浅谈PPP项目社会资本的全生命周期管理

2019-01-11韩晓亮

智能建筑与智慧城市 2019年8期

韩晓亮

（广州市盾建地下工程有限公司）

1 引言

目前，中国经济由高速发展阶段正逐步向高质量发展阶段转变，人民生活日渐富裕，生活需求逐步提升，公共服务需求不断提高、扩大。在亟需提供公共基础设施和公共服务以解决人民需求下，PPP模式的推行解决了项目的规模问题，智慧城市的发展提供了更加人性化、便利化的需求。PPP模式的核心是提供服务，智慧城市的核心目的是运用各种信息技术使城市的服务功能人性化、智慧化等质的提升，PPP模式在智慧城市建设中的应用与结合有着她们本质的默契，PPP模式在智慧城市的建设中有着重要意义和作用。本文旨在分析当下PPP模式的全生命周期管理，为PPP模式在智慧城市的建设中更好的应用提供思路。

2 PPP模式的定义

PPP模式是指政府与社会资本在基础设施及公共服务领域建立的利益共享、风险分担及长期合作关系，通过特许经营（使用者付费）、购买服务（政府付费）、股权合作（可行性缺口补助）三种合作方式具体实施。

3 政府方与社会资本方各自负责内容

政府方负责政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，负责价格和质量监管，以保证公共利益最大化；承担法律、政策等风险，做好PPP项目的“监管者”。

社会资本方负责项目的投资、建设、运营维护，并承担相应的风险；其中主要包括：投资、融资、建设、运营、维护等相关工作内容及风险。

4 关于社会资本方的介入时间与牵头机构

纵观近年来发布的PPP政策文件，对于PPP项目社会资本方的合法合规的介入时间不明确。站在社会资本“投资者”的角度应参与项目全生命周期全过程，全生命周期的阶段划分中采购阶段是社会资本方合法参与时段，而前两个阶段社会资本方仅在PPP相关政策上有“潜在社会资本方”一个合规身份，多数政策文件对社会资本方的责任和任务描述为“投资、融资、设计、建设、建造、运营、维护”等用词， “投资、建设、运营、维护”描述居多，对于项目初期的识别、准备阶段的投资机会研究、项目策划、资金来源、产出目的及规模对社会资本方的参与没有明确描述，仅在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中“鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。”实践中前两个阶段大多是由政府或者政府与金融机构在识别、策划，到了一定阶段才寻找有意向的“潜在社会资本方”，对于社会资本方作为投资者前期识别、策划过程参与有限或者没有参与，即社会资本方对项目是没有全生命周期策划与管理的。

事实上社会资本参与PPP项目的最早介入专业是金融版块，也印证了目前PPP项目以融资为重点的实质，对于一个复杂的PPP项目涉及到的不仅仅是融资，更多应根据项目的行业、地域经济文化、自然条件、社会资源等特点综合考虑投资规模与产出规模的合理性，根据项目目标合理确定投资规模、确定资金来源，进而再落实资本金与融资方案。投资者应该依企业战略规划，政府地区发展、产业规划结合企业优势由专业的综合性机构（至少应该涵盖投融资、财务、工程、运营等方面）组织介入PPP项目将更加有利于从全生命周期的角度考虑项目的整体效益；而不是单从金融角度介入，再交由专业执行机构自由发挥，没有形成PPP模式投资、建设、运营的有机整体，而是机械捆绑式参与，分阶段陆续进入和退出，没有统筹机制和机构。

5 绩效评价的视角与目的

PPP项目绩效评价是行业主管部门对项目公共产品或服务质量和价格建立由政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系（财金[2014]76号）；《评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据》（财金[2014]113号）。此阶段的绩效评价目的并不是作为项目付费的主要依据，而是对项目全生命周期的综合性评价，是对PPP模式决策的参考依据。（财金[2016]92号）PPP暂行办法中明确 “依据评价结果合理安排财政预算资金”明确了按“绩效评价结果付费”的机制；（财金[2019]10号）要求“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”直接明确了“结果导向”以项目的产出绩效为付费的依据。

综上，绩效评价的目的由为PPP项目模式提供决策依据综合性评价，转变为以绩效评价为付费依据的目的发生了根本性变化，也说明PPP模式从重融资、重建设的初期阶段逐渐转向重运营维护提供优质服务的成熟阶段。对于社会资本方来说也应该从原来的融资专业团队介入转变为集融资、企业特点、优势的综合性PPP团队介入，由重设计、施工向重运营、维护的成熟阶段转变。绩效评价的视角并没有变化，仍然是站在政府和社会公众的角度评价。

绩效评价的全过程性值得思考，在实践中的绩效评价由于“结果导向”原则和“项目产出绩效”的目标性，使实际操作更加关注社会资本方的工作内容，绩效评价也潜意识的认为就是对社会资本方的针对性评价，没有将PPP项目作为绩效评价对象，而是将PPP项目的参与者（执行者）之一（社会资本方）作为绩效评价对象，未对PPP项目的“设计者”（实施方案编制方）纳入评价对象，即项目产出的优劣责任全部归责于执行者（社会资本方）。

根据（财金[2016]92号）对PPP项目全生命周期的绩效评价要求和中央全面预算绩效管理的要求“绩效管理要覆盖所有财政资金”，目前PPP项目前期费用的支出并没有进行有效的绩效评价，也没有以项目产出绩效为付费依据，也不符合中共中央、国务院“花钱必问效”原则。站在合法合规的角度前期费用不与运营期项目绩效产出相挂钩是不符合政策要求，属于不规范的PPP项目；PPP项目前期工作的重要性不亚于EPC项目中设计工作对施工阶段影响的重要程度，前期工作质量对PPP项目执行阶段有着引领性、指导性、决定性的重要作用，执行阶段是按照前期制定的实施方案重在“执行”，按照相应的方案执行是否能够取得良好的项目产出很大程度上取决于前期工作的质量。

因此，PPP项目的前期工作绩效评价不能只停留在理论阶段，应该与项目产出绩效及付费相挂钩，促进前期工作质量提升和项目产出的保证，为项目执行阶段绘好优质“蓝图”，为实现项目目标打好基础。

6 总投资与SPV职责

项目总投资一般指在某一时间段内一次预算的一次性投入或分次投入的资金或实物总额。传统项目投资是由政府或者投资商进行投资，整个项目实施过程投资者对项目的全生命周期进行策划、管理，但对于PPP项目是由特殊的两方（政府和社会资本）进行合作，项目前期工作社会资本方很少或者根本没有参与，更谈不上对项目全生命周期的策划与管理，社会资本方作为投资者，对PPP项目前期发生的费用应不应该纳入自己投资的范畴应该有个深入思考。前期费用实际上由合作方的一方单方使用，而又以双方投资为表象的“过账”形式合法性暂且不谈，至少对投资者另一方而言是不公平的。

SPV公司作为独立法人对公司的所有财务支出负责；政府财政部门对SPV公司财务进行监管，在建设过程中以及相关费用支出的合法合规性及履约进行把控审核。政府方对SPV公司资金使用的分配及效益没有管理权，PPP项目的资金使用在合法合规依约使用的情况下应由SPV公司自主决策商业运行。

实践中遇到的相关问题，PPP项目的前期费用，大多是发生在项目采购阶段之前，前期费用又纳入项目总投资，SPV公司成立后直接支付相关前期费用；这种实质上属于“过账”的部分资金SPV公司没有履行实际管理权、知情权，更无法对资金使用的合理性和使用效率起到任何管理作用。对于社会资本方而言有必要考虑前期费用是否应纳入总投资。

7 项目的建设过程

按照PPP模式的定义与理解PPP项目的建设过程应该是由SPV公司在政府的监管下独立组织项目的建设过程。在满足合同约定的服务功能下项目的建设是采取工程总承包的EPC模式还是采取PC模式管理应由项目公司自行决策。在正常情况下其他方面不应该有过多的干预，充分发挥社会资本方在市场中的资源优势和专业能力，更有利于PPP项目的资源整合，降低成本提高效益，实现共同的目标。