义务教育优质均衡的铜陵实践

□张 勇

《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010—2020 年）》 把教育的均衡发展作为战略重点，不仅是对以往教育政策的完善和发展， 而且对我国未来教育改革的方向做出了明确的规定。 2012年9 月， 国务院印发 《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，对义务教育均衡发展目标的表述更加具体和可操作。 2017 年5月， 教育部印发 《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，对于巩固义务教育均衡发展成果， 推进义务教育优质均衡、 高质量发展做出了一系列部署， 这标志着推进义务教育优质均衡是当前和今后一段时期义务教育的首要目标， 政府工作的重中之重。 安徽省铜陵市作为义务教育均衡发展的先行者， 近些年在推进义务教育优质均衡发展方面，采取了一系列重大举措， 成效显著， 值得借鉴。

一、 抢抓机遇， 率先提出教育现代化目标

为全面提升教育均衡发展水平， 努力实现铜陵教育的新跨越，2010 年以来， 铜陵市委、 市政府对教育发展进行了顶层设计， 先后召开全市教育工作会议， 与省教育厅签订 《关于深化教育改革推进教育现代化合作框架协议》，颁布 《关于深化教育改革率先实现教育现代化的决定》， 制订并下发《铜陵市教育现代化实施方案》， 为铜陵市教育现代化建设进行开篇布局。 《教育现代化实施方案》 提出，“坚持以人为本和优先发展教育”“以促进公平为重点， 以城乡一体为方向， 以信息化为支撑， 以提高质量为核心， 大力实施素质教育， 积极推进教育均衡化、 优质化、 终身化、 信息化和国际化， 为人的全面发展奠基”。 这正是推进教育深度优质均衡发展的应有之意。

2012 年， 围绕贯彻国务院《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》、 安徽省 《县域义务教育均衡发展等三项改革实施方案》 精神， 全面贯彻党的十八届三中全会深化教育领域综合改革精神， 实现铜陵教育的新跨越， 铜陵市委、 市政府提出了 “到2015 年在全省率先基本实现教育现代化” 的奋斗目标， 要 “以国内教育发达市为标杆， 在全省率先基本实现教育现代化， 进入全国教育现代化先进行列， 建成学习型城市。 实现这一战略目标分两步走： 第一步，进入全省教育现代化先进行列。到2015 年， 教育发展主要指标达到国内发达地区教育发展水平，在全省率先实现教育现代化。 第二步， 进入全国教育现代化先进行列。 到2020 年， 教育发展主要指标达到国际中等发达国家水平，全面实现教育现代化。” 促进全市基础教育优质均衡发展， 以改革创新举措提高教育公共服务能力，不断提升广大市民的满意度和幸福感。 2013 年， 铜陵市教育局为深入推进义务教育优质均衡发展，制定了 《铜陵市深入推进义务教育优质均衡发展实施方案》， 提出具体工作目标， 即坚持分级负责、分步实施和分类指导、 区域推进的原则， 紧紧围绕 “跨越发展、科学发展、 和谐发展” 这一主题， 以政府保障为前提， 以资源均衡配置为基础， 以规范办学行为为重点， 建立和完善均衡配置义务教育资源的长效机制， 全面实施素质教育， 规范办学行为，办好每一所学校， 切实保障适龄儿童平等接受义务教育的权利。到2015 年， 义务教育入学率和巩固率达99%以上， 三类残疾儿童少年入学率达95%以上， 使全市义务教育资源配置更加均衡， 教育内涵全面提升， 教育管理体制日趋完善， 教育保障体系更加健全， 促进城乡义务教育均衡发展再上新的台阶。

从实施效果看， 2015 年铜陵市教育现代化建设自查综合得分为86 分， 实现市政府确定的 “到2015 年综合得分达到80 分左右” 基本实现教育现代化的规划目标。 具体表现为： 一是教育普及程度稳步提升， 基本达成目标值； 二是教育公平向深度推进，均衡发展指标大幅提升； 三是教育质量成果丰硕， 学生综合素质指标达成度高； 四是教育保障度明显提高， 教育信息化指标增幅显著； 五是教育贡献度有效提升， “教育贡献度” 实现程度达81.3%； 六是教育满意度持续提高， 办人民满意教育取得实效；七是教育开放推进有力， 教育国际化取得重要进展。

二、 联合办学， 扩大优质教育资源覆盖面

铜陵市义务教育在区域内得到均衡发展， 但随着城市化进程， 仍存在着城乡之间教育质量不均衡，主城区义务教育班额过大等问题。为给孩子们提供更加优质的教育，满足广大群众对优质教育资源的需求， 铜陵市政府积极推进联合办学， 采取强校带弱校、 名校加分校、 学校联盟等办学形式， 实行城乡一体、 校际联动、 资源共享、 协同共进， 形成城区带动农村、 强校引领弱校、 校校共同发展的良好局面。

2014 年， 《铜陵市人民政府关于扩大优质教育资源覆盖面推进基础教育优质均衡发展的意见》对优质教育资源覆盖工作进行了顶层设计。 与此同时， 市教育局制定了 《关于在市直义务教育阶段学校实行联合办学的方案》， 采取人事、 财务、 管理、 业务、 评估“五统一” 的模式， 在市直义务教育阶段学校组建联合办学体。 将市第十九中学、 第十一中学、 第七中学分别设为市第十中学、 第十五中学东校区、 第十二中学南校区，实行联合办学。 联合办学体通过创新办学机制， 在 “教学管理、 教育科研、 师资配置、 考核奖惩” 四方面实行 “四统一”。 一是赋予联合办学体负责人 “用人权”， 任命了市直三所联合办学体学校负责人， 在报市教育局同意的前提下，组建联合办学体班子， 激发联合办学体内部人才活力； 二是赋予联合办学体 “财权”， 在满足三个联合办学体学校基础设施和基本硬件建设的基础上， 设立了200 万元专项资金用于支持联合办学体办学工作， 激发联合办学体内部的办学积极性； 三是赋予联合办学体 “事权”， 联合办学体内部出台相关措施， 充分调动广大教职工的教学积极性， 着力提升学校治理能力， 推进现代学校制度建设。 这些举措的实行有力地推进了联合办学学校走向高位均衡发展。

三、 推进校长职级制改革， 构建新型教育治理结构体系

现行的人事管理制度中， 校长具有行政级别， 任用与管理归组织或人事部门。 随着教育的发展， 这种校长 “戴官帽” 的管理模式， 限制了校长的职业发展， 难以调动校长的办学积极性， 对学校的教育管理产生消极影响。 为在教育干部专业化成长、 大力推动教育家办学、增强校长岗位吸引力、 构建现代学校制度这四个方面实现新突破，2014 年初， 市教育局在全省率先启动校长职级制改革工作， 选择在铜官山区试点， 取消全区23 所公办小学和幼儿园的行政级别，建立新的校长职级体系。

（一） 校长“去行政化”

市教育局出台 《关于实行校长职级制推进学校治理结构改革的意见》， 对学校和校长进一步 “去行政化”。 校长、 园长不再赋予行政级别后， 专门设立四个级别、九个档次， 建立新的校长职级体系， 实行校长由校委会任命， 学校中层管理人员由校长直接任命的管理体制， 打破以往公办学校的中层管理人员由教育主管部门考察任命的 “老规矩”， 开铜陵市教育界先例。

（二） 推进校长职级制改革

从管、 办、 评三个方面， 推进学校治理结构和现代学校制度建设。 改进教育管理方式， 让学校有充分的办学自主权； 完善学校内部治理结构， 充分发挥学校党组织的政治核心作用， 规范学校权力运行； 建立校长职级待遇的长效机制， 设立校长职级津贴， 与校长绩效工资并轨管理； 完善校长职级考评体系， 对校长职级实施动态管理。 校长职级制改革实现了校长从行政化走向了专业化， 让校长有更多的精力聚焦在学校教育教学质量提高这一主业主责上。

通过实施校长职级制改革， 一是转变了政府职能， 改进教育管理方式。 校长职级制改革核心内容是政府管理方式的改革， 即加快转变职能， 进一步简政放权。 政府做好厘权、 简权、 赋权工作， 强化政府的教育监管职能， 创新校长选聘制度， 完善校长任期交流制度， 完善校长培养机制和推进教师管理制度创新。 二是全面激发校长的办学活力和动力。 通过构建新的体制， 去行政化， 摘除学校 “官帽子”， 提升校长晋升空间， 捅破校长职业提升的 “天花板”； 破解学校办学活力不足， 注入 “活力剂”， 促进校长的专业化发展。 三是随着改革的不断推进， 改革措施和项目逐步落地实施， 铜官山区实行校长职级制推进学校治理结构改革的社会影响也不断扩大。安徽省教育厅印发通知， 向全省推介铜官山区校长职级制改革做法；主流媒体对该区的教育综合改革予以持续关注和报道， 由决策杂志社、 国家行政学院中国领导科学研究中心等单位联合主办的“2014 地方公共决策系列评选”中， 上海自贸区制度创新、 铜官山区教育领域综合改革等入选 “十大地方公共决策实验”。

四、 促进公平， 推进教育考试招生制度改革

招考制度犹如一把尺子， 丈量着教育公平， 引领着社会公平。 近年来， 国家采取措施， 缩小区域、城乡之间入学机会差距。 但现实中存在着种种考试招生的不公平问题， 引起了人们的强烈不满。 多年来， 铜陵市义务教育阶段 “划片招生、 就近入学”， 实行学区制和九年一贯对口招生的政策已深入人心。

（一） 实行“划片招生”

义务教育阶段学校严格落实“划片招生， 就近入学” 政策。 实行 “单校划片” “两个一致”，“两个一致” 是指招生入学办法，即适龄儿童少年户籍与其父母或其他法定监护人户籍一致并单独立户， 适龄儿童少年户籍地址与其父母或其他法定监护人的房产地址一致。 符合条件的适龄儿童少年， 到居住地所在学区学校免试入学， 并严格控制班额。

（二） 实行“阳光分班”

从2015 年秋季起， 铜陵市义务教育学校起始年级一律实施“阳光分班”。 按照 “属地原则、公开原则、 均衡原则、 随机原则”， 从班数确定、 教师配置、 学生分组、 确定班级到结果公示五个方面， 全程邀请学生家长代表、人大代表、 政协委员、 行风监督员、 责任区督学、 教师代表等人员参加， 让分班的各个环节在阳光下运行。 从根本上解决新生入学择班问题， 创建健康有序、 平等和谐、 公平公正的教育环境， 办让人民群众满意的教育。

五、 系统推进， 着力加强师资队伍建设

（一） 合理配备师资

2012 年， 我市出台了 《关于中小学新进教师培养暂行办法》，全面实行中小学教师全员聘用制度和岗位管理制度， 大力推行教师 “无校籍管理” 新模式； 完善学校编制管理， 对农村边远地区或规模偏小的学校实行倾斜政策，试行按班核定教师编制， 探索区域内教职工编制总额动态管理模式， 实现由身份管理向岗位管理的转变， 健全教师转岗和退出机制； 改善教师待遇， 建立健全绩效考核制度， 不断提高绩效考核的科学性， 充分发挥绩效考核的激励功能和正确导向作用。

（二） 加强师资队伍管理

2013 年， 铜陵市出台了 《新聘教师考核培训管理制度》 以及《关于中小学新进教师培养管理暂行办法》， 扎实开展师德实践活动，全面落实《新时代中小学教师职业行为十项准则》， 使 “学为人师、行为世范” 成为每一个教师的崇高追求。 一是始终坚持把师德师风建设放在教师队伍建设第一要务， “铸师魂、 守师道、 立师表”， 树立教师为人师表的良好形象。 二是完善校长、 教师培训培养制度， 重视校长、教师培训工作， 提升校长、 教师业务能力和水平， 完善人才培养培训体系， 制定教师成长发展规划， 培养造就一批 “名教师、 名学校、 名校长”。 三是完善校长选拔任用办法， 实行县级教育行政部门归口管理、 选拔任用、 依法聘任校长， 严格校长任职条件， 落实校长聘任制和任职交流制度。

（三） 提升教师综合素养

出台 《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的实施意见》， 一是制定 “名教师、 名班主任、 名校长、 名学校” 培育工程实施意见， 计划用5 年左右的时间， 培育300 位名教师、 200 位名班主任、50 位名校长、 30 所名学校， 打造具有铜陵特色的卓越教师队伍。二是制定各类竞赛奖励办法， 常态化开展 “教研员驻校” “同城一堂课” 等活动， 全方位促进教师专业成长。 目前， 共建立11 个学科教师培训基地， 32 个市、 县（区） 级名师工作室， 指导交流1000 余人次。 2018 年， 先后组织50 余位名校长赴北京师范大学参加业务提高培训， 全员远程培训1.1万人次， 全年投入700 万元表彰“四名” 工程、 “孺子牛奖” 和 “教育教学质量综合奖”。

（四） 注重教师交流

2016 年， 我市出台了 《铜陵市义务教育阶段校长教师交流办法》， 确保教师合理流动。 成立铜陵市中小学教师发展中心， 探索实施中小学教师无校籍管理和县管校聘制度， 推进中小学教师资格定期注册制度、 中小学教师职称制度改革和义务教育阶段教师校长轮岗等制度。 以市政府办公室名义出台了铜陵市乡村教师支持计划， 并根据省教育厅统一部署， 组织开展乡村教师定向培养活动， 重点加强乡村教师队伍建设， 完成农村边远教师津贴的审核和上报工作。

六、 注重内涵， 全面提高义务教育质量

（一） 提升教育教学质量，加快建立科学规范的管理新模式

为推进铜陵教育从均衡走向优质， 全面深化课程教学改革， 全面提高教育教学质量， 结合 《铜陵市教育局关于加强中小学学科建设工作的意见》 《铜陵中小学教学常规》， 2016 年在全市教育系统开展“教学规范提升年” 活动。 “教学规范提升年” 活动旨在达到两大目标， 一方面， 在课程改革中落实常规、 提高效率、 提升质量； 另一方面， 是探索教学规范改革的新路子、 新办法、 新机制。 “教学规范提升年” 活动的内容十分丰富，涵盖教学计划与总结、 备课、 课堂教学、 作业布置与批改、 实验教学、 课内外辅导、 考试与评价、 教研与培训、 现代教育技术运用等各教学环节， 相关规范 “系统而透彻”。 同时， 制定 《铜陵市中小学目标管理考核办法》， 积极推行 “明星学校” 管理模式， 促进中小学管理水平不断提高。 目前， 全市已经形成了很多鲜活具体的模式。 如： 市实验小学、 市四中建设数字化校园， 金口岭小学的 “童谣创作”， 杨家山小学的“科技创新” 等。

（二） 倡导实施科研兴校

充分利用城区的优质教科研资源为农村学校和薄弱学校服务， 对农村学校和薄弱学校的教科研工作开展针对性的指导和培训， 指导和督促农村学校建立教科研工作制度， 将教学和管理中的难点、热点问题用课题研究方式开展攻关活动， 集中解决； 鼓励一线教师积极开展解决教学中实际问题的小课题研究， 建立城市学校和农村学校经常性互动的机制， 为城乡学校教科研活动搭建平台， 在课题立项中向农村和薄弱学校倾斜； 充分发挥教育科研的引领作用， 组织开展全市中小学教师教学技能大赛； 实施教研员驻校制度， 指导学校深化高效课堂建设，提高教育教学质量， 办好人民满意的教育。