城市要治好用足这三招

文/倪 弋

改革开放40年来，我国城市的数量、规模不断扩张，治理日益复杂。如何提高城市治理水平，满足人民日益增长的美好生活需要？

就此，专家支了三招：一是共治，纳入政府、公众、社会组织、企业等多元主体，促成立体化治理模式；二是精治，用智能化推动精细化，用大数据提升治理能力；三是法治，完善相关法规，并依法执法、规范执法，营造城市治理的法治氛围。

共治：告别单一主体构建立体网络

交通拥堵日复一日、大拆大建循环往复、城中村脏乱差难整治……随着我国城市的迅速发展，城市发展过程中暴露的“城市病”时有发生。

“导致‘城市病’的因素很多，其中一个重要原因是城市治理体系滞后，突出表现为城市治理主体过于集中和单一，片面依赖行政主导。”清华大学公共管理学院教授王名认为，现实中小至道路两旁的树种选择，大到交通路网规划，往往存在随意性过强、科学性不足等问题。此外，行政主导的单一治理结构，也难以解决城市治理的统筹难题。有时候，部门利益的影响难以避免，政府内部“横、纵”不协同的问题也会存在。

党的十九大报告提出，“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。在王名看来，这一论述为创新城市治理体系提供了指引。他将城市治理分解为3个子系统：以政府为主体的公共治理，以社区为载体的社区治理，以行业、社群为主体的社会治理。后两个子系统的运行，尤其需要城市治理重心向基层下移，发挥社会组织和居民自治的作用。

“城市治理长期存在一种观念上的误区，即认为城市治理仅是政府部门的‘内部事务’，却往往忽视了其他主体参与的积极作用。事实上，城市治理的逻辑起点在人，必须把保障和实现人的全面发展置于中心地位，把最大限度激发市民参与作为出发点。”中央财经大学社会发展学院副院长丁志宏认为，当前越来越多的社会问题和社会矛盾下沉到社区，社区治理已然成为城市治理的“最后一公里”。因此，必须构建新的治理体系，纳入政府、公众、社会组织、企业等多元主体，促成全方位、立体化合作治理模式。同时，加强制度设计，保证公民参与城市治理有章可循。公民也应形成正确的公民参与理念，依法、理性、自主地表达对城市治理的意见建议。

精治：既重规模速度也重质量效率

近年来，随着城镇化进程的加快，城市越来越大、设施越来越多，一些尴尬却经常出现：有的市政道路修好后，长期没有命名，缺少交通指示标志；有的井盖丢失、路面塌陷，雨天走过深一脚浅一脚；有的社区周边停车位严重不足，双向车道被挤成单向车道，消防通道也被堵死……

“强调规模和速度，轻视质量和效率，城市‘傻大粗笨’，科学化、精细化程度不足，是城市治理面临的一大困境。”在上海交通大学国际与公共事务学院教授彭勃看来，城市精细化治理困境的症结，在于仍沿用简单化的治理逻辑应对不断复杂化的社会问题。

一是线性逻辑，认为治理行为和治理结果之间存在固定逻辑关系，将复杂的社会因果关系简单对应——例如缺钱就给资源，人手不足就配编制，而从条件到结果之间的复杂内容被遮蔽；二是“绩效饥渴”，从绩效考量角度“显著性”高的问题，就容易被重视，体系性、趋势性、隐含性的重大问题，则往往被忽视——例如核心区域修得富丽堂皇，而紧邻的老旧小区却破败不堪；三是“治理洁癖”，过于追求秩序和整洁，没有统筹施策，兼顾其他需求，导致城市多元性、包容性和便利性降低。

城市治理是一个复杂的系统工程。专家们普遍认为，随着近年来信息化建设不断发展，智能化将是带动城市治理精细化的有效途径。

“例如某个城市0到4公里出行比重是40%，而步行分担率和自行车分担率之和是28%，两项数据相差较大，就可以据此得出该城市的交通结构不合理。”清华大学交通研究所所长陆化普表示，过去获取这些数据都需要人工调查，如今依托信息化技术，能更加准确、快捷和全面。

“大数据日渐普及，完全可以把数据转变成城市治理能力，实现从‘经验治理’转向‘科学治理’。” 丁志宏提示，在运用大数据技术时，也要避免治理过程中形成数据安全问题和数据依赖问题。

法治：严格依法执法解决管理两难

把公共绿地占为私家菜园，把公共道路占为私家车位，把公共楼顶占为私家阳光房……近年来，随意侵占公共空间、私搭乱建的现象屡见不鲜，违章建筑已经成为城市治理的“老大难”问题。

“违章建筑虽然违法，但由于牵涉群众切身利益，拆违面临不少抵触情绪。”中国人民大学法学院教授刘俊海表示，近年来，一些地方希望严格依法拆违，却因为牵涉部门广、涉及法律多、执行程序繁琐等等因素，要付出巨大执法成本，收效也打了不少折扣。

与拆违困境相类似的，还有城管执法问题。城管执法任务重、要求高、手段缺等内部压力，与市民现实生活需求、执法环境欠佳等外部环境并存，使得城管执法长期面临尴尬。

此外，在城市治理涉及的油烟、摊贩等问题上，住户既想没有摊贩、油烟等影响生活，又想购物网点多、物美价廉，所以希望把摊点设置在别的小区附近。怎样兼顾管理秩序与群众需求，也时常让城市治理面临两难选择。

在中国政法大学副校长马怀德教授看来，导致上述困境的原因，在于我国城市治理体制规范化、法治化方面仍存在不足。目前，涉及城市治理工作的有关规定，散见于相关的60余部法律、规章中。城市管理执法依然存在法律依据不够充分、部门职能交叉混杂、执法程序不够清晰等问题。

“执法时，为了避免冲突，睁一只眼闭一只眼，无担当、不作为；或是简单粗暴，不讲程序、艺术，无原则、乱作为，现实中，这两种现象都存在。”刘俊海表示，行政机关应该依法执法、规范执法，树立法律权威，维持城市管理秩序，营造浓厚的城市治理法治氛围。