试论新时代行政检察权能

摘      要：随着司法改革的不断深入，刑事、民事、行政和公益诉讼四大检察格局已初步形成，但行政检察仍存在短板和弱项，其各项检察权能并未得到充分挖掘与有效发挥。因此，合理界定行政检察权能，明确相关监督原则，并区分其他检察权能，对于完善和拓展行政检察监督职能，推动中国特色社会主义检察制度全面发展具有重要意义。

关  键  词：行政检察;法律监督;公益诉讼

中图分类号：D926.3        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）12-0085-07

收稿日期：2019-10-24

作者简介：赵辉（1983—），男，安徽肥东人，宪法与行政法学硕士，甘肃省人民检察院第七检察部副主任，研究方向为检察学、行政法学。

面对司法责任制、国家监察体制等多重改革叠加的新局面，检察机关对检察职能进行了调整，初步形成了刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察监督格局。相较于其他检察业务，行政检察仍面临底子薄、基础差、规模小、影响弱等方面的不足，因此，明确行政检察定位，理顺行政检察职能，是新时代做实做强行政检察急需解决的问题。

一、行政检察权能的运行现状

1988年，最高人民检察院设立了民事行政检察厅，专门负责民事检察和行政检察监督工作。随着1989年颁布的《行政诉讼法》第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，行政检察监督自此于法有据。2019年检察机关内设机构改革之前，由于最高人民检察院民事检察和行政检察一直合署辦公，受民事检察业务和2015年公益诉讼检察试点改革的影响，行政检察业务的开展不均衡。内设机构改革完成后，虽然实现了行政检察机构单设，拥有专属人员，但由于公益诉讼检察业务的剥离，其权能发挥仍然没有明显的改观。一是案件数量的差距。鉴于民事检察和行政检察长期合署办公，现仅以民事检察和行政检察相比较。据不完全统计，2015年全国检察机关共受理民事检察监督案件83872件，受理行政检察案件34599件。2016年分别为83614件和30349件。从监督效果上看，以《最高人民检察院工作报告》的数据为例，2018年全国检察机关共提出民事抗诉3933件，再审检察建议4087件，执行监督检察建议23814件。反观行政检察，全国检察机关仅提出抗诉117件，再审检察建议90件，非诉执行监督检察建议6528件，行政检察监督效果远远弱于民事检察监督效果。二是内部各项业务的差距。目前，行政检察内部各项业务的发展不充分、不平衡。根据甘肃省检察机关行政检察的数据，2017年和2018年两年以来，甘肃省检察机关共受理行政生效裁判结果监督案件188件，作不支持监督申请和终结审查121件，抗诉0件，发出再审检察建议5件，针对行政审判程序违法行为发出检察建议11件，针对执行活动发出检察建议36件。 三是地区和层级的差距。由于法院本身受理的行政诉讼案件相对较少，故进入诉讼监督的案件来源就更为狭窄，加之法律规定的上抗下模式，行政检察“倒三角”现象也长期存在，造成了基层行政检察处于有岗位、有人员，但无职责、无业务的状态，影响了基层行政检察权能的发挥。同时，由于之前检察机关并未放开一审生效行政诉讼案件的受理，行政案件多集中于省级检察院，绝大多数市级检察机关行政案件受理数为个位数，甚至个别地区连续几年均为空白，且市级检察院及基层检察院的审判程序违法监督和执行监督开展也不充分。

二、行政检察权能与相关检察业务权能的区别

作为四大检察业务之一，行政检察权能的规制不能完全脱离整体法律监督权能的范畴。当然，由于相关法律法规规定的差异及行政检察自身运行的规律，决定了其与其他检察权能也存在不同。

（一）与民事检察权能的区别

我国《行政诉讼法》规定：“人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《人民检察院行政诉讼监督规则》也同样规定：“本规则没有规定的，适用《人民检察院民事诉讼监督规则》。”从诉讼法律关系内容上看，民事诉讼和行政诉讼在诉讼参与人、诉讼地位、受案范围、举证责任、审理依据、审查范围、裁判种类、执行、赔偿与补偿、调解与和解等方面存在较大区别。基于诉讼法律关系的不同，即使监督程序和监督方式等方面可以由法律规定一致，但其监督内容不尽相同。如行政诉讼监督中，检察监督可以“一手托两家”，既监督法院裁执行为，也可以监督行政机关行政行为。但民事诉讼中，检察监督一般只能针对法院，而不能就当事人进行监督。目前，现有的行政法律制度和行政检察监督制度的设计并没有体现出行政诉讼的特点，这也导致行政检察权能在一定程度上被简化和削弱。未来，相关行政制度设计应当摆脱民事诉讼和民事检察的影响，体现行政检察独有的价值。

（二）与行政公益诉讼检察权能的区别

公益诉讼检察是党的十八届四中全会提出的一项重要制度改革。在检察机关自侦权转隶之后，公益诉讼检察成为检察机关重点发展的新兴业务，并成为四大检察业务之一。公益诉讼检察分为行政公益诉讼检察、民事公益诉讼检察和刑事附带民事公益诉讼检察三种类型，由于行政公益诉讼检察与行政检察具有一定的交织重合，故本文仅针对行政公益诉讼检察与行政检察关系加以分析。党的十八届四中全会在规定公益诉讼检察的同时，还提出了行政违法行为检察监督和行政强制措施检察监督两项改革举措。虽然上述三项改革以并列形式出现，但从广义上而言，行政违法行为检察监督涵盖了检察公益诉讼、行政强制措施检察监督。根据《行政诉讼法》的规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。”公益诉讼检察权的行使前提是履行职责中发现和行政机关违法行使职权或者不作为，与党的十八届四中全会关于行政违法行为监督权行使前提的表述完全一致。可见，公益诉讼检察与行政违法行为检察监督并无实质差异，公益诉讼检察是行政检察的特殊类型，其区别主要在于是否损坏国家或社会公共利益。这从公益诉讼检察试点也可以看出，各地检察机关均是按照行政检察进行统计宣传总结的，且法院也将行政公益诉讼列为行政诉讼案件。从实践中看，行政公益诉讼检察的诉前程序与检察机关探索开展的督促履职也是基本一致的。因此，对于公益诉讼检察而言，其与行政检察之所以并称为两大检察，仅在于法律明确限定了公益诉讼领域，规定检察机关在公益诉讼诉前程序中可以直接对行政机关行为进行监督以及后续直接起诉行政机关。故对于法律未直接规定的“等”外涉公益的行政案件，如安全生产、文物保护等，究竟划为行政检察和公益诉讼检察尚存争议，公益诉讼检察在诉前程序直接监督行政机关行为的权能和在诉讼程序直接起诉行政机关的权能是目前行政检察所不具有的。

三、规制行政检察权能的原则

现行行政检察权能发挥不充分，主要在于行政检察职能定位不清晰，适用原则不明确。因此，在规制行政检察权能时，必须科学合理界定行政检察的权能，明确规制原则。

（一）行政检察权能的定位

一是法律监督机关的定位。我国《宪法》明确规定检察机关是专门法律监督机关。《人民检察院组织法》第二条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。”从这意义上而言，法律监督应当是对国家法律实施的各个领域都进行监督，即只要涉及到法律实施，不管什么主体，什么行为，检察机关都有权进行介入，从而保证法律的统一正确实施。当然，这里也需要设置必要的限制条件，摒弃以往检察机关一般监督的做法。而诉讼监督是对诉讼活动的法律监督的简称，是对包括立案、侦查、审判、执行、民行审判等诉讼活动进行个别监督的概称。[1]因此，法律监督与诉讼监督并非同一层面的概念，界定为种属关系更为确切。但由于之前我国仅有民事、行政和刑事等诉讼法律法规规定了检察机关法律监督的主要权能和具体事项，造成检察机关实际行使的法律监督权能多体现为诉讼法或是程序法意义上的权能，从而致使法律监督范围也仅限于诉讼监督。二是“一手托两家”的定位。张军检察长提出，新时代行政检察发挥着“一手托两家”的重要作用，既监督法院依法审判，维护司法公正，又监督行政机关依法行政，促进法治政府建设。但《行政诉讼法》仅规定了检察机关对法院行政生效裁判结果和调解书的监督、审判程序违法行为监督和执行监督，造成实践中检察监督的对象多为法院的行政审判和执行行为，而对于行政机关的监督则由于没有明确规定，主要还是通过抗诉、再审检察建议、执行监督等所达到的一种间接监督。应当说，这种监督并不是行政检察的应然状态。《行政诉讼法》第十一条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”根据该条规定，检察机关应当有权对行政诉讼中所有参与主体涉及诉讼的行为进行监督，自然也包括对与诉讼有关的行政机关行为的直接监督。同时，结合公益诉讼实践，参考公益诉讼诉前程序，不经过诉讼直接对违法行政行为或行政不作为进行监督应是未来发展趋势。尤其是在法治政府建设的主基调下，实现行政法律监督从诉讼监督扩展到诉讼外监督是检察权的理性回归，亦是法律监督权的应有之义，行政检察不应缺位。三是人民检察的定位。我国《宪法》第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。检察权同其国家权力一样，源于人民、属于人民、服务人民、受人民监督。人民司法为人民，人民检察的人民定位和人民属性，决定了检察机关既是国家司法机关，也是群众工作机关;检察干警既是司法工作者，也是群众工作者。[2]新时代，检察机关不仅是国家法律监督权的实施者，还是社会治理的重要参与者。就行政检察工作而言，要立足行政检察权能，发挥行政检察在社会矛盾化解和社会综合治理方面的重要作用，坚定不移地服从和服务大局，让人民群众在每一起行政案件中感受到公平正义，为广大人民群众提供更多更好更优质的行政检察产品和法治产品。如在行政案件办理后，积极做好双方当事人的矛盾化解工作，着力维护社会稳定;对符合条件的当事人依法引导申请或协调国家司法救助、社会救助;对行政机关存在的行政管理制度漏洞，依法进行监督。因此，将检察机关定位为单纯的办案机构，就案办案、机械办案是不妥当也是不可取的。

（二）行政检察权能的规制原则

一是依法原则。有法必依、执法必严和违法必究是司法公正的基本立足点。检察机关是司法机关，也是法律运行的主要实践者和参与者，更要崇尚法律，忠于法律，敬畏法律，并使之成为自觉行动。规制行政检察权能，首要的就是遵守现行有效的法律法规的规定，确保监督于法有据。同时，也要树立能动的司法理念。现行法律法规没有规定的行政检察权能，要在符合法理、法律基本精神和基本原则的前提下可以适当进行探索，从而确保法律实践的前瞻性和超前性。二是适度原则。国家权力的分配必然贯穿和遵循权力制约的理念，从而达到权力平衡和相互制约的目的。司法权和行政权都是国家权力的重要组成部分，检察权对行政权的监督涉及到司法权与行政权之间的博弈，需要符合上述权力分配的要求。在当前我国经济社会文化发展主要依靠行政权主导推动的情况下，给予行政权必要的尊重和适当自由，从而实现以效率为首要追求的发展目标，是我们在设定行政检察权能时所应重点考虑的事项。因此，从这个意义上来说，保持一定的克制和谦抑是检察机关开展行政检察的正确选择。而由于行政行为涉及面广且部分行政行为具有很强的专业性和技术性，检察机关不可能对所有的行政行为均进行监督，就要有所为有所不为，这既符合检察资源配置现状，也符合检察权自身的谦抑性。因此，对行政行为的监督，行政检察权能的设置应当是点面结合、突出重点以及限定必要的条件，否则有损检察监督的效果。三是立足从办案到监督的原则。党的十八届四中全会提出的党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，再加上纪检监察监督，这是当前比较明确的几种监督形式。虽然监督权并非检察机关专有，检察监督也仅仅是司法监督的一个组成部分，但检察机关却是国家宪法规定的专门法律监督机关，故法律监督是检察机关最为突出的特点。有学者认为，檢察和监督是一致的，检察也就是监督，监督也就是检察;监督的概念大于检察的概念，检察是一种特殊性质的监督，即法律监督”。[3]所以，行政检察权能的规制应当与宪法赋予的行政法律监督任务相匹配。同时，还需要区分检察机关的办案与监督的关系。监督是办案的目标，办案是实现监督的重要载体和途径。但两者并不完全等同，监督目标的实现有时不完全依赖于办案，如监督效果的达成可能是某个具体个案法律后果的间接影响而促成的，故监督概念是大于办案概念的，类似于前述的检察与监督的关系。因此，行政检察权能的规治亦需要实现从办案到监督的转化，充分考虑监督的需要，而不仅仅是办案的需要。

四、新時代行政检察权能规制的具体路径

（一）行政诉讼监督的做实

根据《行政诉讼法》的规定，传统的行政检察权能主要包括对行政诉讼裁判结果和调解书、行政审判程序违法行为与行政执行进行监督的权力。结合上文数据可以看出，当前的行政诉讼监督权能并没有完全发挥。原因是多方面的，既有行政诉讼案件本身数量较少、行政诉讼裁判结果监督法律规定的上抗下模式、行政审判的异地集中管辖等外部原因，也有行政检察边缘化、干警业务素能、受民事和公益诉讼检察业务挤压等内部原因。同时，具有行政处罚权的行政机关很多，但具有行政强制执行权的行政机关除海关、公安、税务等相对较少。在部分地区，行政非诉执行案件数量已超越了行政诉讼监督案件数量。而对于行政非诉执行案件的监督，检察机关长期以来并没有给予太多关注，致使其游离于监督之外。

（二）被告型监督[4]的落实

一直以来，行政检察监督都局限于对法院裁判或审执人员行为的监督，而忽视了对其他诉讼参与人行为的监督，尤其是对被告行政机关的直接监督，最终导致行政诉讼监督变成了审判监督，“一手托两家”的作用没有充分发挥。从逻辑上讲，行政诉讼中的当事人、其他诉讼参与人以及相关案外人均应是诉讼监督的当然涵盖范围。对于作为被告的行政机关而言，其与诉讼有关的行为，如被诉的行政行为存在主体不适格、程序严重违法、超越执法权限等违法行为时，检察机关应当在监督法院的同时，就行政机关的违法行为一并进行监督。另外，根据《人民检察院行政诉讼监督规则》第三十四条规定：“人民检察院办理行政诉讼监督案件，发现行政机关有违反法律规定，可能影响人民法院公正审理的行为，可以向行政机关提出检察建议。”对于行政机关干预法院立案、干预相对人撤诉等影响法院审判的行为，检察机关也应当进行监督。当然，对于行政相对人、第三人或证人、鉴定人等相关人员或组织，也不排除其在诉讼中存在违法行为，检察机关应当积极承担相应的监督职能。

（三）改进工作类监督的构建

行政检察相关制度规定多参考适用民事检察制度规定，《人民检察院民事诉讼监督规则》就规定了改进工作类检察建议，其第一百一十二条规定：“有下列情形之一的，人民检察院可以提出改进工作的检察建议：（四）有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当，需要改正、改进的。”《人民检察院检察建议工作规定》也有改进工作类监督的规定。笔者认为，应将检察机关各业务部门督促提醒行政机关改进工作的权能集中到行政检察部门，由行政检察部门就各业务部门办案中发现的行政机关存在的执法漏洞和制度缺陷统一制发检察建议。同时，在具体办案中，对于一些瑕疵行政行为案件，不影响行政相对人实质权益且法院已判胜诉的，检察机关也可以针对瑕疵行为向相关行政机关发出检察建议，帮助其规范执法、健全制度、堵塞漏洞。

（四）社会治理型监督的延伸

行政检察不能机械办案和僵化办案，要充分发挥在社会综合治理工作中的重要作用，积极服务中心大局，主动回应群众司法需求。要主动分析已办结的行政检察监督案件，从中找出具有普遍性、倾向性和苗头性的问题，总结相关规律做法，向有关单位发出检察建议或白皮书，从而促进依法行政，推进法治政府建设。同时，鉴于行政诉讼案件多涉及民生，与人民群众切身利益息息相关，如土地征用、房屋强拆、社会保障等，且大量案件以“民输官赢”方式结案，很多相对人有常年上访经历，矛盾较为尖锐激化，故行政检察部门要积极延伸监督触角，认真践行“枫桥经验”，注重对相对人诉求的情绪引导，对于符合条件的，可以依法及时给予国家司法救助或协调相关部门予以适当物质帮助，从而发挥行政检察在化解社会矛盾和防范重大社会风险方面的作用。

（五）违法型监督的探索

《人民检察院组织法》明确规定：“地方各级人民检察院对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督。”随着社会经济的不断发展，检察职能也随之调整，逐步演化成当前的监督模式。《人民检察院组织法》（修订草案）原有检察机关有权对违法行政行为监督的规定，但最终审议时又被取消。前文已就行政检察并不享有公益诉讼检察的权能进行了分析，故行政检察权能基本限于诉讼监督范畴。目前，能否开展除公益诉讼领域外的违法行政行为监督并无定论。笔者认为，从检察机关法律定位、制度设计初衷以及各地实践来看，适当探索是可以的。但必须严格设定适用条件，即明确何为履行职责中发现，并就违法行使职权或不行使职权作清晰界定，如相对人存在违法行为，是否就可以认定相应行政机关就一定存在违法行使职权或不行使职权;无行政执法权的行政机关能否成为行政违法行为检察监督对象等，以区别历史上的检察一般监督。

【参考文献】

[1]王志坤.诉讼监督论要，载甄贞主编：人大监督与诉讼监督[M].北京：法律出版社，2010：396.

[2]赵辉.基于检察视野的社会矛盾化解[J].新东方，2013，（6）：68.

[3]王桂五.人民检察概论[M].北京：法律出版社，1982：40.

[4]王留一，王学辉.依据、结构与框架：行政诉讼被告型检察监督制度研究——以行政诉讼职能二元化为切入点[J].宁夏社会科学，2015，（3）：55.

（责任编辑：苗政军）

On the Power of Administrative Prosecution in the New Era

Zhao Hui

Abstract：With the deepening of judicial reform，the four procuratorial patterns of criminal，civil，administrative and public interest litigation have been initially formed，but there are still shortcomings and weaknesses in administrative procuratorial，and its procuratorial powers have not been fully explored and effectively played.Therefore，it is of great significance to define the position of administrative procuratorial work reasonably，to clarify the relevant supervision principles and to distinguish other procuratorial powers and functions，so as to improve and expand the function of administrative procuratorial work and to promote the overall，coordinated and full development of the socialist procuratorial system with Chinese characteristics.

Key words：administrative prosecution;legal supervision;public interest litigation