长租公寓“租金贷”的金融监管研究

刘静

摘   要：长租公寓作为近几年房地产三级市场新兴的行业，受到国家“租购并举”的支持，也受到部分企业和地方的青睐。由于各地在長租公寓“租金贷”方面的政策不同、不统一监管规则及监管规范滞后，“租金贷”存在着由信息中介变异为资本中介带来负外部性、内控“短板”与迫切“解压”的不匹配、抢占房源可能产生操纵租赁价格等问题，严重违背长租公寓“租金贷”的初衷。针对上述问题，本文建议应将“租金贷”定位于公共产品供给，制定明确统一的监管规范，完善监管的具体规则，构建“租金贷”保障性制度，充分发挥长租公寓“租金贷”对租房租赁市场的补充作用。

关键词：长租公寓;租金贷;公共产品供给型监管;信息披露;风险准备金

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.12.007

中图分类号：D912.28          文献标识码：A            文章编号：1003-9031（2019）12-0055-08

长租公寓作为近几年房地产三级市场新兴的行业，受到国家“租购并举”的支持，也受到部分企业和地方的青睐。长租公寓“租金贷”将租房场景中 “押一付N”转换为“押一付一”，缓解租客短期资金的压力，进而减弱租客和长租公寓之间的交易障碍，对住房租赁市场形成一定的补充，本质上应隶属于普惠金融。“租金贷”如今却不断偏离初衷，异变成融资套利的工具，一旦房屋租赁中介倒闭，租金及押金能否退还，房屋能否继续租住，贷款的存在是否影响征信，这些核心问题对租客产生极大的影响。但是，长租公寓“租金贷”发展至今尚没有形成明确的、统一的监管规定，不利于租赁市场释放红利。

一、金融监管薄弱导致“租金贷”市场乱象

（一）信息中介变异为资本中介带来负外部性

长租公寓的中介机构原本是简单的居间人，而“租金贷”模式下金融机构的介入使这种简单的合同关系变成了更为复杂的借贷、居间合同关系。长租公寓中介机构利用租客的租金和信用进行借贷，以得到更多的即时资金，进而扩展房源，继续借贷，已经冲破了信息中介的职责。市场上的个别长租公寓实缴资本较低，通过“租金贷”杠杆融资，错配支付给房东的期限间隔越久，杠杆率越大，还有长租公寓通过叠加使用应收租金保理、装修贷等产品，使其融资杠杆巨大，一房多融、多头融资时有发生，更有甚者拿着这些资金进行投资。这些资产环节的不合理，高杠杆运营，早晚导致难以消化，带来很大的风险隐患。这些情况部分可归责于近年来经济金融化、杠杆化催生的动机不良的资本，它们习惯于空手套白狼，用杠杆的形式制造出自己的原始积累，要么对杠杆的“双刃剑”性质认识不到位，要么一开始就做好了“赢就钱入裤袋，输就跑路”的准备，一旦出租率降低、贷款突然中断或投资失败，随时有可能使整个公司的资金链发生断裂，引发进一步的危机，必须依靠监管解决。

（二）内控“短板”与迫切“解压”的不匹配

在租赁市场要想获取一席之位，房源之争、日常维修等都需要很大的费用，随之而来的就是长租公寓中介机构面临的融资压力，“租金贷”这种低成本到款快的方式成为“解压”的优选。长租公寓中介机构收取的租客资金及用租客信用借的资金本应用于支付给房东，但一些长租公寓没有合格的内部管控，资金使用、管理混乱。部分资金用来支付进一步收储房源，部分资金用于其它投资，甚至公司部门员工侵占公司资金。在近期的乐伽公寓事件中，部分租客向乐伽公寓支付租金时，收款方竟为个人账户①。这种渴望单纯以规模增长作为长久竞争力而轻视内部控制的商业模式，没有考虑租赁市场和金融的运作规律，经营管理跟不上，容易出现资金断裂问题。2017年末以来，GO窝公寓、Color公寓、恺信亚洲、好租好住、好熙家、爱家爱公寓、长沙优租客、杭州鼎家等多个知名长租公寓品牌因经营不善而陷入资金链断裂危局，最终退出市场。

对于放贷机构而言，在经历了P2P等互联网借贷的严管之后，也需要拓展业务进行“解压”，“租金贷”是一个很好的途径。如晋商消费金融公司踩雷三次“租金贷”，凸显内控管理不严的短板，其对借款用途等信息审核不严，甚至有投诉称其“风控体系既没有识别未经租户同意的虚假申请，也未能尽到监管要求的保护消费者权益，履行充分告知的义务”②。这种现象也反映了当前对放贷机构的规范所存在的问题，即在放贷过程中采取何种审核措施、需要哪些条件才能授信、放贷后施以哪些风控措施都是不统一、不透明的，存在着监管空白，因此容易产生过度授信及后续风控马虎的情况。

（三）抢占房源可能产生操纵租赁价格

租房需求始终存在，在政策利好的情况下，长租公寓的市场前景有目共睹，但长租公寓目前存在盈利空间小、盈利方式不清晰、前期投入大和回报周期较长等问题。由于购置成本和租赁费用较高，一些企业资金压力巨大，加之营销和运营管理能力不适应新业态要求，致使目前长租公寓运营大多处于维持状态，实现盈利的企业不多①。在此背景下，“抢房源推高房价”快速形成规模优势成为了长租公寓的“生存哲学”。在规模扩张的资金需求及金融机构消费金融业务转型之需的背景下，中介机构乐于将“租金贷”作为抢占市场份额的方式，以“空手套白狼”形式套取大量免息贷款资金。同时，单纯的长租公寓需要大量的运营投入，中介机构也无法拿房东的房产抵押，无法从传统的融资部门得到支持，而租金的回收周期又较为漫长，低成本的融资方式成为长租公寓企业竞相追逐的目标。通过利用“租金贷”这种“滚雪球”的经营方式进行快速扩张，他们手上的房源可能遍布不同城市，少则几千套，多则数万套。拥有大量房源在手，则易形成房源垄断，利用房源体量优势操纵租房市场价格，使租金上涨以谋取利益，损害租客的正当权益，侵害其他正当经营长租中介的合法权益，自然也会扰乱政府租房市场政策的实施。

二、“租金贷”金融监管的现状和不足

（一）产业政策鼓励而监管规范滞后

我国现阶段对“租金贷”的规范呈现出一种产业政策促進长租公寓“租金贷”发展与监管规范滞后的冲突，导致钻漏洞、规避监管现象频发。近年来一系列政策文件、会议决定、政府工作报告在不同程度上显示，国家对于整个租赁市场的金融服务是鼓励的，租房场景中的一些融资模式整体上已得到政府的认可和支持（见表1）。其中，长租公寓租金贷的形式也得到了官方的默认，成为了长租公寓中介机构扩充规模的手段。决策者期待长租公寓“租金贷”能够通过资产证券化方式盘活存量房源，提高资源利用效率，解决不同需求居民住房问题，加快推进新型城镇化，由此加快购租并举住房制度的构建，推动住有所居目标工程的实现。尽管目前多有爆雷情形，监管部门并没有采取一刀切的方式全部予以取缔。

但长租公寓租金贷涉及原始房东和众多租客的切身利益，加上长租公寓中介机构良莠不齐，为了保护房东、租客利益，保障租赁市场的正常运行，有必要对其进行适当的监管。对于“如何监管”这一问题，国家层面尚未出台较为详细的监管规范。2019年1月，自然资源部办公厅、住房和城乡建设部办公厅下发了《关于福州等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》，其中几处提到租金贷，但基本都是指导性的规定，对中介机构联合金融机构等发放的租房贷款要求也并不明确，对网贷平台发放的“租金贷”等管理也存在空白，无法形成相对应的约束。地方层面仅有少数省市下发规范性文件指导“租金贷”的相关业务，规定也较为原则，缺乏可操作性。如深圳只规定“加强‘租金贷监管”，而如何监管、监管“租金贷”的哪些环节都未提及。监管规范的滞后和缺乏容易使市场产生对政策的“趋利避害”之势，一旦风险爆发，由于缺乏救济、追责等规定，房东和租客的权益都得不到合法的保护，尤其是租客面临着无所住、钱财空、维权追责困难的窘境，将会大大降低民众对长租市场的信任，影响其补充住房租赁作用的发挥。

（二）各地监管规则不统一

从已下发的深圳、西安、浙江、海南、上海几个省市的规范来看，我国目前尚无针对住房租赁信贷业务方面的统一监管。深圳只是原则性的规定，从市场价格的角度整治哄抬房租行为，加强“租金贷”监管①。西安在2019年年中下发规定，对房贷端口，严厉查处未经国家金融监管部门批准设立、无金融许可证的机构合作开展个人“租金贷”业务，对长租公寓端口也是原则性规定要大力整治“黑中介”和“黑二房东”②。浙江省主要从房东、租客知情权的角度进行规范，长租公寓企业不得自行开办“租金贷”等金融业务，不得强制诱导承租人签订“租金贷”协议，采用“租金贷”应当事先征得原始房东书面同意，应确保承租人作为金融消费者的知情权。对房贷端口的要求，是要有放贷资质，贷款合同应独立于租赁合同单独签署，贷款期限应不超过12个月且不长于合同约定的租赁期限。值得注意的是，2019年11月26日，杭州市住房保障和房产管理局联合市金融办、人行杭州中心支行正式对外发布了《杭州市住房租赁资金监管办法（试行）》（杭房局〔2019〕212号），特别规定住房租赁企业“应在本市范围的银行设立唯一的租赁资金专用存款账户”③。除此之外，“风险防控金”的规定，回应了现实中长租公寓资金链断裂承租人“无所住、钱财空、维权难”的窘境，是值得推广的做法④。海南省在放贷资质和确保租客知情权的基础上，还规定了长租公寓的资质，金融机构不得与未在房地产主管部门备案的住房租赁企业、中介机构合作提供金融服务①。上海在2018年底出台了针对“租金贷”的规范，《上海市住房城乡建设管理委、上海市房屋管理局、上海市金融办等关于进一步规范本市代理经租企业及个人“租金贷”相关业务的通知》（简称《上海通知》）的内容更为全面，涵盖了前述几个规范性文件的规则。如除了一般的合规规定外，《上海通知》还规定了个人“租金贷”的放款周期，应当与代理经租企业向房东支付租金的周期相匹配②。

考察以上几个省市的规定，似乎共通的规则只是加强“租金贷”的监管、大力整治不合法的业务，但就具体如何监管、哪些内容属于不合法，规定是不统一的、也不明确的。如有的地方要求长租公寓要备案，有的地方则无此要求;贷款期限的规定也不一样;对放贷资质的要求也有差异，海南、浙江要求贷款机构有放贷资质即可，北京禁止银行资金进入“租金贷”市场，上海则在2018年出台规定暂停该市小额贷款公司、融资担保公司与代理经租企业合作开展个人“租金贷”，将放贷机构限定在银行业金融机构，严管外部资金来源。这与长租公寓在不同地区的市场发展情况、政策鼓励情况有关。上海这样人口流动性大的城市，租赁需求多，长租公寓的竞争也激烈，多方面的因素叠加容易引发风险，因此规定也更为严格。个别地区因为仅是嗅到“租金贷”的危机，但基于地区租赁市场的发展还是暂时观望的态度，整体予以支持，只是原则性地释放出警示性规定，期待市场理性的运营。长租公寓中介机构往往不仅局限一个地区，而是在全国其他省市都有业务，监管规范的不统一容易产生适用混乱，也亦有地区保护之嫌。因此，监管部门需要适时出台全国范围内统一的规范纲领。

（三）监管理念与“租金贷”初衷不合

《上海通知》作为最早最专的规定“租金贷”的文件，其监管规则更为详细和全面，一定程度上说明了我国金融监管纵向分权能够发挥地方的效用，但其中的监管思路和监管方法为何没有得到其他地区的采用呢？除了与不同地区监管态度不同有关，还与其监管规则和“租金贷”发展初衷相冲突不无关系。冯辉教授指出，除了一般的合规规定外，《上海通知》的核心监管规则是个人“租金贷”的放款周期应与代理经租企业向房东支付租金的周期相匹配。这一规定将长租中介向原房东付款的周期限定于放贷周期，实际上就是扼杀了“租金贷”资金错配及以此为基础的衍生投资给租赁双方带来更大福利损失。因此，上海从源头上压缩租金贷的资金来源，并没有得到其他地区的沿用。

除此之外，已出台的规范中，或规定长租公寓中介机构要经过备案，或规定放贷机构要经国家金融监管部门批准设立、具有金融许可证，呈现出典型的“准入许可制”监管的特点。这种单向度的模式具有自上而下的单一性和对立性，强制色彩太浓，缺乏有效的互动沟通，凸显了监管权，却容易使市场间出现准入壁垒，与“市场”形成对立，容易使被监管者产生消极应对或隐性抵抗。无论是限制放贷周期，还是严格规定准入资质，实际上都是外源性的监管措施，而非内生性的风险控制措施，没有根本性地解决“租金贷”的问题。“租金贷”的核心问题是缺乏对资金的监管，前述措施只是“治标不治本”地控制资金源头，却忽略资金使用、管理的监管，不仅会大大限制“租金贷”的发展规模，还可能导致手段偏差、监管无效。

三、对“租金贷”金融监管的完善措施

（一）“租金贷”应定位于公共产品供给

“准入许可制”监管的主要弊端在于政府及其部门用僵化、简化的约束和控制替代其公共治理职能，容易陷入“一放就乱，一管就死”的怪圈。这种监管理念，易产生隐形对抗和监管套利，即表面上被监管机构符合规则，实则可能规避监管。监管机构的目标并不是限制或消灭市场主体，而是追求市场的理想运行状态，即监管应该成为一种公共产品供给行为。公共产品供给型监管是一种将监管定位于公共产品供给的监管模式，强调政府及其部门作为监管机构应以市场规律为基础，提供市场稳定和发展所需要的包括准入、许可、激励、惩罚等在内的环境、平台、标准和规则，从而实现监管与产业利益的平衡。

对于长租公寓“租金贷”的监管应定位于公共产品供给。一是引入激励相容促进经营目标与监管目标的统一。政策对长租公寓“租金贷”是鼓励的，监管理念也应当是鼓励的，保障而非限制创新利益以实现监管与租赁产业利益的平衡。如“租金贷”的存续动力就在于能够保证长租中介的利益激励，上海地区的“杜绝资金错配”则未考虑到长租公寓的实际诉求，造成监管与产业之间的冲突和对立，应改为“允许资金错配，但予以合理限制”，给予其适当的盈利空间。二是将“公共产品供给型监管”内生于“租金贷”活动的全程，而非仅仅通过外源性管控限制资金源头。如合理限制利用沉淀资金进行投资的行为，对投资行为类型化监管、将租金押金和其他资产进行隔离等。三是弱化审批这一事前功能，强化事中事后的监管。如强化信息披露、引入信用评级、风险预警评测、加强惩戒等。

（二）制定明确统一的监管规范

目前政策先行而监管滞后、阙如、不统一会造成缺乏约束、监管套利等情形，建议积极加强制度建设，尽快制定有关住房租赁行为的明确统一的监管规范，明确长租公寓的经营资质和业务范围等，补齐监管短板。《住房租赁条例》已纳入2019年的立法计划，应以此为契机，将“租金贷”纳入监管规范。同时，规范行业标准，住房和城乡建设部应和金融监管部门联合出台对长租公寓信贷业务的监管细则，明确监管部门，规定参与各方的权利义务。值得注意的是，明确统一的监管规范并不意味着所有的规则一刀切适用于市场主体，而应体现经济法实质公平的特色予以区别对待，“对使用金融产品的运营企业，根据企业注册资金、经营规模等条件，划分相应的监管级别，采取差异化监管措施”①。

（三）完善监管的具体规则

一是对于哪些长租公寓和放贷机构可以办理“租金贷”业务，需要明确的准入管理。长租中介端口，可参照山东省潍坊市建立长租公寓名单库，将依法备案租赁企业的长租房源纳入名单库，进行统一管理①。纳入名单库的标准可综合考虑企业的注册资本、业务规模、房源及其质量、资产负债结构、内部管理和风控措施等因素。贷款端口，应允许小额贷款公司、融资担保公司等非正式金融机构进入长租公寓“租金贷”市场，增加外部资金来源的同时增加放贷机构的竞争。二是明确长租中介、贷款机构的义务，确保租客的知情权。严禁长租中介欺诈、诱导租客签订贷款协议，尤其防止利用优势采取格式合同的形式让租客“被贷款”;加强贷款机构授信的审核义务，要求其对租客进行风险提示，禁止长租中介与贷款机构勾结，将“租金贷”或类似产品强加给承租人。三是对资金的使用应加强监管。为防止长租中介挪用、占用或混淆使用租客的押金，贷款资金的存放应由贷款机构托管并与押金账户相分离。同时，允许长租企业错配资金但予以合理限制杠杆率来平衡风险和利益;参照银行借款需专款专用的规则，长租中介是否可利用贷款资金进行其他衍生投资，应当经过贷款机构的同意，提供合规方案并合理限制其投资比例。

（四）构建长租公寓“租金贷”的保障性制度

一是建立信息披露制度。将长租中介的信息披露义务贯穿“租金贷”的全过程，增加业务办理、资金流向、风险管控等的透明度。可由政府相关部门或协会牵头建立长租公寓企业租金贷款信息平台，便于了解和監测长租公寓企业的贷款信息和风险情况②。二是建立信用评价体系。推行住房租赁行业的企业信用评价体系的构建，纳入统一的征信平台，由市场对该类企业进行评级、淘汰。建立“黑名单”制度，对于严重失信的长租中介，如欺诈租客和贷款机构、违规错配资金、不正当抢占房源等，应列入“黑名单”，对有责任的机构和个人，禁止其一定时期内从事房屋中介及其衍生投资和相关招投标、资质申请等行为，并将名单向社会公众进行公示。三是建立准备金、保证金制度。正如前文所述，杭房局对“风险防控金”的规定就是很好的尝试。《杭州市住房租赁资金监管办法（试行）》（杭房局〔2019〕212号）第五条规定“风险防控金的总额按住房租赁企业纳入租赁平台管理房源量对应的应付委托出租人月租金总额的2倍确定”。此规定可视为政府以风险控制为导向、保护承租人利益的切实举措。长租中介设立风险准备金或计提保证金，除了有助于发挥防火墙作用，减轻资金链断裂后对房东和租客造成的损失，同时也有利于长租中介形成“成本”的概念，约束其迫切“解压”下的盲目扩张行为。四是加强纠纷产生后对租客的救济，化解租客维权难的局面。基于租客本身就处于弱势地位，应适用“举证责任倒置”原则;引入违约保险制度，减轻因长租中介无法支付租金情况下给租客造成的损害。五是加强行业自律管理，规范行业行为。房产中介行业协会应定期发布消费提示，让租客了解长租公寓的相关运营，同时应积极探索制定行业规范，要求长租中介严格按照规定使用“租金贷”等金融产品，对违规中介采取相应的自律措施。

（责任编辑：孟洁）

参考文献：

[1]黄小鹏.长租公寓从香饽饽到鸡肋的启示[N].证券时报，2019-07-12.

[2]盘和林.“租金贷”本无罪 只因缺乏资金池“守夜人”[N].证券日报，2018-11-10.

[3]陈岱松.长租公寓“金融化”法律风险[N].中国证券报，2018-11-02.