我国中小银行风险管控的挑战与应对

摘   要：稳定的金融体系是我国经济健康运行的重要保障，中小银行的稳健运行又是当前防范化解金融风险攻坚战的重中之重。2019年5月，包商银行接管事件引发了市场对中小银行潜在风险的担忧，中小银行的未来发展与风险应对随即成为关注的焦点。鉴此，本文对我国中小银行风险管控的挑战进行深入分析，探讨中小银行爆发风险的主要影响，在此基础上提出相关政策建议，以期为我国提升应对中小银行风险的能力提供借鉴。

关键词：中小银行;问题银行;风险处置;流动性风险

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.12.008

中图分类号：F832.5            文献标识码：A             文章编号：1003-9031（2019）12-0063-07

2008年金融危机以来，国际金融监管机构重点解决了金融机构“大而不能倒”的问题。但当多家中小银行同时倒闭，或一家在某一特定细分市场中处于关键地位的中小银行倒闭时，也会引发系统性金融风险，同样不能忽视。随着我国经济增速下滑和金融去杠杆政策的持续推进，部分地区的一些金融机构已出现因资产质量问题侵蚀银行资本的情况。2019年5月，包商银行接管事件引发了市场对中小银行潜在风险的担忧，中小银行的未来发展与风险应对随即成为关注的焦点。鉴此，本文以包商银行接管事件为契机，对我国中小银行风险管控的挑战进行深入分析，探讨中小银行爆发风险的主要影响，并在此基础上提出对策建议，以期为我国提升应对中小银行风险的能力提供借鉴。

一、中小银行风险管控的挑战

（一）资产规模增速放缓，规模驱动模式受限

近年来，我国经济增速不断放缓，银行业经营环境日趋严峻，资产规模增速呈现显著的亲经济周期性特征，下滑较为严重。截至2019年6月末，银行业总资产规模达到281.58万亿元，同比仅增长8.22%，处于历史低位。长期以来，中小银行①资产保持快速增长态势，规模扩张速度领先于国有大型商业银行和股份制商业银行。如图1所示，2015—2016年，相较于银行业总资产的同比增速，中小银行资产的同比增速更高。但2017年金融严监管政策实施后，依赖同业业务程度较高的中小银行受到严重冲击。2018年第三季度，中小银行资产同比增速仅为6.83%，首次低于银行业总资产增速②。同时，由于一些中小银行缩表，中小银行资产占银行业总资产的比例也开始出现波动。未来，在国内外经济增长动能不足以及严监管政策背景下，中小银行如果继续依赖“规模驱动”策略，发展将难以为继。

（二）资产质量问题凸显，产生大量新增不良

中小銀行的经营范围具有较强的区域特性，客户以当地民营小微企业为主，客户集中度相对较高。在经济下行时，部分企业客户经营恶化，中小银行较难获得优质资产，面临较大的信用风险。同时，2019年4月颁布的《商业银行金融资产风险分类暂行办法》将风险分类对象由贷款扩展至承担信用风险的全部金融资产，还强调以债务人为中心的分类理念，对不良资产的认定标准进一步趋严。如图2所示，我国中小银行不良贷款余额占商业银行不良总额的比例上升较快，已从2015年一季度末的23.34%上升至2019年二季度末的43.11%，中小银行贡献了银行业大部分的新增不良贷款。从不良贷款率来看，截至2019年二季度末，商业银行总体不良贷款率总体保持平稳，较2015年一季度末小幅上行0.42个百分点;城商行和农商行不良贷款率同期则分别提高了1.01个和1.92个百分点。其中，农商行不良贷款率正逐步逼近5%的监管红线，城商行不良贷款率也于2019年一季度末反超商业银行总体不良贷款率，值得监管部门警惕。

（三）股权结构变动频繁，公司治理水平较低

国有大型商业银行和股份制商业银行在我国加入世贸组织前后陆续完成改制上市，并借鉴国际先进银行经验，逐步建立了现代化的公司治理体系，“三会一层”均能较好地履行职责。但中小银行大都脱胎于城市信用社和农村信用社，有其特殊的历史背景和发展历程，股东涵盖地方各级政府、各类所有制企业法人、自然人、村民自治组织等，而且股权结构复杂多样且变动频繁。截至2019年6月末，阿里司法拍卖平台上共计有1535起银行股权已结束拍卖或正在进行拍卖。在未建立现代规章制度的背景下，股东在银行内部激烈博弈，使得银行自身的公司治理停留在较低水平。中国银行保险监督管理委员会郭树清主席在2018年1月接受采访时指出中小银行“既存在股东不作为、不到位，从而导致‘内部人控制问题，也发生了少数股东乱越位、胡作为，随意干预银行正常经营的问题。”因此，管理层和股东的道德风险成为影响中小银行公司治理的关键风险点。股权管理混乱的另一个后果是，中小银行与股东间的关联交易频发，经营人员违规向股东和关联客户输送利益，合规管理和风险管理形同虚设，加大了中小银行经营风险。

（四）盈利能力受到冲击，资本补充情况堪忧

一方面，随着利率市场化加速推进，我国银行业净息差水平呈逐步收窄态势。对比来看，农商行净息差虽然明显高于商业银行总体净息差，但近期下降幅度较大。2019年上半年，股份制银行和城商行净息差平均为2.09%，同比分别提高28和15个百分点，呈小幅改善趋势，但农商行净息差同比下滑18个百分点至2.72%。因中小银行的中间业务发展薄弱，利润来源以存贷利差为主，净息差下行对中小银行利润造成的冲击相对更大。另一方面，资产质量下滑也会使中小银行加大资产减值计提力度，进而侵蚀利润。2019年上半年，商业银行净利润同比增速回升至9.80%，但城商行和农商行净利润的同比增速仅分别为3.64%和7.67%。盈利能力下滑也制约了中小银行的内源补充资本渠道，农商行资本充足率已从2014年末的13.81%大幅降至了2019年二季度末的12.98%，严重影响了自身的风险抵御能力。

（五）流动性风险重视不足，管理体系有待优化

随着巴塞尔协议Ⅲ的颁布实施，流动性风险监管开始和资本监管同等重要。巴塞尔委员会认为问题银行的核心特征是“流动性和偿债能力面临威胁”。但我国中小银行对流动性风险管理的重视程度却不高。一是董事会未能有效履行流动性风险管理职责。以山东省为例，该省仅有不到1/4的地方法人商业银行董事会每月了解流动性管理状况并反馈意见。二是未设立独立的流动性风险管理部门，流动性风险管理人员配置较少，对全行中长期流动性变化难以前瞻性地把控。三是资产负债管理仍然较为落后，未建立资产负债精细化管理工具，信息化处理能力较弱，无法为流动性风险的精细化管理提供支撑。从流动性風险压力测试角度看，包商银行接管事件可以被看作为中小银行遭遇的现实压力情景，随后的市场反应表明中小银行流动性水平受到了较大冲击，如同业拆借难度增大、同业存单发行成功率下降等，流动性风险隐患严重。

二、中小银行爆发风险的主要影响

（一）加大存款流失风险

商业银行是高负债经营的企业，存款人可能因为信息不对称而对银行丧失信心，引发挤兑甚至造成银行经营失败或破产。因此，存款稳定对商业银行的稳健经营至关重要。客户是存款业务的根基，“存款立行”的根本就是客户立行。现实中，国有大型商业银行和股份制商业银行凭借丰富的营销渠道和完善的产品体系集聚了一定数量级的、较为稳固的基础客户群，中小银行的客户基础则相对薄弱。从客户基数看，中小银行受经营区域限制，可拓展的客户群体有限，客户基数无法与大型商业银行相提并论。从客户服务看，中小银行的产品同质化严重，研发速度较慢，无法有效契合客户需求;且主要依赖价格手段吸引客户，综合服务能力不足，客户粘性较差。中小银行的存款具有天然脆弱性，当单家银行出现问题后，客户可能对问题银行所在地或其股东参股的其他中小银行产生负面评价。随着避险情绪的蔓延，客户存款可能被转移至大型商业银行，中小银行则需付出更大的精力和成本去拓展新客户，经营压力进一步上升。

（二）破坏流动性传导路径

随着我国外汇占款规模逐步下降，公开市场操作、MLF等主动型货币政策工具成为了央行向银行体系注入流动性的重要渠道。从操作对象来看，公开市场操作的对象是以大型银行为主的一级交易商。以2019年为例，只有23家资产规模较大的城商行和农商行以及3家非银机构进入一级交易商名单（总计有49家）。此外，虽然MLF、TMLF等工具的操作对象更为广泛，但由于央行的稳健性考量和抵押品约束，这些工具仍难以惠及中小银行。如MLF的操作对象为符合宏观审慎管理要求的商业银行、政策性银行。因此，我国银行间市场流动性的主要传导路径可概括为“央行→大型银行→中小银行→非银机构”，大型银行在流动性传导过程中发挥着关键作用，中小银行却处在传导路径的中后端。在上述传导模式下，中小银行主要借助大型银行提供的流动性实施加杠杆，但当中小银行出现问题后，大型银行对中小银行融出资金的主观意愿可能下降，流动性传导路径受阻，中小银行流动性管理压力增大，进而更容易受到市场因素的冲击。

（三）削弱货币政策实施效果

在我国间接融资占主导地位的金融体系中，商业银行理应在金融供给侧改革中发挥主力作用。2018年以来，央行积极创设新型货币政策工具、多次开展定向降准，并与监管部门共同推动商业银行资本补充工具创新，支持中小银行回归本源，为实体经济提供精准的金融服务。2018年末，城商行和农商行的小微企业贷款余额占商业银行小微企业贷款余额的比例达到52%，较上年同期增加了3个百分点。可见，中小银行已成为支持小微企业发展的主力军，对实现宽信用目标的贡献作用上升。当中小银行出现存款流失、资本不足、不良贷款率高企、流动性风险加剧等问题，中小银行的信贷投放意愿及对信用债、非标资产等的配置能力下降，从而影响货币政策实施效果。

（四）加速同业市场信用分层

2014年3月，“超日债”违约标志着我国公募债券刚性兑付被打破，近年来我国债券市场的信用违约事件也已成为常态。同业市场作为商业银行等金融机构相互拆借资金的市场，刚性兑付的信心更加坚定，甚至在包商银行接管事件之前没有出台明确的违约处置规则。但此次接管事件中，包商银行5000万元以上的同业机构客户的本息没有得到全额兑付，打破了我国同业市场的刚性兑付。短期看，由于我国金融市场刚性兑付文化的长期存在，打破刚性兑付可能会造成市场恐慌甚至债务连锁违约，对防范系统性金融风险提出挑战。为此，人民银行采取提供信用增进的方式确保中小银行同业存单发行。2019年6月，银行间同业拆借中心发布《全国银行间同业拆借中心回购违约处置实施细则（试行）》，明确了质押债券违约处置申请、处置流程、结算安排等。长期看，打破刚性兑付会逐步促进无风险收益率的回归，提高市场主体对企业风险的识别能力，促进资金配置效率的提升。因此，同业市场信用分层将是一个长期趋势，低评级中小银行的融资难度和成本将会上升。

三、完善应对中小银行风险的政策建议

（一）完善中小银行风险管理体系

商业银行从一家“好银行”变为“坏银行”的原因有很多，如经营模式落后、公司治理较差、政策环境变化等，但主要可以归结为银行的信用出现问题，信用风险和流动性风险爆发导致银行经营出现困难。因此，中小银行应不断总结经验，完善风险管理体系，提高风险应对能力。一是树立全面风险管理理念。中小银行要把监管要求转化为稳健经营的内在动力，培育风险文化，将先进的风险文化理念植入每一个员工心中，增强员工执行全面风险管理政策的自觉性。二是搭建有效的风险偏好框架。风险偏好可以指引银行进行客户选择和风险安排等，是银行风险管理战略的核心。中小银行应建立以风险偏好为核心的风险经营体系，塑造高效的风险偏好传导机制，将风险偏好顺畅传导至银行的业务经营和管理活动中。三是加强风险管理基础设施建设。中小银行应健全风险治理架构，在数据治理、信息系统、人才队伍等方面加大投入，提升风险计量能力，强化风险管理的硬约束。四是多渠道补充资本。中小银行在各项经营活动中要加强资本约束理念，积极借助股东注资、发行优先股、永续债和二级资本债等方式补充资本，不断优化资本结构，增强风险抵御能力。

（二）深化中小银行公司治理改革

我国监管部门高度重视商业银行公司治理，先后出台《商业银行公司治理指引》《商业银行股权管理暂行办法》等规章制度，但公司治理问题仍然普遍存在，严重制约了我国中小银行的稳健发展。因此，一方面要压实“三会一层”责任。一是建立“三会一层”的无为问责和有为激励机制，健全履职评价体系，优化成员结构，不断提升“三会一层”的履职能力;二是经营管理层要向董事会负责，定期向董事会报告日常经营情况及重大事项，认真执行董事会制定的发展政策，努力实现既定的经营目标;三是为监事会独立、规范履职提供保障，充分发挥监事会对董事会、经营管理層履职行为的监督作用，强化监事会对股东大会负责制。另一方面要稳定优化股权结构。一是处理好股权集中与分散的关系，落实股权结构“长期稳定、透明诚信、公平合理”的底线;二是加强股东行为监管，时刻防范控股股东干预银行的日常经营管理，保障中小股东合法权益;三是加强风险审查，准确识别关联交易，杜绝内部利益输送。

（三）构建问题银行处置法律框架

2017年第五次全国金融工作会议提出要“明确对问题金融机构接管、重组、撤销、破产处置程序和机制”，我国应明确问题银行处置的顶层设计思路，加快构建完备的问题银行处置法律框架。一是明确问题银行处置主体。美联储、货币监理署和FDIC虽对商业银行都有监管权限，但问题银行的具体处置工作最终都由FDIC负责。建议尽快确定我国问题银行的处置主体，并赋予处置主体相应的法律地位和权限，使其能够主导问题银行的整个处置流程，提高处置效率。二是出台专门的问题银行处置法规。美国监管部门处置问题银行的主要法律依据是《联邦存款保险法》，但我国的《存款保险条例》法律位阶偏低，未能体现存款保险制度在维护金融体系安全中的重要性。建议对银行风险处置事项专门立法，为问题银行处置提供系统性的法律基础。三是细化问题银行处置细则。建议对当前不同法律法规中涉及问题银行处置的条款进行整合统一，制定问题银行处置的实施细则，消除市场疑虑，稳定市场预期。

（四）优化问题银行早期纠正和处置机制

逐步建立优胜劣汰机制，有序处置高风险的问题银行，有助于防范“黑天鹅”和“灰犀牛”，确保金融服务的连续性。一是健全早期纠正机制。美国借助CAMELS评级系统赋予商业银行一个由1到5的综合得分，得分3、4或5的机构会被置于“问题”名单上，而且会受到从书面警告到关闭的广泛监管。建议我国建立问题银行的划分标准，一旦银行成为问题银行就可以及时干预，将风险遏制于萌芽阶段。二是完善问题银行处置预案。美国要求大型金融机构制定“生前遗嘱”，也即恢复和处置计划，使得金融机构提前做好了应对潜在风险的预案。建议监管部门督促银行制定“生前遗嘱”，并加强预案演练。同时，要加强监管压力测试，准确评估银行的经营状况。三是设计差异化的处置手段。建议对资产规模较大、营业网点分布广泛、服务客群较多的银行优先采取“经营中救助”方式，提供额外资金支持帮助其渡过难关;对资产规模中等、容易引发区域性金融风险的银行优先考虑采取“收购与承接”和“过桥银行”的处置模式;对资产规模较小、业务模式单一的银行可以采取“直接赔付”的模式进行处置。四是建立信息统计和共享机制。建议提升对金融机构各项数据采集分析的速度和能力，并建立高效的信息共享机制，实现处置时机与处置策略的最优化。

（五）防范问题银行个体风险蔓延

中小银行如果出现问题，将会牵涉存款客户、同业客户、投资者等多方利益，在处置问题银行时也更容易引起市场的连锁反应。因此，相关部门应提前做好应对预案，防止风险蔓延。一方面，做好问题银行的信息披露。理论研究表明，当银行客户获得银行全面经营信息时，银行破产的信号传递效应将会下降。因此，当问题银行被处置时，要及时向市场参与者提供银行的各类风险信息及处置进展，努力消除市场与机构之间的信息不对称。另一方面，加强金融市场的舆论引导。有关问题银行的各类信息不仅会通过社交媒体迅速传播，而且很有可能充斥大量虚假信息。如果舆情把控不到位，可能使潜在风险演变为现实风险，放大风险事件的负面影响，扰乱市场秩序。监管部门应加强舆论监督，在处置的不同阶段持续引导媒体安抚公众，消除恐慌情绪。■

（特约编辑：陈国权）

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