我国台湾地区高等教育普及化现阶段面临的困境、对策及启示

郑雅倩

[摘 要] 现阶段，我国台湾地区高等教育普及化面临着少子女化、教育发展路径有偏差、教育经费投入减少等困境。为突破困境，台湾颁布“高等教育深耕计划”，指出高等教育未来的发展方向为：以学生学习成效为导向，提高学生的综合能力;拓宽高等教育受众面，提升高等教育的公共性;发挥高校智库作用，加强高等教育与社会的互动;引导大学自我定位，凸显高等教育的多元特色。该政策的基本特征为：以效率优先，兼顾公平为价值取向;以落实办学自主权，引导大学特色发展为战略路径;以促进高校关注社会，深化高等教育社会功能为重要任务;以建立公平严格的申请及考核机制为政策保障。我国大陆高等教育在未来的发展中可以借鉴台湾地区高等教育普及化的相关经验。

[关键词]台湾地区;高等教育;普及化阶段;困境;对策

[中图分类号] G640 [文献标识码] A [文章编号]1005-5843（2019）12-0144-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.12.026

提高教育质量是高等教育发展的动力。在高等教育普及化时代，以规模扩大为手段的外延式发展终将被以质量提升为核心的内涵式发展所取代。通过高等教育培养一流人才是各国（地区）提高国际竞争力的重要举措。自21世纪初期进入高等教育普及化阶段以来，我国台湾地区为保障高等教育质量，先后颁布了“奖励大学教学卓越计划”“迈向顶尖大学计划”等政策。但是，现阶段我国台湾地区高等教育的发展仍面临着不少困境。我国台湾地区“教育部”于2017年颁布了“高等教育深耕计划”，破解高等教育发展困境，促进高等教育永续发展。本文明晰了我国台湾地区高等教育普及化阶段的发展困境，探讨其应对策略，以期为大陆高等教育普及化阶段的发展提供借鉴。

一、我国台湾地区高等教育普及化现阶段面临的困境

（一）社会少子女化问题引发高校生存危机

人口规模的缩减影响到社会的各个方面，包括高等教育。近几年来，我国台湾地区少子女化现象日渐突出，高等教育生源的数量逐渐减少。据统计，我国台湾地区高等教育学生的数量在2007年为1 326 029人，gcfj2017年为1 273 894人。10年间，其高等教育的学生数量减少了52 135人[1]。而且，我国台湾地区生源数量锐减的现象仍将持续。如图1所示，我国台湾地区“教育部”根据各校招生录取分数及录取率对未来高等教育一年级新生数进行預估，认为在很长一段时间内，我国台湾地区高等教育学生入学的数量将持续下降。从高校数量来看，我国台湾在20世纪90年代实行“广设高中、大学”的理念，其高等教育院校从1995年的134所增至2005年的162所，增长率约为20%[2]，高等教育规模急速扩大，后期虽因“研究型大学整合计划”的实施促使高等院校扩增速度放缓，但我国台湾地区高校数量基本维持在160所左右。在高等教育生源数量递减的背景下，不少高校由于资源闲置而出现整合甚至是退场的现象，“台湾高等教育因少子化导致的学校规模减小，将妨碍学校的长久经营和质量保证”[3]。因此，我国台湾地区高等教育普及化的后续发展必须重视少子女化的社会现象，提出有效的解决方案，解决发展的困境。

（二）教育发展路径偏差带来高校信誉危机

无论是受高等教育自身使命的驱使，还是应外部的发展要求，高等教育应始终以促进国家和地方经济的发展为其重要任务。我国台湾地区高等教育普及化发展推动高校为社会提供更多的求学机会，这对于提高人口素质、缓解就业压力起到一定的作用，在短期内促进了社会、经济、政治和文化的发展;在推动普及化高等教育过程中，大学竞争性经费项目固定指标过多，导致其为争取经费补助而形成高校同质化发展;高校对社会企业和就业市场的发展趋势掌握不足，导致高校课程设计与社会就业需求之间产生偏差，创新人才培育能力较弱;高校重学术发展而降低对学生综合能力的培养，导致大学毕业生“毕业即失业”等问题[4]。如表1所示，就我国台湾地区各层级教育比较而言，人们受教育程度越高反而失业率越高，高学历人才难以获得良好的就业保证。从国际情况比较来看，台湾高层级人才的失业率也相对高。综上所述，台湾高等教育普及化发展路径与以开放教育为基本理念的普及化高等教育产生了偏差[5]，而高等教育与经济社会互动的不足也将使“教育改变人生”的愿景难以实现。

（三）经费投入的减少阻碍高等教育普及化的推进

有学者指出，在技术与治理水平一定的情况下，公立高等学校的质量提升主要取决于资金的投入[6]，私立高等学校更是如此。一般而言，高校资金来源主要有政府投入、学杂费及社会捐赠等，以政府投入为主。我国台湾地区由于经济发展不佳引起财政紧缩， 2015年高等教育经费占政策经费支出的4.26%，2016年下降至4.17%。在对公立高校生均教育经费统计后发现， 2013年至2016年高等教育生均经费涨幅均低于其他教育层级[7]。另外，由于政府对高等教育经费投入的减少，大学直接或间接通过提高学杂费补足财政缺口，而该举措 将阻碍高等教育普及化的可持续发展。据研究推算，台湾公立大学学生平均每年花费269 501元新台币。私立大学学生的生均消费为338 523元新台币[8]。然而，根据我国台湾地区“行政院”主计总处公布的薪资统计，台湾工业与服务就业者的平均年薪约为56万元新台币[9]，可以得知，若是单亲家庭中有一名子女就读大学，其就读费用将占家庭收入的一半，接受高等教育所带来的巨大经济压力将成为阻碍台湾高等教育普及化的一大原因。高等教育承担着提高劳动力素质的使命。因此，推动并深化高等教育普及化是永恒的话题。在经济发展形势不佳的情况下，确保政府经费的投入以稳定高等教育发展，降低学生的求学压力，以及保证学生获得应有的教育机会等，成为未来台湾地区高等教育发展面临的艰巨任务。

二、我国台湾地区普及化高等教育现阶段之应对政策

为解决高等教育普及化现阶段出现的困境，2017年台湾地区 “教育部”结合“追求大学学术卓越计划”“推动研究型大学计划”“奖励大学教学卓越计划”等相关政策的优点，颁布了《高等教育深耕计划》，并提出了具体的行动方案。

（一）以学生学习成效为导向，提高学生综合能力

高等教育普及化过程中极易出现过度重视学校宏观发展而忽视教育之本质的现象。高等教育的发展应回归教学，让学生成为教育的主體，培养学生的综合能力。第一，以学习成效为导向进行教学创新。我国台湾高等教育的“高等教育深耕计划”将“教学创新”列为重点，提出要以学生为主体进行教学翻转，培养学生独立思考和动手实践能力;提倡以“解决问题”为主的学习模式，让学生通过自主探究和合作来解决问题，培养学生的团队协作精神和刻苦钻研的品质;鼓励师生互动的教学方式，引导学生主动而积极地学习科学知识，培养学生的“自我学习，终身学习”的意识。同时，各高校针对社会发展趋势和产业需求进行教学方法的创新，配合台湾核心的产业政策开发课程或建立实验室，全方位保障学生的学习成效。第二，以投入经费和设置考核指标来提高高校对教学的关注。在“高等教育深耕计划”的实施过程中，我国台湾地区“教育部”根据学校的学生数及教师数确定各大学总经费额度的20%，且以各校学生数与教师数的70%及30%比例核算。除此之外，各高校需要将所获得总经费的50%投入到学生及教学领域[10]，深化以学生学习成效为主体，关注学生综合能力发展的目标，把提升学生学习成效、改善教学质量、提高学生学习自由度及专业主修弹性、培养学生创新创意能力等作为高校考核指标[11]。

（二）拓宽高等教育受众面，提升高等教育公共性

高等教育普及化应该为所有学生提供平等的受教育机会，特别是对弱势学生给予关注。台湾地区“高等教育深耕计划”推动建立全面开放的高等教育体系，重视各年龄段、各阶层民众的教育需求，设置多种保障措施，为学生提供公平、优质的高等教育体系。第一，重视成人的受教育需求，探索优质的终身教育模式。为解决“少子女化社会问题”带来的生源不足，积极探索未来的台湾地区高等教育应拓展非传统生源，探索优质的终身教育模式。“高等教育深耕计划”提出：推动个人申请入学及特殊选才相结合的方式，提供多元的入学管道，重视成人重返校园的学习需要，建立随进随出的弹性教育体制，发展并畅通终身教育渠道。第二，扶助弱势群体，促进社会流动。“高等教育深耕计划”建立“深耕弱势协助机制”，一方面，以增加对公立高校经费投入的方式，提高弱势群体进入公立大学的就读比例，为弱势群体提供向上流动的机会;另一方面，我国台湾“教育部”引导学校建立外部募集基金，通过建立政府、企业（含民间福利社团）、学校的三角协助链，为弱势群体提供其所需的资源和经费，拓展多元筹融资渠道以确保经费充足;除此之外，建立弱势学生辅导机制，要求各高校先行了解弱势学生的需求，从生活、学习、求职等方面为弱势学生提供有针对性的帮助。与此同时，“高等教育深耕计划”以审查和补助机制引领高校对弱势群体的关注。我国台湾“教育部”以增加公立大学招收弱势学生人数、强化学校辅导机制及建立外部募集基金作为项目审查要素。在资金补助方面，根据弱势群体招生比例给予学校基本的补助经费;针对学校建立的外部募集基金成效，给予1∶1的等比例补助[12]。可见，深耕弱势协助机制不仅重视弱势学生的受教育权，而且采用学习辅导等措施协助提升弱势学生的竞争力，强化教育促进社会阶层流动之功能。

（三）发挥高校智库作用，加强高等教育与社会的互动

在高等教育普及化阶段，高等教育应该发挥更重要的社会功能。“高等教育深耕计划”重视并发挥大学智库角色[13]，促进台湾地区建立多层次、多等级、多类型的研究中心，构建了庞大的社会研究网络。第一，在促进台湾整体发展方面，提出“特色领域研究中心”。此类中心发展重点以台湾战略前瞻研究为主，要求其研究成果对台湾社会有重要价值，或对其产业发展有显著贡献，各大学可以根据优势领域成立跨校型研究中心，通过优势累积效应促进科研发展。目前，我国台湾“教育部”以“具体显著对社会或产业重大影响之表现（如衍生企业）”“研究中心与国内外企业合作表现（如争取企业自主、技术转移及相关衍生收入）”等指标对各高校进行审查，筛选了“新药开发研究中心”“健康老化研究中心”等65个研究中心[14]。在经费投入上，台湾地区“教育部”与“科技部”首次携手合作，扩大经费补助，共同支持研究中心的发展。其中，台湾地区“教育部”对每个中心补助2000至5000万新台币，而获得台湾地区“科技部”相关计划支持的研究中心，共可获得经费1.2亿元新台币[15]。为确保经费的合理使用，台湾地区“教育部”定期考察研究中心的执行成效，依每年审核情况确定下一年度的补助额度，以期真正发挥高等教育智库的作用。第二，在促进各区域发展方面，该计划提出“大学社会责任实践计划”，引导大学对区域产业、教育、生态保育或城乡等问题进行研究和实践，发挥大学价值。目前，经过各领域专家、产业界及区域发展代表、台湾政府部门代表的严格审查，已通过如“大学PLUS：迈向食乡居城的社会新责任平台”“深耕偏乡弱势教育”等220个计划，整体通过率40%[16]。

（四）引导大学自我定位，凸显高等教育多元特色

在高等教育普及化阶段，应建立满足更多人需求的教育体系，丰富多种类型优质高等教育的供给。目前，台湾高等教育面临的多重发展困境，其核心问题是高等教育的同质化发展。因此，“高等教育深耕计划”既坚定发展传统优势学校，又引导大学自我定位，突出高校特色，进而建立多元高的等教育体系。第一，将有限的公共资源投入一流研究型高校，以激励高校在原有基础上追求卓越，保持优势。“高等教育深耕计划”提出建设“全球链接全校型”高校，实行集中资源、重点投入的方针，择优补助台湾一流高校发展学术研究，以期在全球高等教育竞争平台上为台湾地区建立国际学术声望和地位。目前，已有清华大学、台湾大学、成功大学和交通大学4所高校入选，台湾地区“教育部”给入选的高校预算经费为40亿新台币，占“高等教育深耕计划”总预算的31.8%[17]。第二，松绑考核指标，协助大学落实自主创新发展，以凸显高校特色，建立多元的高等教育体系。台湾“高等教育宏观规划委员会”于2002年提出，以政策引导高等教育普及化的分类，促进高等教育的多元定位、多元特色。但是，在政策实施的过程中，由于考核指标过多过细，出现了大学同质化问题。因此，“高等教育深耕计划”提出了自订校际考核指标和简化固定量化指标等措施，以期在一定程度上消解大学同质化现象。一方面，自订校际考核指标是改善大学同质化发展的重要举措。“高等教育深耕计划”在考核内容上分为“共同性绩效指标”和“学校自订绩效指标”两部分。其中，“学校自订绩效指标”是由各学校依据学校定位、学校性质及发展基础自行确定的发展方向及绩效指标。另一方面，简化固定量化指标，注重质性指标以引导学校自我定位。在指标考核数量及性质上，“高等教育深耕计划”认为考核指标只是一种工具，深耕计划目的在于使学生受惠，凸显学校特色，于是提出简化各校的固定量化考核指标，在相关目标的绩效考核上设置“质性指标”，以避免量化考核所带来的僵化。比如“落实教学创新及提升教学品质”目标中“建置校务研究系统并据此精进校务教学品质”的指标，提出学校以文字说明前一学期校务研究系统建置情形，说明校务研究报告对于提升校务经营、教学品质的成效，同时提供相关的证据以确保考核效果[18]。

三、台湾地区普及化高等教育应对政策的基本特征及启示

（一）价值取向：效率优先，兼顾公平

通过重点资助传统优势大学或学科带动高等教育发展，是我国台湾地区高等教育普及化阶段的重要战略思想，体现了“效率优先，兼顾公平”的价值取向。“高等教育深耕计划”在实施时，一方面重点资助具有雄厚研究基础和良好發展前景的高校及研究中心，发挥优势累积效应，增强高等教育国际竞争力，提升台湾地区高等教育的国际声誉，进而带动高等教育的整体发展。另一方面，在追求效率的同时也兼顾公平，台湾地区“教育部”鼓励建立跨校研究中心，并且鼓励各高校之间进行交流和合作，共同发展。除此之外，追求高等教育的公平还体现在以学生学习成效为导向的教学模式及完善的全民教育体系。可见，在高等教育普及化阶段，台湾高等教育以兼顾效率与公平作为其基本价值取向。但是，在实施过程中常出现一味追求效率而忽视公平的现象[19]。研究型大学拥有较多资源，而其他类型高校被投入的资源相对不足，发展受到制约。总体而言，在构建优质的全民教育体系上仍需不断努力。毋庸置疑，在资源有限的情况下，绝对的公平是不存在的，但却可以通过补偿弱势学校、加强校际交流、重视教学等方式实现相对公平。首先，在推动部分高校追求世界一流的同时，要注重对弱势学科或弱势学校的补偿机制建设，加强校际之间的交流与协作，建立多类型项目经费支持渠道，促进高等教育共同发展;其次，教学是大学教育中的重要环节，要重视人才培养质量和教学工作在学校考核指标中的比重，使学生能够在大学学习过程中真正提高能力，满足学生的需求;再次，完善相关的升学制度、学业辅导制度，提高弱势学生和非传统学生的求学成功率，扩大高等教育受众面，深化教育公平。

（二）战略路径：落实办学自主权，引导大学特色发展

落实办学自主权，引导高校明确优势，推动高校特色发展是我国台湾地区高等教育普及化阶段的战略路径。“高等教育深耕计划”在实施过程中，无论是对资助院校的选择、特色领域研究中心的遴选还是在考核指标的设置中均突出对“学校自订考核指标”的重视，体现了台湾高校办学自主权的下放。我国大陆高校虽在法律上享有较大的办学自主权，但长期以来，由于政策科研化导向及各类硬性考核指标的设置，导致高校自主权虚化，高校特色发展受到遏制。高校特色发展是决定高校办学水平的关键要素，高校无特色将难以推动高等教育整体水平的提高[20]。基于此，我国大陆在未来高等教育发展中可以借鉴台湾地区的经验，落实高校办学自主权，开放“校际考核指标”，建立多元化评估标准，根据特色发展成效提供不同的资助力，促进高校明晰自身优势，结合自身特色寻求发展。

（三）重要任务：促进高校关注社会，深化高等教育的社会功能

在台湾地区高等教育普及化阶段，高等教育不仅要以研究学术和培育人才为任务，更需要突出其提升文化、服务社会、促进社会发展的功能。“高等教育深耕计划”提出以“善尽社会责任”作为高等教育发展的重要目标之一，在政策实施过程中，既有通过设置实践课程加强学校与社会联系，设立以关注社会发展为主要职能的研究中心，也提出促进大学与区域互动的子计划。除此之外，对深化高等教育社会价值的学校或研究中心给予重点投资，以保障其“善尽社会责任”目标的实现。可以说，“高等教育深耕计划”采取一系列措施全方位地增强高等教育与社会的互动。我国大陆高等教育的发展与社会的联系已越来越紧密，但高校封闭办学的问题依然十分突出，限制了高等教育发挥其更大的社会作用。在高等教育普及化阶段，我国大陆高校应改变封闭的办学模式，促进高等教育与社会的良好互动。在课程和教学方面，针对社会发展趋势及产业需求对教学方法进行创新，配合政府核心产业政策开发相关课程或建立实验室，加强学生与社会和产业的接轨;在研究中心建设方面，要加强高等教育的智库建设，解决社会发展战略和区域发展问题，推动高等教育发挥重要的咨询和指导作用，加强其与社会的紧密联系。

（四）效果保障：建立公平严格的项目申请及考核机制

申请和考核机制公正严格、公开透明，有利于保障高校发展活力和竞争动力。台湾地区“高等教育深耕计划”在实施过程中有以下特征：第一，明确标准。“高等教育深耕计划”在审查标准中强调以“落实教学创新”“发展学校特色”“提升高教公共性”“落实社会责任”和“提升国际竞争力”为审查重点，在每个审查重点中又划分若干个审查要点，细化的审查标准在最大程度上避免执行的偏差。第二，公正严格。一方面，各校根据自身发展规划提交计划书，在评选中不涉及院校现阶段的发展状况，而注重审查各高校对其未来发展设想的科学性、合理性和前景性，避免遮蔽传统弱势学校的特色学科。另一方面，采用不定期考核、年度考核、书面考核和实地考核等多种考核方式。台湾地区“教育部”根据各高校提交的计划书在不同阶段采取不同的方式对其进行考察，并根据具体的考核结果确定后续的经费资助额度，以监督高校发展的进度和质量。第三，公开透明。建立“深耕绩效管考平台网站”，各高校定期提交发展近况，且每次考核结果均向社会公布;建立公平严格的申请和考核机制，消解政策在推行中的偏差，提升政策的有效性。我国大陆高等教育普及化前期未能建立起严格、公正、科学的申请机制及淘汰机制，由此带来了高等教育资源冗余、高校发展积极性与动力不足等问题，严重制约了大陆高等教育未来的发展[21]。目前，随着“双一流”政策的推行，我国大陆高校建立了绩效考核评估和淘汰机制，虽执行效果有待检验，但其释放出了加强各类型高校竞争的信号。高等教育普及化阶段，我国大陆在实施各项资助政策时应建立明确的申请考核指标，充分保障高校之间的公平竞争;加强对高校发展前景性的考察，鼓励高校特色发展，避免传统优势学校或学科形成马太效应;借鉴我国台湾地区实施的动态调整机制，根据科学、可靠的考核评估结果调整相关资助范围，推动竞争、淘汰机制的有效运行;建立严格的审核和监督机制，加强政策实施的过程管理，保障政策的实施效果。

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（责任编辑：付英华）