也不受本条限制？期待中央层面给予进一步明确，以使现实中的片区开发PPP项目得以更有序顺畅推进。与此同时，根据10 号文精神，并结合笔者的经验和思考，相比动辄上百亿的过往项目规模，后续推进的片区开发PPP 项目的规模将会大幅度缩减，片区开发项目的实施模式也迫切需要创新，而无论以何种模式实施，片区开发项目终将回归以产业为核心的综合开发本质，最终产业运营能力的强弱也将决定项目的走向乃至成败。

3、文件规定，财政支出责任占比超过7%的地区，实行PPP 支出责任预警机制。10 号文虽规定对于7%至10%占比的地区实行支出责任预警，但是，实操层面，不排除地方政府可能会出于谨慎起见，对财政支出责任占比超过7%的地区限制其新增PPP 项目入库。

二、以“负面清单”管理，强化实施规范PPP 项目的政策“红线”

10 号文从防范和化解构成地方政府隐性负债角度，以PPP 项目库动态调整为抓手，对PPP 项目实行“负面清单”管理，强化规范实施PPP 项目的政策红线。在延续之前PPP 相关文件规定的基础上，10 号文针对地方国企参与本级政府PPP 项目问题做了新的规范要求：

根据10 号文第三条第二款规定，“融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业”，不能作为社会资本参与本级PPP 项目。这一规定是对财金〔2014〕113号文和国办发〔2015〕42 号文在当地国企参与本级PPP 项目问题上的补充规定，“从实质重于形式”的角度为地方国企规范参与本级PPP 项目确定原则，厘清界限。合理预计，新规对与融资平台公司控制的当地国企参与的部分项目将会带来直接影响，地方政府或需调整相应项目的实际推进方式。

三、财政部门主动作为，协同有关部门共同营造PPP 规范发展环境

为保障PPP 模式有效落实国家既定重大决策部署，10 号文从财政部门协同有关部门营造PPP 有利发展环境角度提出了多种并行举措。

（一）鼓励民资和外资参与

民资和外资更大力度的参与对于提升PPP 项目的整体运营水平尤为重要。10 号文针对适合向民企推介的项目规定同等条件下优先支持民企参与，并将通过中央财政转移支付资金对相关项目的优先支持引导并提升民企参与相应领域项目的积极性。与此同时，财政部也将引导中国PPP 基金加大对民企参与项目的支持力度。

（二）融资支持措施

10 号文第四条第二款分别从政府参与方式（资本金注入、运营补贴等）、拓宽项目资金来源（保险资金、中国PPP 基金的股权投资等）、盘活存量资产和丰富社会资本进入和退出渠道等方面，提出了加大融资支持的多项举措。该等举措所涉及的问题，均为目前PPP 项目实操层面较为棘手的难点问题，但该条规定过于原则，尚不具有可操作性，期待后续更具实效性的举措。

（三）有一定收益的公益性项目将成为PPP 重点实施领域

10 号文第四条第三款指出，“基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目”，将作为重点实施PPP 项目领域。结合政府付费项目审慎开展以及使用者付费占比较低的可行性缺口补贴项目将会从严把关入库的前述分析，无论是为补齐短板而实施的基础设施领域还是为实现基本公共服务均等化而推进的社会事业领域，各方都有必要从源头上重视策划项目，尽可能拓展项目的经营性空间，在发挥社会资本的项目运营经验管理优势、降低政府债务风险的同时，真正实现PPP 模式的物有所值。

（四）项目库“能进能出”的动态调整机制将成为PPP 规范管理常态

10 号文第四条第五款重申了财办金〔2017〕92 号等文件关于项目库“能进能出”的动态调整机制，并且PPP 项目库亦将成为后续政府方管理PPP 项目规范操作和甄别、控制是否形成或增加地方政府隐性债务的重要方式。同时，10 号文特别强调，不以入库为项目合规“背书”，不以入库作为商业银行贷款条件，明确了项目库的功能与定位，对PPP 项目实操中融资方将项目入库作为贷款审批、签署融资文件和放贷前置条件现象作了明确回应。结合实践中审计部门以及部分银行对PPP 项目存有的不同看法和顾虑已经对PPP 项目融资带来的影响，合理预计，在更有力的支持性政策出台前，PPP 项目“融资难”问题可能会持续更长时间，该等PPP 项目或将因此面临暂停实施、退库、调整模式甚至因此终止项目本身的风险，建议遭遇融资等困境的PPP 项目相关各方在对标进行“项目体检”并审慎论证后对项目后续推进方式及时作出理性的决策。

（五）强化对PPP 项目咨询机构的管理

10 号文第四条第7 款规定，就包装不规范PPP 项目增加隐性债务风险、出具咨询意见违反相关政策规定、收费标准偏离市场合理水平、对PPP 项目实施造成消极影响和严重后果的咨询机构和专家，将按规定予以追责。据此，PPP 项目咨询机构应当规范咨询服务工作，重视自身专业能力的提升，在助力PPP 项目规范实施过程中更好地实现自身发展。

总结

财政部10 号文作为2019年度开篇规范PPP 项目操作的“重磅文件”，在延续多部政策文件精神的同时，对当前形势下的PPP 项目规范实施和监管要求做了更为具体明确的规定。综合当前投资机遇相关的社会经济发展需求以及参与公益性项目的合规要求来看，未来很长一段时间内，PPP 模式仍将在基本公共服务领域发挥不可替代的作用，但其适用范围将逐步收缩至运营属性较强、有一定收益的公益性项目。放眼长远，10 号文无疑将会进一步引导市场回归理性，基于市场运营需求导向加强相应能力储备与提升，而这也将从根本上促进和保障PPP 市场的健康发展。