深入推进“放管服”改革的理论认知与现实路径

摘      要：基于40余年改革开放的宝贵经验及近年来的“放管服”改革实践，我国“放管服”改革成绩斐然。但是，随着国家不断推进治理体系和治理能力现代化，“放管服”改革还面临不少新挑战。“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。”急需深入推进“放管服”改革，提升对“放管服”理念的认知，继续以制度化为主，创建高质量服务机制，加强“互联网+政务服务”的系统工程建设，优化软环境，建设人民满意的服务型政府。

关  键  词：“放管服”改革 ;服务型政府;职能转变

中图分类号：D630        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）12-0022-07

收稿日期：2019-11-10

作者简介：王春阁（1967—），男，吉林长春人，辽宁大学思想政治教育博士研究生，长春工业大学新时代高校思想政治教育研究中心教授，研究方向为行政管理、思想政治教育。

党的十八大以来，我国的“放管服”改革作为行政体制改革的核心，已经成为全面深化改革的“当头炮”和政府职能转变的“先手棋”。实践证明，“放管服”改革在“推进简政放权、放管结合、优化服务”方面取得了历史性成就。“对于保持我国经济平稳运行、促进经济社会健康发展具有重要意义。”[1]但应清醒地看到，“放管服”改革还远没有结束，有些地方政府还不能适应新时代的要求，改革尚存在监管“短板”和服务质量不高、体制机制不够完善等突出问题。深入推进 “放管服”改革是当前深化党和国家机构改革的重要内容，要实现这一目标，必须推动简政放权向纵深发展，大力优化政府权责体系，从根本上优化软环境。党的十九届四中全会提出：“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系。深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。”这就为推进“放管服”改革深入开展指明了方向。

一、深入推进“放管服”改革要提升对其理念的认知

“放管服”改革，简单来说就是坚持简政放权、放管结合、优化服务三管齐下，建设人民满意的服务型政府。2013年，我国将转变政府职能确定为行政体制改革的首要任务;简政放权工作的“放”和“管”两个轮子都要圆，要进一步做好“接、放、管、服务”，逐步形成了“放管服”的改革思想。李克强总理提出“放管服”三管齐下，推动“大众创业、万众创新”，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。由此，“放管服”改革持续深入地开展起来。

当前，推进“放管服”改革深入开展，必须要强化对“放管服”改革理念的认知，特别是领导干部和公务员必须在思想观念、价值理念上进行破旧立新。党的十九届四中全会决定，把提升全体人民文化、理念作为我国国家制度和国家治理体系一个显著优势，并指出：“坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念，弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，促进全体人民在思想上精神上紧紧团结在一起的显著优势”。

第一，认清“放”的内涵，明确 “放”在改革中的核心地位。“放”的核心是简政放权，即政府要补缺位、纠错位、控越位，让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。具体来说，只要市场机制能够调节的政府就不要干预，只要企业能够解决的政府就要放手让企业自己干，“法无禁止皆可为”。同时，政府要在“强化市场监管，促进公平竞争，维护市场秩序，优化政务服务，弥补市场失灵等方面发挥积极作用。”[2]

第二，认清“管”的内涵，把握 “管”在改革中的关节点功能。“管”是指政府管理要转型，“管”的重点是放管结合和创新事中事后监管。要做好“管”，政府就要把转变职能贯穿于决策、执行、监督全过程，着力优化营商环境。以政府对市场监管部门的改革为例：在深化改革中，政府监管市场的职能部门在“管”的方面必须进一步完善各项政策措施，推动监管方式创新。要健全、完善监管机制，健全市场监管制度，推动竞争政策落实，加大竞争执法力度，着力维护全国统一的大市场。

第三，认清“服”的内涵，确立 “服”在改革中的目标。“服”即优化服务，优化服务既是改革的核心目标，也是改革措施。它包括政务服务、社会服务、公共服务、市场服务和管理服务等。[3]因此，“服”要求从服务理念、服务平台和服务方式等方面进行深化。以服务理念为例：就是要强化服务意识，时刻想着群众和企业的需求，对群众来说最关心的就是“柴米油盐酱醋茶”，对企业来说最关心的就是成本、利润等，抓住了这些根本的东西，就找到了服务的落脚点，优化服务才能落到实处，才能自觉地想群众与企业之所想、帮群众与企业之所需。

“放管服”改革不是“放”“管”“服”三者简单相加，而是一个有机的组合体，即“放”“管”“服”三管齐下、协同推进的一套组合拳。总之，“放管服”改革是政府以“放”为核心、以“管”为抓手、以“服”为支撑的系统化、协同化的行政体制改革。

二、深入推进“放管服”改革要以制度化推进为主、以政策推进为辅

“放管服”改革不是简单的“面上”的改革，而是要通过持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能。正如李克强总理所强调的：“‘放管服改革实质是政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉。计利当计天下利，要相忍为国、让利于民，用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放。以舍小利成大义、以牺牲‘小我成就‘大我。”[4]

经过改革开放40余年的探索，我国地方政府机构改革包括“放管服”改革，必须以制度驱动为主、以政策驱动为辅。这样，才能获得稳定的、持久的动力。“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”所谓制度，一般指对人类社会较长时段交往合作秩序理性、系统的设计，其核心是宪法与法律。而政策则具有极其明显的时限性、灵活性、动态性等特点。[5]在改革初期及以后的一段时间里，我国政府机构改革之所以会一度出现“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，其根本原因就是当时的改革是以政策驱动为主，而以制度驱动为辅所导致的。政府改革的成果只有上升到制度层面，才能对政府行为产生刚性的、持续的约束力。“放管服”改革制度驱动主要包括制度变迁改革、制度创新改革、制度移植改革等。以制度变迁改革为例：这种改革是“在‘放管服改革中，通过简政放权、减税降税、优化服务等有效制度供给来释放社会生产力，促进生产力与生产关系的和谐。”[6]再以改善营商环境为例：要从根本上改善营商环境，必须推进“放管服”改革制度驱动，通过制度变迁改革，实现生产力和生产关系、经济基础和上层建筑协调发展，使制度供给有效释放社會生产力。政府面临的核心问题是处理好政府与市场的关系，政府应把着力点放在解决束缚经济发展、阻碍企业创新和影响群众获得感的关键问题上。当前，作为市场监管部门在“放”的方面的着力点，就是要继续扩大商事制度改革，进一步激发市场活力和创造力。

政府能否在“放管服”改革中建立健全机制是改善营商环境的一个重要问题。不从根本上解决长期以来存在的部门信息不共享等问题，营商环境就很难从根本上得到改善。这就要求必须在“放管服”改革中从制度上解决问题，尤其要加强“一把手”工程建设，不断完善协调机制建设，提升一把手的协调能力和水平，才能不断排除优化营商环境的障碍，从而促进经济大环境不断优化。由此，不难看出制度驱动是根本性的改革。“放管服”改革政策驱动主要是指在“放管服”改革过程中，“政府通过出台一系列简政放权、放管结合、优化服务方面的政策法规文件来推动政策工具在实践中的运用。”[7]在改革过程中，国务院陆续出台了政策法规文件，如《国务院办公厅关于加快推进“五证合一”登记制度改革的通知》等，对“放管服”改革起到了重要的推动作用。从总体上看，在未来的“放管服”改革中，政策的驱动需不断削弱，让制度驱动起主导作用。

三、深入推进“放管服”改革要创建高质量服务机制

党的十九大报告提出：“深化机构和行政体制改革。”“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”[8]此时的改革与以往改革明显不同的是更多地关注党政系统内部的机构和体制改革。改革内容不仅包括完善坚持党的全面领导制度，还包括优化政府机构设置和职能配置、统筹党政军机构改革、合理设置地方机构、推进机构编制法定化和加强党对深化党和国家机构改革的领导等。

在政府机构改革方面，我国新一届中央领导集体把“放管服”改革推向了新阶段，不仅在“放”上下大气力，积极做好简政放权的“减法”，而且在“管”和“服”上不断创新，努力做好监管的“加法”和服务的“乘法”。特别是2018年以来行政体制改革取得了令世人瞩目的成就。如果从2013年算起，已有1500多项改革举措有序有力有效落实，重要领域和关键环节改革取得突破性进展。这个阶段的改革都以深化“放管服”为重点并贯穿改革的全过程，从而使政府职能转变取得实质性进展，政府组织机构得到调整优化，各级政府和各部门之间的职责关系逐步理顺，也改善和优化了营商环境。党的十九届四中全会提出：“创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设，健全强有力的行政执行系统，提高政府执行力和公信力。”这就要求在深化“放管服” 改革中，必须以深入开展简政放权、放管结合、优化服务改革为重点，进一步转变政府职能。

（一）以优化政府内部治理结构为导向

“放管服”改革的实质是一场撬动“治权”的革命。这是一场“推进政府治理体系和治理能力现代化，为破解政府职能缺位、错位、越位探索路子，既做简政放权的减法，又做加强监管的加法和优化服务的乘法。”[9]在深化“放管服”改革中，应以优化政府内部治理结构为导向。“放管服”改革中的“放”是简政放权，即政府要找准位置，把不该掌握的权力交出去。 “要重新界定政府、市场、社会的边界和相互关系，重点是补缺位、纠错位、控越位，让政府归位，目的是推进政府职能深刻转变”。“‘放要与建设法治政府相结合，清单管理制度依然是巩固和发展简政放权成果的重要载体”。[10]总之，地方政府要积极推进权力下放、重心下移的改革。最大限度地减少政府对微观事务的干预和管理，做到市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，社会能依法自主管理的事情，政府一律退出。

（二）建立回应市场机制

“放管服”改革的初心就是践行以人民为中心的发展理念，从企业和群众角度谋划改革，这就涉及到深化“放管服”改革中的“管”。“管”说到底是关系到政府管理转型的问题，其重点是放管结合和创新事中事后监管。从宏观管理的角度看，监管贯穿于市场管理的全过程，从制定政策、法规到审批管理再到评估，整个过程都属于监管。也就是说，无论是综合部门还是业务部门，都负有监管责任。要把监管落到实处，必须努力建立市场回应机制。这就要求在深化“放管服”改革中，从企业和群众的视角思考政府改革，努力把准市场脉搏，以企业和群众的感受确立改革目标，提高政府效能，实行精准服务，为企业和群众纾难解困，营造公平竞争的环境。

（三）注重创新政府服务方式

“放管服”改革中的“服”是在“放”和“管”的基础上进一步创新，其核心目标是要建设人民满意的服务型政府。“放管服”改革通过优化自身运行模式，既有利于塑造政府为民服务的良好形象，也有利于协调、处理政府、市场、服务三者之间的关系。由此决定“放管服”改革只有进行时，当前尤其要注重改革创新政府服务方式。

第一，变被动服务为主动服务。要将主动服务的理念贯穿于施政的全过程。从主要考虑给予群众和企业什么转向满足群众和企业要什么，使政策能更好地满足群众的需求，也就是要通过研究企业全生命周期提升市场主体服务水平，通过研究人的全生命周期提升服务群众的水平。

第二，坚持科学的评价标准。2016年2月23日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上提出了评价改革成效的新标准：“要把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准。”[11]因此，必须按照习近平总书记的要求，把人民群众的需求放在政府改革的中心位置，坚持实行“让企业检验、基层评判、群众打分”的综合检验方式，彻底打破以往党政机关自我检验的传统模式，使企业、群众成为改革的参与者、监督者、评判者和推动者。同时，以标准化为切入点全面增强服务内容的实用性。要将标准化的理念、原则和方法引入到各地区各部门，通过制定和实施适用于“互联网+政务服务”平台的标准体系，增强服务内容的实用性，提升政务服务质量。

第三，不断完善基本公共服务体系。完善基本公共服务体系是“放管服”改革的重要内容，也是建设服务型政府的重要组成部分，更是创新公共服务方式的基础条件。这就要求地方政府在深入推进“放管服”改革中创建高质量服务体系，一是要大力推进信息数据開放共享改革，努力实现政务服务事项“一网通办”;二是要增加非基本公共服务供给，进一步满足群众的广泛需求;三是要充分发挥互联网的工具效应，增强优质服务辐射效应，让人民群众逐步分享到优质公共服务。[12]

四、深入推进“放管服”改革要以信息化助推服务型政府

随着人工智能、大数据、物联网、3D打印、量子技术、区块链技术的不断涌现，突破了线性决策思维模式，使得人人参与决策变得可能，每个人正在成为整个社会决策的一个组成部分。正如习近平总书记所指出：“我们追求的发展是造福人民的发展，我们追求的富裕是全体人民共同富裕”“让发展成果更多更公平惠及全体人民，不断促进人的全面发展，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”。[13]因此，以人民为中心的网上“参与式治理”便成为发展趋势。回顾改革开放40余年的行政体制改革，始终遵循以人民为中心的原则，充分尊重人民群众的主体地位和首创精神，一切从人民群众的根本利益出发。实现这一改革目标，需要推进“互联网+政务服务”。“互联网+政务服务”是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础性工程。当务之急是以建立网上“参与式治理”为重点，深化“放管服”改革，推进“互联网+政务服务”这一系统工程建设。

（一）以多元化渠道提高网上服务办理的便捷性

随着“互联网+政务服务”技术的不断提高，新型电子政务正在改变人们的生活方式，需要政府拓宽多元化的服务渠道。一方面，在线政务服务平台承担着政务数据资源开放统一入口的角色，需要不断完善在线权威信息发布、预约查询、互动交流等功能;另一方面，要密切关注群众对“互联网+政务服务”体验的满意度。[14]尤其要拓展公众信箱、意见征集等多种渠道，以方便群众随时在网络上反映诉求、表达意见。

（二）努力打造无缝隙服务型政府

无缝隙服务型政府理论视公民为顾客、以公民为导向，注重满足政府服务对象的需求。无缝隙服务型政府能够克服官僚制的弊端，以公民需求为导向，努力提升公共产品和公共服务的质量，追求服务对象的零成本。这些正是深化行政体制改革的题中应有之意。因此，要努力打造无缝隙服务型政府，将以人民需求为导向贯穿于公共服务的全过程。如浙江省提出的“最多跑一次”、山东省提出的“一次办结”，都是对无缝隙服务型政府建设目标最好的诠释。在深化“放管服”改革中，各地政府应加快建设无缝隙服务型政府，进一步推进政府转型，使企业和群众能够在“任何时间”“任何地方”都得到全方位的服务。

（三）加强对“放管服”改革的监督

随着互联网和新兴科学技术的发展，地方政府正在向智能化政府、信息化政府转化。由此使得人人参与社会决策、人人参与社会监督成为可能。也为“放管服”改革过程中智能执行与智能监管带来新的变化。政府可“利用新媒介、政府网站、手机APP引导全社会积极参与监管，畅通人大代表、政协委员、行业协会、专业机构、中介组织、公民个人积极参与监管渠道。”[15]各级地方政府应要抓住这个好机遇，充分运用这些监管方式，加强社会各界对“放管服”改革的监督。

第一，进一步健全和完善保障回应性监管的法律法规。当前，尤其要注重完善具体的法规、条例以及具体的制度。同时，要制定和完善严格约束不当监管者的法律法规。以健全完善信息安全方面法律法规和制度为例：随着5G、大数据、区块链、物联网等新技术的迅猛发展，人类社会逐步进入智能社会，为经济社会发展注入了强劲的动力。但是，群众在共享互联网发展红利的同时发现，新兴技术的发展也正在加剧个人信息泄露的风险，如采集人的生物特征信息包括人脸、声纹、指纹等，这些信息都具有永久性、不可逆性、唯一性等特点，一旦泄露就会使窃取者得到了“终生不变”的密码。党的十九届四中全会提出：“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重要领域立法，加快我国法域外适用的法律体系建设，以良法保障善治。”解決上述问题，除了要求互联网企业要切实担负数据安全责任，增强群众的个人信息保护意识外，最重要的是进一步健全、完善信息安全的方面法律法规和制度。党的十八大以来，我国已陆续出台了《网络安全法》《信息安全技术个人信息安全规范》《儿童个人信息网络保护规定》等保护公众信息安全的法律法规。[16]但是，约束生物特征信息泄露、大数据精准诈骗等法律法规还亟待出台。法律法规的制定要与技术发展相匹配，要在全面深入推进“放管服”改革中进一步健全和完善信息安全方面的法律法规和制度，真正让群众安全共享互联网发展红利。

第二，拓展政府主导下的多元化监管方式。一方面，让社会各主体真正享有对“放管服”改革的监督权力;另一方面，充分发挥政府在回应性监管中的作用。政府监管的主要作用是逐步形成在政府主导下的各方共同监管的局面。习近平总书记多次强调：“人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量，从严治党必须依靠人民，要织密群众监督之网，开启全天候探照灯，各级党组织和党员、干部的表现都要交给群众评判。”[17]“放管服”改革需要群众参与监督，只有广大群众的热情参与，才能使“放管服”改革深入开展。人民群众与地方政府直接打交道，对政府工作人员的作风，对“放管服”政策是否严格执行了如指掌。“放管服”的主要对象是企业家们，但仅靠召开企业家座谈会、到工厂走访调研，涉及的面和了解到的情况非常有限，而通过网上和网下互动，就可以让广大群众和企业更方便、更直接地给各级政府提出好的建议和意见。这不仅有利于建立统一的市场监管信息平台，切实将智慧监管理念落到实处，也有利于健全随机抽查监管机制、健全重点监管机制以及健全信用监管机制建设。尤其是“互联网+政务服务”这种独具中国特色的“全天候探照灯”式的全民监管新模式，能够激发广大群众的积极性和主动性，从而大大提升其对国家政策的参与感和认同感。

古人讲：“苟利于民，不必法古;苟周于事，不必循俗。”我国改革开放41年取得的成就一再证明，改革是推动历史发展的不竭动力。只要我们在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国各族人民的共同努力下，深入推进“放管服”改革，一定能够逢山开路，遇水架桥，进而实现全面深化改革的总目标。

【参考文献】

[1]李克强：在全国“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话[N].人民日报，2019-07-29（04）.

[2]沈榮华.推进“放管服”改革：内涵、作用和走向[J].中国行政管理，2019，（7）：15.

[3][10][12]中国行政管理学会课题组.深化“放管服”改革建设人民满意的服务型政府[J].中国行政管理，2019，（3）：10-11.

[4]李克强：“放管服”改革要相忍为国、让利于民[EB/OL].人民网，http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0509/c1001-28336896.html.

[5]颜德如，李过.改革开放40年来政府改革的动力转换——基于1979—2018年国务院政府工作报告的文本分析[J].新华文摘，2019，（9）：3-7.

[6][7]李水金，赵新峰.“放管服”改革的演进逻辑及未来趋势[J].中国行政管理，2019，（4）：15.

[8]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告，党的十九大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2017：38-39.

[9]龚正.增创高质量发展的体制机制优势[N].学习时报，2018-12-28（01）.

[11]习近平提出改革评价新标准：是否促进经济社会发展[EB/OL].中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gn/2016/02-29/7776424.shtml.

[13]周绍东.深化对社会主义生产目的的认识[N].人民日报，2019-10-14.

[14]杨慧等.“互联网+政务服务”发展的测度与提升路径研究[J].中国行政管理，2018，（11）：43.

[15]秦长江.“放管服”改革中存在的问题及其对策——基于河南的调研与思考[J].中州学刊，2019，（3）：6.

[16]冀翠萍.让民众安全共享互联网发展红利[J].学习时报，2019-11-08.

[17]推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革[EB/OL].中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gn/2019/07-06/8886183.shtml.

（责任编辑：刘  鹏）

The Theoretical Cognition and Practical Path of Pushing Forward

the Reform of “Releasing Management Service”

Wang Chunge

Abstract：Based on 41 years of valuable experience in reform and opening up and the practice of “deregulation service” reform in recent years，China has made remarkable achievements in “deregulation service” reform.However，with the advancement of the modernization of national governance system and governance capacity，the reform of “deregulation service” still faces many new challenges.In particular，the Fourth Plenary Session of the 19th Central Committee of the Communist Party of China clearly proposed：“optimizing the responsibility system of the government.”“We will deepen efforts to streamline administration and delegate power，combine decentralization with management，optimize services，deepen reform of the administrative examination and approval system，improve the business environment，and stimulate the vitality of various market players.”It is urgent to further promote the reform of “deregulation services”，enhance the awareness of the concept of “deregulation services”，continue to focus on institutionalization，create a high-quality service mechanism，strengthen the construction of “Internet+government services” system engineering，optimize the soft environment，and build a service-oriented government that the people are satisfied with.

Key words：the reform of “deregulation service”;service-oriented government;function transformation